저소득 노동시장 분석

Abstract

저소득 노동시장은 우리 노동시장의 주요한 문제인 저생산성 일자리로의 노동력의 비효율적인 배분, 노동시장의 불안정성, 소득 불평등의 증가 및 근로빈곤 문제의 심화 등과 연관되어 있다. 본 연구는 저소득 노동시장의 실태와 문제점을 정태적?동태적인 측면에서 실증적으로 규명하고, 나아가 근로빈곤층?저소득 미취업자?저임금근로자를 대상으로 하는 주요 정책에 대해 다양한 자료와 분석방법을 이용하여 그 효과를 실증적으로 분석함으로써 저소득 노동시장을 개선하기 위한 정책방향을 모색하고자 하였다. ◈ 저소득 노동시장의 실태와 동태적 분석

「가계조사」와 「경제활동인구조사」를 이용하여 저소득 노동시장에 대한 정태적?동태적 분석을 통해 저소득 노동시장의 구조와 특징, 그리고 노동시장에서의 상향이동 가능성을 분석하였다. 본 연구의 주된 발견은 다음과 같다. 첫째, 최근 시장소득의 불평등이 증가하여 외환위기 직후 수준에 근접하고 있다. 이러한 시장소득의 불평등 증가는 저소득계층의 소득 지위 하락에 기인한다. 외환위기 직후 소득불평등도의 확대가 저소득층의 소득 감소와 고소득층의 소득 증가에 기인한 것과는 달리, 최근 소득 불평등 증가는 저소득층의 소득 감소에 의해 발생하고 있다는 점에서 차이가 있다. 둘째, 저임금 고용은 임금근로자의 1/4에 이르며, OECD 평균을 상회한다. 비임금근로자가 저소득 근로에 종사하는 비중은 임금근로자에 비해 더욱 높으며, 이에 따라 저소득 취업 비중은 1/3에 근접한다. 저소득 취업이 광범하게 존재하는 것은 비정규직 고용의 고착화와 함께 영세자영업 종사자 비중이 높기 때문이다. 셋째, 저소득 취업자는 실직 위험이 높으며, 실직시 비경제활동상태로 전환하는 가능성이 높게 나타난다. 또한 저임금?저소득 취업자가 상향 이동할 수 있는 가능성은 OECD 회원국에 비해 낮다. 이는 저소득 취업과 비경제활동상태를 반복적으로 경험할 가능성이 높음을 시사한다. 이상의 분석 결과는 저소득 취업이 우리나라 노동시장에 광범하게 존재할 뿐만 아니라 저소득 취업과 비경제활동상태를 순환하는 경향이 있으며, 근로빈곤으로 빠질 가능성 또한 높다는 것을 보여준다. 이는 서구에서 관대한 복지제도와 높은 한계실효세율로 인하여 복지 수급자들이 노동시장 참여를 기피하는 현상이 문제가 되어 온 것과는 달리, 우리나라 취약계층은 노동시장 활동성이 높지만 낮은 일자리의 질과 고용안전망의 사각지대로 인해 고용 · 소득의 불안정성에 놓여 있음을 의미한다.

◈ 자영업 부문 종사자의 유출입과 소득결정

「경제활동인구조사」와 「경제활동인구 고용형태별 부가조사」를 개인별로 패널화하여 자영업 노동시장의 동태적인 변화를 분석하였다. 주요한 분석결과와 시사점은 다음과 같다. 첫째, 임금근로자로 전환한 비임금근로자는 전반적으로 낮은 소득분위의 일자리로 옮겨갔으며, 시간당 임금 중위값의 2/3 미만인 경우에 해당하는 저임금근로자로 전환한 경우도 35.4% 수준에 이르렀다. 반대로 비임금근로자로 전환한 임금근로자의 특성을 보면, 과반수의 전환자가 저임금 부문에 비임금근로자로 유입되었다는 사실도 확인된다. 둘째, 비임금근로자가 임금근로자로 전환한 뒤의 시간당 임금프로필(wagerofile)을 추정한 결과, 비임금근로자의 최종월과 임금근로자의 최초월 사이의 기간인 전환기간이 길수록 낮은 소득분위에 포함되는 것으로 나타났다. 전환기간은 실업기간이나 비경제활동인구로 존재하였던 기간이다. 분위회귀(quantile regression)분석과 소득분위의 순위프로빗(orderedrobit)분석 결과에서, 전환기간이 길수록 노동시장 성과에는 양호한 방향으로 작용하지 않았음이 확인된다. 셋째, 비임금근로자가 임금근로자로 전환하였을 때, 상용근로자, 임시근로자, 일용근로자라는 종사상 지위의 결정요인을 다항로짓(multiple logit) 모형으로 분석하였다. 주로 저학력자, 배우자, 여성, 직업이 바뀐 경우, 자영자였던 경우에 상용근로자로 전환할 가능성이 낮은 것으로 나타났다. 게다가 전환기간이 길수록 상용근로자로의 전환이 어려워지는 것으로 확인되었다. 반대로 임금근로자가 비임금근로자로 전환하는 경우에 대해서도 전환기간이 길수록 고용주를 선택할 가능성이 낮은 것으로 나타났다. 그리고 낮은 소득 분위의 임금근로자로 있었던 경우에 고용주를 선택하게 될 가능성이 상당히 낮다. 만일 이들의 임금이 생산성과 능력을 대표한다고 간주한다면, 자영자나 무급가족종사자로 전환한 임금근로자는 고용주로 전환한 임금근로자와 비교할 때, 상대적으로 생산성과 능력이 낮을 것으로 추측된다.

◈ 자활사업의 평가

근로능력이 있는 빈곤층을 대상으로 하는 자활사업의 성과 평가를 시도하였다. 2004년 「저소득층 자활사업 실태조사」와 「자활사업 참여자에 대한 부가조사」자료를 이용하여 ‘일에 대한 만족도’를 성과 지표로 하여 분석하였다. 주요한 분석결과와 시사점은 다음과 같다. 첫째, 자활사업 참여자를 프로그램 참여집단으로, 자활사업 참여자와 유사한 특성을 가지지만 자활사업에 참여하지 않는 저소득층을 비교집단으로 나누어 보면, 자활사업 참여집단이 비교집단보다 일에 대한 자기평가 점수가 더 높은 것으로 나타났다. 이는 자활사업이 빈곤계층의 자활의지 진작, 복지의존성의 감소, 사회와의 연계 및 통합을 통해 정상적인 사회성원으로 복귀하는 목표와 관련하여 성과를 가진다는 것을 보여준다. 둘째, 자활후견기관의 자활사업에 참여하는 조건부과 수급자와, 근로 또는 사업에 종사하는 대가로 소득을 얻고 있기 때문에 조건부과가 제외된 수급자로 나누어 보면, 자활사업은 임금 혹은 소득, 고용 안정성, 근로시간과 같이 주로 현재의 경험 자체와 관련된 자기평가에는 통계적으로 유의미하게 긍정적인 영향을 미치지만, 현재 맡고 있는 직무나 발전 가능성과 같이 현재의 경험이 앞으로 어느 정도 도움이 될 것인지와 관련된 자기평가에는 별다른 영향을 미치지 않는다. 이는 자활사업이 수급자가 노동시장의 다른 일자리로 이행하는 데 필요한 인큐베이터의 역할을 적절하게 수행하지 못함을 보여주는 것이라고 생각된다. 즉, 현행 자활사업이 자활근로와 자활공동체 사업 등 직접적인 일자리 창출에 지나치게 편중되어 시행되고 있어, 일반 노동시장에 취업하도록 유인하는 기능이 매우 약하다는 것을 의미한다. 마지막으로, 근로 및 사업에 종사한다는 이유로 조건부과를 제외하는 현행 기초생활보장제도는 생계급여가 가진 보충성의 원칙과 결합하여 소득의 과소보고와 자활사업 회피 유인을 파생시킨다고 여겨진다. 조건부과가 제외된 비임금근로자의 시간당 근로(사업)소득이 자활사업 참여자의 그것보다 낮다는 분석 결과는 그러한 문제를 보여준다.

◈ 근로장려세제의 노동공급 및 탈빈곤 효과

일을 통한 빈곤 탈출 전략의 주요한 정책으로 2008년 시행예정인 근로장려세제의 노동공급효과와 빈곤감소 및 소득재분배 효과를 시뮬레이션을 통해 추정하고, 이를 바탕으로 저소득 근로자가구에 대한 효율적이고도 효과적인 소득지원제도로의 발전방향을 모색하였다. 「한국노동패널」 7차와 8차 결합자료를 이용하여 추정한 시뮬레이션 결과를 보면, 근로장려세제의 평탄구간과 점감구간에서 노동감소 효과가 점증구간에서의 노동증가 효과를 압도하여 전반적으로 저소득 근로자의 노동시간을 감소시키는 것으로 추정되었다. 반면에 근로장려세제가 미취업자의 노동시장 참가에 미치는 효과는 큰 것으로 추정되지만, 추정모형에서 고려되지 못한 다양한 제약요인으로 인해 실제의 노동시장 참가효과는 크지 않을 것으로 판단된다. 또한 근로장려세제의 빈곤감소 및 소득분배 개선효과는 매우 미약한 것으로 평가된다. 이와 같이 근로장려세제의 노동공급 및 탈빈곤 효과가 미약한 것은 적용대상자를 일부 근로빈곤층으로 제한하면서 최대적용소득 구간과 점증률을 낮은 수준으로 책정한 결과이다. 따라서 향후 근로장려세제가 근로빈곤층에 대한 효과적인 소득지원정책으로 정착하기 위해서는 적용대상자를 확대하고 최대적용소득구간을 연장하여 수급가구를 확대할 뿐만 아니라, 점증률을 단계적으로 인상하여 최저생계비 또는 최저임금 대비 최대급여액의 비율을 증가시킬 필요가 있다. 이러한 정책방향을 전제로 할 때, 다음의 몇 가지 점들은 근로장려세제의 발전과 관련하여 우선적으로 해결되어야 할 과제들이다. 첫째, 기초생활보장제도의 수급자 중 일반근로자에게도 근로장려세제를 적용할 필요가 있다. 둘째, 차상위층 가운데 장기실직자의 경우 소득지원제도의 사각지대에 놓이게 된다. 따라서 고용보험제도의 연장급여제도 개선을 포함하여 장기실직자에 대한 지원방안을 마련할 필요가 있다. 셋째, 근로장려세제가 저소득가구에 대한효과적인 지원정책으로 발전하기 위해서는 기존의 아동수당과 보육료 지원제도 등을 종합적으로 고려하여 자녀수에 따른 급여수준의 차별화를 모색할 필요가 있다. 넷째, 근로취약계층이 직면하는 개인 및 가구특성을 분석하여 다양한 직업훈련과 사회서비스의 공급을 확대해야 한다. 다섯째, 근로장려세제는 기본적으로 노동공급 측면에서의 지원방안이다. 제도의 효과성을 제고하기 위해서는 노동수요 측면에서의 제도개선도 요구된다. 마지막으로, 2차 소득자로서 여성 배우자의 경제활동참가를 제고시키기 위해서 개인 단위의 소득지원체계를 적극적으로 모색할 필요가 있다.

◈ 최저임금의 고용효과

저임금 고용의 개선과 관련한 대표적인 정책의 하나인 최저임금제도의 고용효과를 실증적으로 분석하였다. 저임금 근로자를 보호하려는 정책이 오히려 저임금 근로자의 고용을 위협하는 것이 아닌가, 그리고 최저임금의 인상이 취약계층의 취업을 저해하는 것이 아닌가라는 의문에 대해 종횡단면 분석과 자연실험 분석을 실시하였다. 분석 자료와 분석방법의 차이에 따라 그 분석결과는 엇갈리게 도출되었다. 지역별 최저임금의 상대적 수준의 격차가 고용률에 미치는 영향을 살펴본 종횡단면 분석에서는 최저임금의 영향을 크게 받는 청소년층 및 중고령층에서 최저임금이 고용률에 부정적인 영향을 미치는 것으로 나타났다. 반면 25∼54세 연령계층에서는 최저임금이 고용률에 미치는 효과는 거의 대부분 통계적으로 유의하게 긍정적인 것으로 나타나고 있다. 즉, 최저임금의 부정적 고용효과가 모든 계층에서 나타나지 않고, 생산성에 대비하여 임금수준이 상대적으로 높은 청소년층 또는 중고령층에 한하여 발생하고 있는 것으로 나타났다. 반면 자연실험을 이용한 분석에서는 최저임금 인상이 저임금근로자의 직장 유지율에 미치는 효과는 유의한 영향을 미치지 않았다. 전체 임금근로자뿐만 아니라 최저임금의 영향을 크게 받는 여성, 15∼24세 청소년층, 55세 이상 중고령층의 직장유지에도 유의한 영향을 미치지 않았다. 한편 최저임금의 인상은 미취업자의 취업유입에 긍정적인 효과를 가지지만 마찬가지로 통계적으로 유의하지는 않았다. 이러한 분석결과는 최저임금 인상률이 상대적으로 높았던 시기를 대상으로 하였음에도 고용에 부정적인 영향을 미친다고 단정할 수 없음을 보여준다. 이러한 분석결과의 차이는 분석 자료의 한계에 기인한 측면이 큰 것으로 생각된다. 향후 보다 체계적인 연구를 위해서는 보다 적합한 분석 자료가 확보되어야 할 것이다.

◈ 정책적 시사점

고용·소득의 불안정성에 노출되어 있는 저소득 노동시장의 문제를 해결하기 위해서는 일자리의 질을 높이는 방안과 실직 등의 노동시장 위험으로부터 보호하여 더 나은 일자리로의 이동성을 높이는 방안이 있을 것이다. 우선 일자리의 질을 높이기 위해서는 근원적으로 생산성 제고가 필요하다. 그러나 최근 들어 일자리의 창출능력이 약화되고 중간 일자리에 대한 수요가 감소하는 추세에서는 교육훈련을 통한 노동공급 측면에서의 생산성 제고만으로는 한계가 있을 것이다. 교육훈련을 산업정책과 연계하여 추진한다면 생산성 제고와 중간적인 일자리의 창출을 함께 유인하는 데 기여할 수 있을 것이다. 효율적이고 공정한 노동시장은 일자리의 질을 높이는 데 기여한다. 비정규직법 시행을 계기로 불합리한 차별은 개선될 가능성이 높아지고 있다. 비정규직 차별 시정의 실효성을 높이기 위해서는 차별 시정의 신청 권한을 확대할 필요가 있으며, 외주화를 통해 비정규직 입법 취지를 무력화하는 편법적인 시도를 억제하기 위해서는 원청의 사용자성을 다양한 수준에서 인정하는 방안이 강구되어야 할 것이다. 궁극적으로 기업 단위를 넘어서 산업별?지역별로 횡단적인 직무 중심의 노동시장으로 전환한다면 직무와 노동의 질에 따른 사회적 가치에 맞는 공정한 보상이 이루어질 수 있을 것이다. 일자리의 질 개선과 관련한 또 하나의 정책으로는 최저 수준의 규율을 들 수 있다. 최저임금제도가 노동시장에 미치는 효과에 대해서는 여러 논란이 있으며, 본 연구에서도 엇갈리는 분석 결과가 제시되었다. 따라서 경제에 부담이 되지 않는 수준에서 예측 가능한 방식으로 최저임금의 단계적 현실화가 이루어질 필요가 있다. 그러나 최저임금이 설정되어도 제대로 적용되지 않는다면 무력할 수밖에 없다. 최저임금의 실제 영향률을 높일 수 있도록 근로감독이 철저하게 이루어져야 할 것이다. 한편 근로기준을 규율하는 대표적인 법은 근로기준법이지만, 5인 미만 사업장에 대해서는 근로기준법의 주요한 조항들의 적용이 여전히 제외되어 있다. 열악한 근로조건에 놓여 있는 영세 사업장의 근로자들에 대한 근로기준법의 적용은 단계적으로 확대되어야 할 것이다. 그러나 광범하게 존재하는 저임금?저소득 부문을 규제를 통해 인위적으로 제거하기는 어려운 것이 사실이다. 따라서 저소득 상태로 떨어지는 위험에 처할 때, 이것이 고착화되지 않도록 지원하는 정책이 강화될 필요가 있다. 이와 관련한 제도?정책으로는 고용보험제도와 국민기초생활보장제도로 구성된 사회안전망과 노동시장 참여를 촉진하기 위한 다양한 노동시장정책들이 존재한다. 가구소득이 최저생계비에 미달한 가구에 속하면서 근로능력이 있는 자들에 대해서는 조건부 수급자로 지정하여 자활사업에 참여하도록 하고 있다. 그러나 기초생활보장제도는 소득이 최저생계비를 초과하면 모든 급여를 박탈하도록 하는 통합급여로 구성되어 있어, 근로능력 있는 수급자의 탈수급?탈빈곤을 저해한다는 비판이 오랫동안 제기되어 왔다. 최근 수급자의 특성에 따라 의료?교육?주거 등의 욕구별 급여로 전환하려는 움직임이 가시화되고 있어, 근로능력을 가진 수급자를 노동시장에 통합하려는 자활사업 본래의 목적을 달성할 가능성이 높아질 것이다. 그러나 자활후견기관 중심으로 운영되고 있는 자활사업이 일반노동시장으로 이행하기 위한 일자리로 자리매김되지 않고 자활사업의 테두리 안에 고착화되는 경향은 시정되어야 할 것이다. 고용지원서비스를 통해 일반 노동시장으로의 통합을 촉진하고, 근로의욕이 낮은 수급자에 대해서는 고용?복지서비스가 통합적으로 제공될 수 있도록 전달체계를 연계하며, 시장 진입 가능성이 높은 자활사업에 더 높은 근로소득 공제율을 적용하는 등 근로유인을 높이는 방향으로의 개선이 필요하다. 한편 일을 통한 빈곤탈출 정책의 하나로 2008년부터 근로장려세제가 시행될 예정이다. 본 연구의 시뮬레이션 결과에 따르면, 근로장려세의 도입으로 인해 미취업자의 노동시장 참여를 촉진하는 효과가 일정하게 나타날 것이지만 취업자의 노동시간은 감소할 것으로 추정되었다. 이는 낮은 급여수준과 함께 적용대상자를 매우 제한적으로 설정한 제도설계에 기인하는 것이다. 특히 근로장려세제는 기초생활보장 수급자 중 일반근로자를 적용대상에서 제외하고 있다. 향후 욕구별 급여체계로 국민기초생활보장제도가 개편된다면, 조건부 수급자의 생계급여를 줄이는 대신 근로장려세를 통해 근로유인을 제고하는 방안을 검토할 필요가 있다. 뿐만 아니라 여성 배우자 등의 이차 소득원의 노동시장 참여를 저해할 가능성 또한 개선되어야 할 것이다. 고용안전망과 활성화 정책(activationolicies)의 강화는 근로자의 동태적인 고용?소득 안정성을 높이고 상향 이동성을 제공하는 핵심적인 정책이다. 그러나 고용보험과 기초생활보장제도 간에는 광범위한 사각지대가 있어 적극적 노동시장정책이 제대로 전달되지 못하고 있다. 활성화 프로그램이 제대로 작동하기 위해서는 우선적으로 고용지원센터를 통하여 심층상담 및 취업알선이 이루어질 수 있도록 고용안전망이 확충될 필요가 있다. 한편으로는 저임금근로자에 대한 사회보험료를 감면함으로써 고용보험제도의 적용을 확대하여 활성화 정책에 대한 접근성을 높이고, 다른 한편으로는 고용보험의 적용을 받지 못하거나 실업급여를 소진한 저소득 구직자에 대해서는 활성화 프로그램 참가를 조건으로 취업촉진급여를 신설함으로써 노동시장에서의 원활한 이행을 지원할 필요가 있다. 영세자영업자의 임금근로로의 전환을 촉진하는 활성화 프로그램 또한 강화되어야 할 것이다. 이러한 활성화 정책이 작동하기 위해서는 고용지원서비스 기능이 뒷받침되어야 한다. 고용지원센터에 대한 접근성을 높이는 한편,수급자에 대한 심층상담, 적극적 구직활동에 대한 모니터링을 강화하여 상호 의무(reciprocal engagement)에 입각한 활성화가 강화되어야 할 것이다.