사회안전망의 경제적 분석 : 노동시장 효과를 중심으로

Abstract

외환위기 이후 한국 사회에서 사회안전망이라는 개념은 더 이상 낯설지 않게 되었다. 1998년, 지난 수십년간의 고도성장 기간 동안에 경험해 보지 못한 초유의 대량실업사태에 직면하면서 국가 및 사회가 제공하는 최소한의 소득보장 및 서비스 제공의 중요성이 재인식되었다. 그리고 이러한 재인식은 한국에서 사회안전망의 체계가 완성되는 계기가 되었다. 선진국의 경우도 한국과 마찬가지로 경제적 위기를 경험하면서 사회안전망이 성숙되었다. 선진국에서 사회안전망이 완성되는 계기를 제공한 것은 1920년대 말부터 시작된 대공황과 제2차 세계대전이다. 제2차 세계대전이 종료된 이후 ‘요람에서 무덤까지’라는 말로 대표되는 서구 선진국의 사회안전망이 1960년대까지 빠르게 발전하였다.

하지만 1970년대 불황 이후 사회안전망의 강화 추세는 변화를 보이기 시작했다. 1970년대 불황으로 인해 정부 수입은 기대했던 것보다 느린 속도로 증가하는 데 비해, 복지 프로그램이 약속한 정부 지출은 수입에 조응하여 삭감되지 않고 계속 증가했고 이것은 재정위기를 불러왔다. 이에 대한 대응은 단일하지는 않아서 영국의 경우 베버리지적 복지국가에서 근로연계복지를 추구하는 자유주의적 개혁의 방향으로 선회하였다. 이에 비해 대륙 유럽의 경우 영국과 같은 급격한 변화는 나타나지 않지만, 과거 최고조에 달했던 사회안전망 수준을 점진적으로 재조정하기 시작했다.

한국의 경우 경제성장에서도 압축성장을 했던 것처럼 사회안전망의 확충에 있어서도 매우 짧은 기간 사이에 큰 변화를 겪어 왔다. 사회안전망을 구성하는 각 제도들이 자체의 발전동력에 따라 독자적으로 성장해 온 측면이 강했는데, 1997년 외환위기를 통해 사회안전망에 대한 체계적인 구축 요구가 거세지면서 공공부조제도부터 사회보험제도에 이르는 사회안전망의 구성요소들이 하나의 체계로서, 최소한 형식적인 측면에서, 완성되기에 이르렀다. 이에 2000년대 한국의 사회안전망은 실질적인 측면에서 어떤 방향으로 발전해야 할지를 검토할 단계로 들어섰다. 현재 한국은 앞에서 설명한 선진국의 사회안전망의 구축 경험을 흡수하면서 동시에 사회안전망 개혁의 논의 및 성과 또한 한국의 사회안전망 발전에 반영해야 하는 복합적 과제를 안고 있다.

일반적으로 사회안전망(social safety net)이란 사회구성원들이 삶의 주기에서 겪을 수 있는 다양한 위험들에 대하여 사회적으로 보호해 주는 제도적 장치라고 할 수 있다. 삶의 주기에서 겪을 수 있는 위험의 범위는 논자에 따라 넓게 규정할 수도 있고, 좁게 규정할 수도 있지만, 대체로 노동시장에서의 소득의 중단과 예외적인 지출(exceptional expenditure)을 초래하는 것들로 말할 수 있다. 소득의 중단은 노령, 질병, 재해, 장애, 실업, 부양자의 사망으로 인한 부양의 상실 등으로 인해 발생하게 되며, 예외적인 지출은 아동양육과 출산, 질병 등으로 인해 발생하게 된다.

협의의 사회안전망은 자신의 소득으로 기본적인 생계가 힘든 저소득층에 대한 사회적 지원장치를 의미한다. 협의의 사회안전망 개념에 따르면 가장 전형적인 사회안전망제도는 공적부조이다. 사회보험제도나 가족급여, 주거급여, 장애인급여 등의 사회지출은 저소득층을 대상으로 할 때에만 협의의 사회안전망에 포함된다. 광의의 사회안전망은 “모든 국민을 노령, 질병, 실업, 산업재해, 빈곤 등의 사회적 위험으로부터 보호하기 위한 제도적 장치”를 의미한다. 광의의 사회안전망에는 사회보험과 공적부조제도 등이 모두 포함되는데, 일반적으로 사회보험은 1차 사회안전망으로, 공적부조와 실업부조 등은 2차 사회안전망으로 간주된다. 본 연구에서는 사회안전망을 광의의 의미로 정의하고 사용한다. 광의의 사회안전망은 사실 복지국가(welfare state)와 내용상의 큰 차이를 갖지 않으며, 복지국가가 상대적으로 정치학적 함의를 많이 포함하고 있다는 점에서 경제학적 내용에 한정하고자 하는 의도에서 사회안전망이라는 개념을 주로 사용하고자 한다.

본 보고서는 사회안전망의 경제학적 분석이라는 공통의 주제 하에서 독립된 3편의 논문으로 구성되어 있다. 연구대상 측면에서 본 연구에서 초점을 맞춘 것은 사회안전망 중에서도 고용 및 노동시장과 밀접한 관련을 가지는 것, 즉 활발한 근로활동을 벌이는 세대와 관련된 사회안전망이다. 이러한 점에서 주로 근로소득세제, 실업보험 및 실업부조제도 그리고 공공부조제도에 초점을 맞춘다.

본 보고서의 장 · 절 구성은 거시적인 논의에서 시작하여 미시적인 논의로 이어지도록 배치되었다. 제2장은 각국의 경험을 중심으로 거시적인 논의를 다루고 있으며, 제3장은 한국의 조세 및 사회보장급여체계를 중심으로 거시적 평가와 미시적 평가를 담고 있다. 제4장은 사회안전망 중 실업보험제도에 한정하여 미시적인 제도 설계의 문제를 검토하고 있다.

각장별로 세부적으로 연구결과를 요약하면 다음과 같다. 제2장에서는 선진국의 사회안전망 개혁 동향에 대해 살펴보고 있다. 앞에서 설명한 바와 같이 영국은 1970년대 불황을 겪은 후 1980년대 대처 정부하에서 사회안전망 시스템을 급진적으로 개혁하였다. 이에 비해 비슷한 경제적 · 인구학적 위기에 직면한 대륙 유럽국가들은 점진적인 개혁을 취하였다. 이러한 개혁방식의 차이를 어떻게 이해할 것인지가 제2장의 주요 주제이다. Esping-Andersen(1990)에서는 복지국가를 세 가지 유형으로 구분한 바 있다. 자유주의 복지국가는 자산조사에 기반한 공공부조 중심의 복지국가체제를 이루고 있으며, 조합주의 국가는 피고용인을 중심으로 한 현금급여 중심의 사회보험체계가 사회안전망의 중심이다. 사회민주주의 복지국가의 경우 모든 시민을 대상으로 한 보편적 사회안전망이 발달해 있고, 특히 사회서비스가 크게 발달했다. 이러한 복지국가 유형은 20세기 초 · 중반에 공고화되었으며, 1970년대 복지국가의 재정위기 속에서도 사회안전망의 개혁방향에 큰 영향을 미쳤다.

복지국가의 재정위기에 대응하여 영국?미국과 같은 자유주의 복지국가는 복지의존적 행태를 보이는 취업취약계층의 노동공급행태 측면에서 위기의 원인을 찾고, 이를 개선하기 위해 채찍과 당근 양 측면에서 정책개혁을 추구하였다. 생애 전체에 걸쳐 수급기간을 60개월로 제한한 미국의 TANF, 대처 정부 때 실업급여 삭감 및 기여조건의 강화 등은 대표적인 채찍 정책이며, 미국의 근로소득보전세제, 영국의 근로가족세액공제와 같은 제도는 실수입을 증가시키는 당근 정책이었다. 이와 대조적으로 조합주의 복지국가의 하나인 프랑스에서는 고용주의 사회보장기여금 부담을 삭감하는 등 노동수요행태 측면에서의 개혁을 추구하고, 줄어든 사회보장기여금 수입을 일반 조세수입으로 대체하는 노력을 기울였다. 사회민주주의 복지국가의 대표적인 국가인 스웨덴의 경우 사회보장세의 비중이 높지만, 그것이 향후 위험에 대처하는 수단이라는 신뢰가 높음으로 인해 노동공급 측면에서의 부정적 요인으로 발현되지 않았다.

한국의 경우 고도성장 과정에서 많은 이들이 빈곤탈출을 경험함으로써 빈곤이 개인의 노력에 의해 탈출가능하다는 생각이 널리 퍼져 있다. 이것은 Lindert(2004), Atkinson(1999)에서 지적한 것처럼 복지국가에 대한 정치적 지지를 약화시키는 요인이다. 게다가 사회안전망체계를 함께 구축해 갈 사회적 파트너의 대표성도 약하고 계급내 연대의식도 약하다. 노동시장의 양극화 및 높은 자영업자 비율로 인해 Boyer(2000)에서 지적된 것처럼 노동자집단간의 지향점이 대립될 가능성이 높다. 이런 점에서 한국의 가까운 미래상은 조합주의 복지국가나 사회민주주의 복지국가의 가능성보다는 자유주의 복지국가의 가능성이 높다. 하지만 외환위기 이후 고용불안이 전 사회적으로 확산되고, 저출산ㆍ고령화의 위기 속에 사회서비스에 대한 국민적 관심이 높으며, 산별노조운동이 성장하는 등 정치경제학적으로 복지국가에 대한 정치적 지지가 높아질 가능성 또한 무시하기 어렵다.

제3장은 한국의 급여 및 조세체계를 검토하고 있다. 제3장의 연구는 크게 거시적 연구와 미시적 연구로 구성된다. 거시적 연구는 국민부담률과 사회지출 수준의 국제비교를 통해 한국이 어떠한 위치에 있는지를 평가한다. 2003년 기준 국민부담률은 25.30%로서 OECD 평균 38.38%에 비해 66% 수준에 불과하다. 2001년 기준 사회지출의 GDP 대비 비중은 8.7%로 OECD 평균 21.72%에 비해 40% 수준에 불과하다. IEC지수, ITC지수 등을 이용해 경제여건을 감안하여 비교할 경우 실제치와 달리 국민부담률은 상대적으로 OECD 평균에 근접해 있음을 알 수 있다. 하지만 사회지출수준은 경제여건을 감안하더라도 OECD 평균과 비교할 때 여전히 크게 못 미쳐 있다. 이에 따라 향후 국민부담률의 상향조정에는 신중한 접근이 필요하며, 상대적으로 정부지출 구성에서 사회지출 비중을 늘려가는 방향의 검토가 필요하다.

제3장의 제3절과 제4절은 OECD에서 만든 OECD 조세급여 모형(Tax and Benefit Model)에 기초하여 가구유형별 · 소득수준별로 한국의 조세 및 사회보장급여제도의 특성을 검토하였다. 평균적인 생산직 근로자 소득을 기준으로 할 때 OECD 주요국에 비교해서 근로소득세 부담은 낮고 사회보장급여 역시 매우 낮은 수준임을 확인할 수 있다.

2002년 정부는 소득세율을 10% 인하하였는데 실제로 가구의 근로소득세 부담은 오히려 증가하였다는 사실을 확인했다. 그 이유는 소득세 과세구간 및 공제액이 물가상승과 연동되어 있지 않기 때문이다. 이러한 사실로부터 소득세제를 물가상승률과 연동하는방향의 개선 노력이 필요함을 알 수 있다.

맞벌이 가구와 홑벌이 가구의 근로소득세 부담을 비교한 결과, 추가적인 근로소득자의 소득에 대한 근로소득세율이 홑벌이 가구의 근로소득세율에 비해 높은 수준인 것으로 나타났다. 이는 가구원의 추가적인 노동공급 유인을 낮출 수 있다. 따라서 배우자 혹은 기타 가구원의 추가적인 노동공급에 대한 유인을 제고하는 방향으로 세제개편이 이루어질 필요가 있다.

취업상태에서 실업상태가 되었을 때 사회안전망이 제공하는 소득보장의 정도를 보여주는 순소득대체율의 경우 평균근로자의 경우 50% 수준이다. 실업자가 재취업하게 될 경우 늘어나는 총소득 변동분 대비 세금, 사회보장기여금, 사회급여 등의 변동분의 비율을 평균유효세율이라고 하는데 이것은 2004년 기준 56%이다. 순소득대체율, 평균유효세율 모두 OECD 주요 선진국에 비해 낮은 수준으로, 우리나라 사회안전망은 소득안정 기능이 낮으면서 상대적으로 근로유인효과는 높은 것으로 평가된다.

저소득층일수록 평균유효세율이 높은데 이것은 대부분 사회보장급여에 의한 것이긴 하지만 일부는 취업시 사회보장기여금을 지불해야 하는 반면, 실업급여에 대해서는 조세 및 사회보장세를 부과하지 않기 때문에 강화되는 측면이 존재한다. 저소득층의 근로유인을 강화하기 위해서는 저소득층의 사회보장기여 부담을 줄이거나 실업급여에도 과세하는 방향의 개혁을 고려할 필요가 있다.

제4장은 한국의 사회보험 중에서 중요한 한 축을 형성하고 있는 실업보험제도의 경제적 효과를 검토한다. 실업보험제도는 실업에 처한 이들에게 일정 기간 소득을 지원해 주는 제도로, 도덕적해이의 문제나 역선택의 문제 때문에 민간 보험시장이 형성되기 어려운 영역을 사회보험의 형태로 제공하는 것이다. 한국의 실업보험제도는 1995년부터 시작되어 비교적 짧은 역사를 갖고 있지만 외환위기를 겪으면서 빠른 속도로 정착되었다.

실업보험제도는 위험에 대한 보상을 제공함으로써 그 자체로 후생을 증진시키고 효율성을 제고하는 측면이 있지만, 다른 한편 사회보험형태에서도 여전히 존재하는 도덕적 해이의 문제, 즉 근로유인의 약화라는 문제로 효율성을 저해하는 측면을 가지고 있다. 특히 경제학자들은 실업급여의 관대성을 제고하는 방향의 실업보험제도 개혁에 대해 매우 비판적이다.

제4장의 연구는, 실업보험제도가 실업자의 실직기간을 증가시키고 취업자의 임금을 높임으로써 실업률을 높이는 측면도 있지만, 비경제활동상태에 있는 이들의 경제활동참가를 촉진하고 실업급여를 이미 수급하여 수급자격이 없는 실업자의 취업유인을 강화시키는 측면이 있다는 점에 주목한다. 후자의 측면을 자격효과(entitlement effect)라고 부른다. 이에 한국에서 후자의 효과가 어느 정도 존재하는지 실증자료를 통해 검토하는 내용을 주내용으로 하고 있다. 실업급여제도의 변화가 있었던 1999년, 2000년 시기를 대상으로 동 기간 자료를 포함하고 있는 제2차, 제3차 한국노동패널 자료를 이용하여 분석하였다.

기존의 한국의 실증연구가 실업상태에서 취업상태로의 이행확률 분석에 한정하였다면, 제4장의 연구에서는 자격효과를 고려한 일반균형적 결과를 분석하기 위해 비경제활동상태에서 실업상태 또는 취업상태로의 이행확률에 실업급여제도가 미치는 영향도 함께 분석하였다. 실증결과에 따라 실업급여의 소득대체율이 경제활동참가를 촉진하는 후자의 효과가 상당하다는 결과를 얻었으며, 이와 함께 실업급여 수급기간을 늘리는 것은 경제활동참가율에 상대적으로 큰 영향을 미치지 못함을 확인하였다. 이런 결과에 비추어 고용률 제고를 위해 실업급여의 관대성을 높이는 방향의 정책 검토가 필요함을 확인할 수 있었고, 이러한 정책이 실제 고용률 제고로 이어지기 위해서는 고용보험 실질적용률을 제고하는 노력이 수반되어야 함을 지적했다.