고용안전망과 활성화 전략 연구

Abstract

본 연구는 저실업률-저고용률이 공존하는 우리 노동시장의 구조적인 문제를 해결하기 위해서는 고용안전망의 확충과 활성화 전략의 강화라는 이중의 정책과제가 실행되어야 한다는 문제의식에서 출발한다. 고용안전망의 사각지대 해소와 고용정책의 활성화는 근로취약계층의 비공식 고용 문제를 해결하는 데 기여할 수 있기 때문이다. 또한 수급자 또는 비취업자의 활성화뿐만 아니라 개별 · 분산적으로 운영되고 있는 노동시장정책 활성화도 효과적인 노동시장정책 수행을 위해 긴요한 과제이다. 본 연구는 크게 임금근로자, 영세사업장 종사자, 취약자영업자, 근로빈곤층 등 근로취약계층에 대한 노동시장 분석과 취약계층을 노동시장으로 통합하기 위한 활성화 전략 연구로 구성된다. 우선 근로취약계층이 노동시장에서 직면하는 위험을 정태적 · 동태적으로 실증 분석한다. 특히 취약한 고용안전망으로 인해 노동시장의 불안정성에 노출되어 있는 근로취약계층의 상당수가 고용정책의 사각지대에 놓여 있음을 보일 것이다. 나아가 주요 선진국의 활성화 개혁에 대한 비교연구와 함께 실업급여를 포함한 고용보험제도, 고용지원서비스의 성과를 비판적으로 검토하여 우리의 노동시장 현실에서 나아갈 활성화 전략의 방향을 모색한다.

◈ 임금근로자의 노동시장 이행과 고용보험

본 연구는 ''경제활동인구조사''를 개인별로 추적하여 패널자료를 구축함으로써 임금근로자가 노동시장 위험에 얼마나 노출되는지, 그리고 앞의 자료에 ''경제활동인구 고용형태별 부가조사''를 결합함으로써 고용보험이 노동시장 위험에 얼마나 대응하고 있는지를 분석하였다. 주요한 분석 결과는 다음과 같다. 첫째, 임금근로자의 36.8%는 1년 동안 실직, 직장 이동, 자영업 전환 등의 다양한 노동시장 이행을 경험하고 있다. 특히 실직 경험은 경력 변동과 소득 하락을 초래할 가능성이 높다. 둘째, 고용보험 가입률이 증가하고 있지만, 임금근로자가 실직시 실업급여를 수급받을 수 있는 자격을 가진 비중은 5.9%에 불과하다. 고용보험 미가입이 실업급여 수급자격을 갖지 못하는 가장 큰 요인이며, 이직사유에 의한 수급자격요건이 지나치게 엄격하다는 점도 실업급여 수급자격을 제한하는 큰 요인이다. 셋째, 실직 위험에 노출되더라도 고용보험에 가입되어 있거나 실업급여 수급자격이 있는 경우에는 이후의 고용률이나 일자리의 질에 긍정적인 영향을 미치는 것으로 나타난다. 이상의 분석 결과는 실직과 경력 변동 등의 노동시장 위험에 대응한 보호 수준이 매우 취약한 상태에 있음을 보여준다. 근로취약계층에 대한 고용안전망의 광범위한 사각지대는 경력 단절과 숙련 부족에 따라 저임금과 비취업을 오가는 함정을 고착화할 가능성이 높다. 한편 고용보험은 보다 나은 일자리로의 이행을 지원할 가능성이 높은 것으로 나타나, 적절한 소득 보장과 활성화 정책을 결합하면 고용률을 높이고 노동력의 질적 고도화를 촉진하는 데 기여할 수 있을 것이다.

◈ 영세사업장 종사 근로자의 실태와 일자리 이동

임금근로자의 1/3 이상이 종사하는 영세사업체의 고용 비중은 1990년대 이후 빠르게 증가하고 있으며, 이러한 영세사업체의 양적 확대는 단순히 탈산업화의 진전에 따른 구성 효과, 즉 서비스업에 편중되어 있는 영세사업체의 특징상 서비스업이 확대됨에 따라 예상되는 고용 증가분을 훨씬 상회하는 것이다. 월평균 임금에 대한 회귀분석 결과, 인적 속성과 일자리 속성을 통제한 후에도 10인 미만 사업체의 상대적 저임금은 유의한 것으로 나타났으며, 경력에 대한 보상 또한 유의하게 낮은 것으로 드러나 영세사업체에 머무를 경우 경력 축적을 통한 상승이동을 하기가 매우 어렵다는 점을 확인할 수 있었다. 또한 영세사업장 근로자들은 미취업으로 이행할 확률이 유의미하게 높고, 취업 상태를 지속하는 경우에 직장 이동 확률도 유의미하게 높은 것으로 드러났다. 그러나 영세사업체 종사자들 가운데 5년 후 30인 이상 규모의 사업체로 옮겨간 비율은 14～18%에 불과한 것으로 나타난다. 특히 최근 영세사업장의 양적인 성장이 더 나은 일자리로의 이동에 불리하게 작용하고 있는 것으로 분석되었다. 남성근로자들의 기업규모간 이동을 구조적 이동과 교환이동으로 분리하여 분석한 결과에 따르면, 30인 미만 사업체의 증가가 30인 미만 사업체 종사자들의 상향이동 가능성에 불리하게 작용하는 구조적 조건이 되고 있음을 알 수 있다. 영세사업장의 근로조건을 개선하기 위해서는 생산성을 높이기 위한 산업정책, 대기업과 중소기업간 공정거래를 위한 시장정책뿐만 아니라 고용안전망 확충을 통해 고용정책이 제대로 전달될 필요가 있다.

◈ 자영업자의 이질성과 취약자영계층에 대한 정책과제

본 연구는 영세자영업자에 대한 노동시장정책을 모색하기 위하여 우선 자영업 비중의 적정성과 이질성을 검토한다. 미국과 일본의 자영업 비중과의 비교를 통해서 알 수 있는 것은 동일한 소득수준, 동일한 산업에서 우리나라의 자영업 비중이 이들 국가보다 월등히 높다는 것이다. 또한 해외에 거주하고 있는 한국 사람들의 자영업 비중은 타 민족에 비하여 매우 높게 나타나고 있다. 이러한 사실에 비추어 볼 때 우리나라 사람들의 자영업 성향이 높을 가능성을 무시하기 어렵다. 따라서 높은 자영업 비중 통계에 기초하여 자영업을 억제하려는 정책보다는 상당한 수준에 이르고 있는 생산성이 낮은 자영업자에 대한 정책이 요구된다. 우리나라 자영업자들은 교육, 소득, 노동 이동, 직업만족도 측면에서 매우 이질적인 것으로 나타났다. 만약 교육수준이 낮고, 소득이 적으며, 실업과 비경활로 왕래하고, 직업만족도가 낮은 사람들을 영세자영업자라고 규정한다면 우리나라 자영업자 중 상당수는 이 부류에 속한다고 할 수 있다. 생산성이 낮은 자영업자의 규모에 대해서는 논란의 여지가 많지만, 연구기관과 조사결과에 따라 많게는 50%, 적게는 14% 정도로 여겨진다. 마지막으로 덴마크와 벨기에의 경험을 통하여 영세자영자에 대한 정책을 혁신형 자영업자로의 육성을 위한 지원정책, 임금근로로의 전환을 위한 직업훈련 및 임금근로의 가치 제고를 위한 고용보험 역할 강화, 빈곤 자영업자에 대한 복지정책을 제안하였다. 특히 덴마크의 경험은 영세자영업자의 임금근로 전환 정책에 시사하는 바가 크다. 덴마크는 오래 전부터 실업구제 목적의 자영업 정책을 포기하였고, 자영업자가 임금근로 일자리를 얻기 쉽도록 노동시장 유연화 정책을 사용하였다. 또한 실업급여의 자격을 완화하고 급여수준을 높여서 취업시 임금근로를 선택하도록 하는 인센티브를 강화하였다.

◈ 근로빈곤층의 경제활동상태 전환 및 노동경험의 유형화

근로빈곤층의 경제활동상태를 연속적으로 파악하기 위하여 사건배열분석(Event Sequence Analysis)을 활용하여 이들의 경제활동상태 변화를 살펴보고, 이를 유형화하여 그 특성을 살펴보았다. 특히 이들의 특성을 좀 더 명확히 파악하기 위해 비빈곤층의 경제활동상태 변화와 비교하였다. 주요 분석결과는 다음과 같다. 첫째, 사건배열분석을 활용하여 1998년부터 2005년까지 근로빈곤층과 비빈곤층의 경제활동상태 배열을 살펴본 결과, 근로빈곤층이 일한 기간의 차이는 비빈곤층의 그것과 그리 크지 않았다. 또한 상태 전환의 횟수 및 경제활동상태 전환을 통해 살펴볼 때 근로빈곤층은 비빈곤층에 비해 상용직과 같이 안정적인 일자리를 경험한 횟수와 그 기간이 적게 나타난 반면, 임시일용직과 같이 불안정한 일자리를 경험한 횟수와 기간은 긴 것으로 나타났으며, 미취업을 경험한 횟수도 더 많고 그 기간도 길었다. 둘째, 최적일치법을 활용하여 전체 연구대상을 유형화한 결과, 모두 9개의 유형으로 구분할 수 있었다. 이를 소득계층별로 살펴본 결과, 주로 임시일용직으로 일한 유형과, 임시일용직과 미취업이 혼합된 유형, 그리고 가족종사자로 일한 유형에서 근로빈곤층의 비중이 높게 나타난 반면, 안정적인 노동경험을 한 유형에서 근로빈곤층의 비중은 낮은 것으로 나타나, 근로빈곤층은 비빈곤층과 비교할 때 불안정한 노동경험을 했다는 것을 제시한다. 이상의 분석결과는 근로빈곤층이 비교적 지속적으로 노동시장에 참여하여 왔으며, 불안정한 근로경험의 지속?누적이 빈곤으로 이어지고 있음을 보여준다. 따라서 근로빈곤층을 대상으로 하는 탈빈곤정책은 근로빈곤층의 복지의존성을 차단하기 위해 단순히 일을 부과하는 정책에서, 이들이 보다 안정적으로 노동시장에서 일할 수 있도록 지원할 수 있는 제도로의 전환이 요구된다.

◈주요 선진국의 활성화 개혁 비교 연구

활성화 개혁은 1990년대 이후 미국과 유럽에서 진행된 복지 개혁과 노동시장 개혁의 주요한 이슈로 대두되어 왔다. 자유주의 복지체제, 보수주의 복지체제, 사민주의 복지체제를 각각 대표하는 영국, 독일, 덴마크를 대상으로 실업보상제도와 활성화 정책, 그리고 고용서비스 개혁을 비교 분석한 내용에 기초한 시사점은 다음과 같다. 첫째, 활성화 전략을 취업우선(work first)과 인적자본개발(human capital development) 이라는 이분법적인 접근방식으로 구분하는 경우가 많지만, 취업우선과 인적자본개발은 활성화의 두 가지 측면을 보여주는 것일 뿐이며, 어느 국가든 일방적으로 취업우선이나 인적자본개발을 추구하는 것은 아니라고 이해하여야 할 것이다. 최근 유럽에서는 취업우선 정책을 보다 강조하는 경향을 보이고 있고 그러한 방향으로 활성화 개혁이 이루어지고 있는 것이 사실이지만, 취업우선 전략을 추구하는 국가에서도 그 전략의 한계를 인식하고 훈련과 숙련 향상의 중요성을 강조하고 있다. 둘째, 1990년대 초반부터 서구 복지국가에서는 활성화 개혁이 본격적으로 추진되어 왔고, 활성화 정책의 대상과 수단은 보다 확장되고 다양화되는 추세를 보이고 있다. 기존의 활성화 정책이 실업급여 수급자와 사회부조 수급자의 활성화에 중점을 두었다면, 최근에는 활성화 정책의 목표와 대상이 장애급여 등을 수급하고 있는 비경제활동인구에까지 확장되어 이들의 노동시장 편입이 복지개혁의 현안으로 대두되고 있다. 전통적인 활성화 정책의 대상자였던 실업급여 수급자들과는 달리, 취업에 장애요인을 가진 자들은 노동시장 편입에 큰 어려움을 겪고 있어 보다 특별한 지원을 필요로 한다. 셋째, 활성화 정책은 단순히 수급자가 신속하게 취업하는 것이 아니라 오랫동안 고용을 유지하고 더 좋은 일자리로 이동하도록 지원하는 최선의 전략과 수단의 정책조합을 찾는 방향으로 발전하고 있다. 복지수급자에게 신속한 취업만을 요구할 경우 인적자본개발 투자가 부족하게 될 가능성은 물론이고, 저임금 일자리에의 취업과 실업이 반복되는 문제점이 발생할 가능성이 높기 때문이다. 넷째, 1990년대에는 소득보장제도의 변화와 활성화 프로그램의 도입이 복지 개혁의 주된 과제였지만, 2000년대 들어서는 정책의 전달과 실행이라는 제도적 영역, 즉 국가에 대한 개혁 논의가 활발하게 이루어지고 있다. 활성화 개혁의 관건은 고용서비스 분야에서 전달체계의 개혁과 새로운 거버넌스의 모색에 달려 있다는 인식이 확산되고 있기 때문이다.

◈ 저임금근로자 사회보험료 감면제도 도입의 쟁점

고용안전망의 사각지대를 해소할 수 있는 방안으로 저임금근로자의 사회보험료 감면제도를 둘러싼 여러 정책적 쟁점을 검토하였다. 사회보험은 적용 대상에 대해 의무적인 가입을 원칙으로 하지만, 행정력이 충분하지 못할 경우 저임금근로자에게도 동일한 보험료를 요구하는 현행 사회보험료 시스템은 근로자의 비공식 고용으로의 유입을 촉진하는 역할을 할 수 있다. 한국에서는 상대적으로 저임금근로자의 고용 감소보다는 비공식화로의 압력으로 작용한 것으로 보인다. 저임금근로자 사회보험료 감면제도에 대한 이론적 분석, 해외사례 연구, 재정 추계, 노동시장에 미치는 영향, 근로장려세제와의 관계 등을 폭넓게 검토함으로써 우리 노동시장의 최대 문제점인 비공식 고용의 과잉을 해결하고 동시에 저임금근로자에게 보다 많은 고용 기회를 제공할 수 있는 조건들을 모색하였다. 저임금근로자에 대한 사회보험료 감면제도가 도입될 경우 빠른 속도로 공식 고용이 늘어날 것으로 기대된다. 하지만 저임금 일자리의 문제는 사라지지 않을 것이며 단시간 근로도 늘어날 것이다. 비록 저임금 일자리는 증가하지만 공식 고용의 형태를 띠게 될 가능성이 높으며, 고용지원서비스 및 사회서비스의 보완적 지원이 결합될 경우 빈곤의 함정에 머무르지는 않을 것으로 기대된다. 단시간 근로의 경우 한국에서 과소하다는 점에서 정책적으로 늘려갈 필요가 있으며 공식부문에서 단시간 근로가 늘어날 가능성이 높다는 점에서 긍정적 측면이 적지 않다. 2008년부터 시행되고 있는 근로장려세제는 이 글에서 제시한 저임금근로자 사회보험료 감면제도와 유사하다는 점에서 중복의 우려가 있다. 여성 고용률 제고의 효과 측면에서 사회보험료 감면제도가 더 우월하므로, 근로장려세제를 국민기초생활보장제도 수급자에 대한 근로유인을 제고하는 현금급여제도로 제한적으로 운영하고, 저임금근로자 사회보험료 감면제도를 고용정책적 차원에서 적극적으로 확대하는 정책 전환이 필요하다.

◈ 실업급여의 활성화

실업급여가 수동적인 소득 지원만이 아니라 구직활동을 통해 적합한 일자리로의 이동을 지원하는 적극적인 기능을 수행하기 위한 방안을 모색하였다. 실업급여는 수급자의 구직 노력을 약화시키고 의중임금을 증가시켜 실업기간을 늘리는 부정적인 인센티브 효과가 있는 것이 사실이다. 그러나 미래의 실직 위험을 고려한 자격효과(entitlement effect)를 고려하면, 실업급여의 확대 또는 인상은 임금근로의 가치를 높임으로써 비수급 실업자와 비경제활동인구의 노동시장 참여를 촉진하고 재취업 노력을 강화하는 측면도 있는 것으로 나타난다. 한편 실업인정제도는 실업급여 수급자의 활성화에 그다지 기여하지 못하고 있는 것으로 나타난다. 직업안정기관에서는 적극적인 구직활동을 확인하는 데 엄청난 행정력을 투입하고 있지만, 실제 제재 비율은 매우 낮게 나타난다. 이는 재취업활동 확인에 소요되는 업무의 강화가 재취업 촉진에 크게 기여하지 않을 것임을 시사한다. 이에 본 연구에서는 재취업활동의 확인과 제재를 실업인정 업무로부터 분리하고, 재취업 지원으로 실업인정 과정을 전환할 것을 제안한다. 이어서 국내에서 거의 연구가 이루어지지 않았던, 실업급여와 고용지원서비스를 결합하였을 경우의 재취업 촉진 효과를 분석한다. 집단상담서비스와 취업알선서비스가 실업급여 수급자에게 제공되었을 때 재취업 소요기간을 줄이는 데 긍정적이라는 실증 결과를 제시한다. 또한 집단상담이 이루어진 직후에 긍정적인 효과가 크며, 취업알선서비스는 저임금근로자를 대상으로 할 때 효과가 크다는 분석결과도 제시된다. 이는 실업급여와 연계하여 고용지원서비스를 통합적으로 제공함으로써 재취업 촉진 효과를 높일 수 있음을 시사한다.

◈ 한국에서 활성화 정책의 가능성과 조건

우선 다양하게 사용되고 있는 활성화 개념을 우리 노동시장 현실에 맞게 재정의할 필요가 있다. 고용률의 정체, 비경제활동상태를 오가는 근로취약계층의 방대한 규모, 상향이동 가능성의 제한 등 우리 노동시장의 주요한 문제를 고려하여, 활성화 정책의 목표는 비취업자의 취업뿐만 아니라 낮은 수준의 일자리에서 보상수준이 높고 지속적인 일자리로의 상향이동을 함께 지향하여야 할 것이다. 따라서 활성화 대상은 복지 수급자로 한정하지 않고 “현재 급여가 제공되고 있지 않지만 취업이나 더 나은 일자리로의 취업을 위해 노동시장정책을 필요로 하는 집단”으로 확장할 필요가 있다. 활성화 정책은 근로능력이 있는 수급자 또는 비취업자의 재취업과 더 나은 일자리로의 이동을 촉진하기 위한 급여수급 요건의 변경 및 적극적 노동시장정책과 근로유인 정책, 사회서비스 제공 정책을 포함하는 폭넓은 정책으로 정의하는 것이 바람직하다. 우리나라의 주요한 복지제도 및 노동시장정책 프로그램들은 명목적으로는 활성화 요소들을 강하게 담고 있지만, 실제 운영에서는 그렇지 못한 것으로 평가된다. 활성화가 미진한 이유는 급여의 제한성에 따른 낮은 순응도, 직업훈련이나 고용보조금 등 적극적 노동시장정책의 결함을 부분적으로 지적할 수 있지만, 가장 중요하게는 구직자의 특성과 능력에 맞게 고용지원서비스가 통합적?체계적으로 제공되고 있지 못하기 때문이다. 따라서 활성화 정책이 가능하기 위한 기본적인 전제조건은 고용지원서비스를 위한 인프라와 인력을 확충하는 것이다. 또한 고용지원서비스 개혁은 공공과 민간의 적절한 역할 분담 모델에 기초하여 추진될 필요가 있다. 공공 직업안정기관은 사례관리를 통하여 구직자에 대한 통합적?체계적인 지원을 담당하며, 민간 직업안정기관은 전문 프로그램의 위탁을 통하여 유기적인 협력을 지향하여야 할 것이다.