외국인력 노동시장 분석 및 중장기 관리체계 개선방향 연구

Abstract

국제교역의 증대에 따라 국경간 노동력의 이동도 더욱 활발해지고 있다. 이주의 원인이 수요측에 있든지 아니면 공급측에 있든지 관계 없이 이주의 결과는 편익과 비용을 수반하게 된다. 노동력의 국제이동은 많은 국가에서 주요 관심사 중 하나이지만 그 규모 및 형태가 다양하기 때문에 국가에 따라 이주정책은 다양할 수밖에 없으며 따라서 이주에 따른 비용과 편익은 이주정책 또는 노동시장정책을 어떻게 운영하는가에 따라 영향을 받게 된다. 우리나라의 경우 이주의 역사가 짧고, 정주 혹은 영주 형태의 이민자 개념보다는 한시적 이주노동에 입각한 외국인력정책의 특징을 갖고 있는 것으로 평가되고 있다. 초창기의 경우 인력부족에 대응하여 값싼 외국인력을 공급하는 것이 정책의 주된 목표였다고 볼 수 있다. 그러나 이 과정에서 제도적 장치의 미흡, 사회문화적 학습과정의 부족으로 많은 문제점들이 노정되었다. 이는 외국인력을 노동력의 관점만이 아닌 사람의 이동이라는 관점에서 바라보는 시각이 부족한 탓이라고 볼 수 있다. 특히 외국인력관리의 효율화를 표방하면서도 생산요소로서의 효율성을 제고하는 기능이 강조되었을 뿐 사회통합적 관리를 통한 사회적 비용을 줄이고자 하는 노력이 부족하였던 것이다.

향후 소득증가, 고학력화, 고령화 등으로 인해 ‘특정 부문의 노동력 부족’은 일시적 현상이 아니라 장기적 추세로 이어지고 더욱 확대될 전망이다. 3D업종에서 구직자가 요구하는 조건과 일자리가 제공하는 근로조건의 괴리로 발생하는 일자리 불일치 문제를 국내 유휴인력 등의 취업유도를 통해 해결하는 것에는 일정한 한계가 있다. 내국인이 취업을 기피하는 업종에 대해서 지속적으로 적정 수준의 외국인력 공급은 불가피한 만큼 지속적인 제도개선이 요청되고 있다.

또한 지식정보화 사회로의 진입에 따라 지식과 정보력을 갖춘 우수한 지식근로자(knowledge workers)를 양성하고 확보하는 것이 국가 및 기업의 경쟁력을 좌우하고 있다. 세계화에 따른 무한경쟁의 가속화로 해외로부터의 우수인재 유치를 위해 국가와 기업이 치열한 경쟁을 보이고 있으며, 이러한 추세는 한층 더 강화될 전망이다.

특히 저출산·고령화가 빠르게 진행됨에 따라 2020년을 전후로 총인구 및 노동력 감소가 예상되고 있다. 게다가 우리나라 인구 고령화 속도는 세계에서 가장 빨라 그 충격 또한 세계에서 가장 심각할 것으로 우려되고 있는 만큼 외국인력에 대한 수요는 향후 보다 증가할 것으로 보인다.

이런 관점에서 본 연구는 현 시점에서 이주노동정책에 대한 평가를 통해 이주정책의 방향을 모색하기 위한 기초연구를 수행하고자 한다. 다만 본 연구는 이주정책의 범주를 외국인력정책에 한정하고 노동시장 측면의 분석과 관련제도에 대한 평가를 수행하였다. 보다 광범위한 이주정책, 나아가 이민정책의 문제는 추후의 연구과제를 통해 수행하기를 기대한다.

본 연구의 기본 방향은 크게 외국인력의 노동시장 분석을 통해 외국인력의 도입에 따른 비용과 편익을 실증적으로 분석하고 현행 외국인력정책에 대한 평가를 통해 외국인력 도입에 따른 편익을 증가시키기 위한 제도개선방향을 도출하는데 목적이 있으며 이러한 주제를 풀어가기 위해서는 외국인력 노동시장에 대한 실증적 분석과 외국인력제도의 정책평가라는 두 가지 방법론으로 접근하였다. 본 연구의 주요 결과를 요약하면 다음과 같다.

제2장에서는 외국인력 노동시장 구조와 경제적 효과에 대해 살펴보았다. 먼저 외국인력이 주로 취업하고 있는 제조업, 건설업, 음식숙박업을 중심으로 이 부문에서 내국인 생산단순노무직 노동시장이 어떻게 변화되어 왔는지를 살펴보았다.

첫째, 국내에 지속적으로 유입되어온 외국인력이 국내의 생산관련 단순기능인력의 인력부족 해소에 상당한 기여를 하고 있는 것으로 평가된다.

둘째, 생산단순노무직의 평균연령의 상승 및 특히 저근속자의 평균연령의 상승에 따른 고령화 문제는 향후 노동시장에서 숙련단절 문제로 이어질 가능성이 크며, 특히 이 부문에서의 외국인력에 대한 의존도를 심화시킬 가능성이 높은 만큼 도입되는 외국인력의 자질을 숙련수준과 연계하거나 체류기간이 끝난 외국인력 중 일정한 자격요건을 갖춘 외국인력을 선발하여 활용하는 방안도 검토할 필요가 있다.

다만, 숙련기능인력의 정주화가 이루어질 경우 상대적으로 근무조건이 양호한 자리에서 내국인 일자리, 특히 미진학 청소년·고령자 등 내국인 고용 취약계층의 일자리가 침해될 가능성이 있기 때문에 내국인 노동시장 보완성을 유지하기 위한 제도적 장치를 보다 적극적으로 활용하여 이러한 문제점을 완화할 수 있도록 하는 방안을 함께 모색하도록 해야 할 것이다.

셋째, 외국인력이 집중적으로 분포하고 있는 제조업, 건설업, 음식숙박업에서의 생산단순노무직의 고용비중 및 고용변동을 분석한 결과에 따르면 외국인근로자의 내국인 대체가능성 문제는 여전히 남아 있고 그 개연성은 높은 것으로 볼 수 있으나 외국인근로자의 유입이 기본적으로 인력부족 업종을 중심으로 집중적으로 취업되고 있는 상황에서 국내 노동시장에 미치는 부정적인 요인은 크지 않는 것으로 결론을 내릴 수 있다.

제2장의 또 다른 분석은 외국인력의 경제적 효과에 관한 연구이다. 분석결과를 요약하면 외국인 노동력의 도입은 국내 생산에 긍정적인 효과를 가져와 파급과정을 거쳐 수출, 자본, 노동보수 등에 긍정적인 영향을 미치기는 하나 동일한 국내 노동보다는 상대적으로 그 효과가 크지 않은 것으로 해석할 수 있다. 외국인 노동력이 상대적으로 저렴한 임금으로 근로함으로써 생산증가효과를 가져오는 긍정적인 일면이 있는 반면, 근로소득의 많은 부분을 자국 송금으로 전환함으로써 소비활동이 크지 않아 수요 창출에는 크게 기여하지 못하는 일면이 있다.

제3장에서는 외국인력의 수요전망 및 적정외국인력 도입규모 방안을 모색하였다. 먼저 외국인력의 수요전망과 관련해서는 일반균형 모형인 CGE 모형을 이용하여 장기적 외국인력 수요를 예측하였는데 이를 요약하면 다음과 같다. 전제조건으로 잠재적 경제활동인구가 증가할 때, 투자가 자본축적으로 이어져 생산조정이 일어나는 5～10년의 중기를 가정하였다. 그 결과, 잠재적 경제활동인구가 1%, 3%, 5% 증가하는 경제성장이 발생할 경우, 산업전체적인 고용은 각각 0.267%, 0.801%, 1.334% 증가하는 것으로 예측되었다. 이에 반해 외국인력의 수요는 각각 0.938%, 2.813%, 4.688% 증가하는 것으로 나타나 총고용의 증가에 비해 상대적으로 높게 나타났다.

우리나라의 경제활동인구가 매년 3% 정도 증가할 것으로 예상한다면, 현재의 인력부족률을 감안할 때 제조업에서의 외국인력의 수요는 여전히 높은 수준으로 유지될 것으로 예상된다. 이는 거시적으로 볼 때 노동공급의 증가폭만큼 국내 노동력의 수요가 증가된다고 가정해도 외국인 노동력에 대한 수요는 여전히 유지된다는 의미로 이해할 수 있다. 제조업에서의 외국인 노동력 수요는 노동공급의 증가추세보다 높게 나타나고 있으나 서비스업에서의 외국인 노동력 수요는 상대적으로 크지 않을 것으로 전망되었다.

제3장에서는 또한 적정외국인력 도입규모 결정방안을 모색하였는데, 적정외국인력 도입규모란 내국인 노동시장을 교란하지 않는 수준의 외국인력 도입규모를 의미한다고 볼 수 있다. 그런데 이 문제는 현실적으로 접근하기가 쉽지 않다. 개념상으로는 총인력부족인원에서 내국인 대체가능규모를 제외한 개념이 적정외국인력이 되지만 이를 추정하는 것은 매우 어려운 문제이다. 본 장에서는 내국인 대체가능성을 유출입분석을 통해 추정을 시도하였으나 이는 어디까지나 시험적인 방안으로 보다 현실적인 접근을 위해서는 외국의 사례에서 보는 바와 같이 실업률이나 인력부족률과 연동하여 간단한 방식으로 총쿼터를 정하고 이를 업종별로 적정하게 배분하는 방안이 보다 현실적으로 타당할 수 있다. 이는 결국 어떻게 정책결정과정에서 합의를 도출할 것인가에 달려 있다고 볼 수 있다. 만일 이러한 합의가 가능하다면 외국인력의 도입에 따른 노동시장의 부정적 효과를 방지하기 위한 적절한 방안이 마련되어야 할 것이다. 현재 우리나라에서는 외국인력 고용허용업종에 대해서는 내국인 구인노력의무를 부과하고 있다. 이 또한 적절한 방안으로 판단된다. 그러나 구인노력의무가 형식적으로 될 가능성이 있는 만큼 또 다른 방안으로서 수요조절장치의 하나로 고용부담금제도를 고려해 볼 수 있을 것임을 제안하였다.

제4장에서는 외국인력정책 평가와 제도개선방안을 모색하였으며, 구체적으로 현행 외국인력정책에 대한 평가와 제도개선방안, 불법체류 외국인력정책 평가와 제도개선방안, 외국인력정책 추진체계에 대한 평가와 제도개선방안, 외국인력관리 및 지원을 위한 과제를 제시하였다. 제안된 제도개선방안을 중심으로 정리하면 다음과 같다.

고용허가제의 조기정착을 위한 실천적 방안으로 다음의 세 가지를 강조하였다. 첫째, 송출비리의 차단을 위한 지속적인 노력이 요망되며, 실천적 방안으로 외국인근로자가 송출비리를 신고할 경우, 송출국과 송출기관 및 인력도입 위탁기관 등에 제재를 가하는 현재의 방식에서 한 걸음 더 나아가 이주관련 ‘국제기구’ 또는 ‘국제NGO’에 송출감독 기능을 위탁하는 것도 검토할 필요가 있음을 지적했다. 둘째, 고용허가제의 성공적 정착을 위해서 제도적 보완을 통한 지정알선의 제한적 허용, 고용외국인근로자 체류기간 만료 3개월 이전부터 고용허가 신청이 가능토록 하는 등 고용허가 과정에 유연성을 부여하는 것이 필요할 것으로 판단된다. 셋째, 중장기적으로 외국인력이 국내 노동시장에 미치는 영향을 최소화하고 외국인력에 대한 수요를 적정수준으로 억제하기 위하여 외국인 고용부담금제도를 도입하는 방안을 검토할 필요가 있음을 지적했다. 다만, 이 문제는 비용과 관련되어 있는 만큼 조심스러운 접근이 필요하지만 고용허가제도의 건전한 발전을 위해서는 외국인 고용부담금제도의 도입을 가까운 시일 내에 다시 논의하는 것이 바람직할 것임을 제시하였다.

전문기술 외국인력제도의 경우 IT카드, 사이언스 카드, 골드 카드 등의 제도를 통해 입국?체류상 우대조치를 취하고 있으나 이러한 우대조치가 매력있는 유인이 되지 못함을 지적하고 다음과 같은 정책제안을 하였다. 첫째, 체류기간에 상관없이 바로 영주권을 부여하는 외국인의 대상을 현재의 500만 달러 이상의 외국인 투자자에서 다소 완화함은 물론 일정액수 이상의 소득을 받는 전문인력, 국가전략산업의 필수전문인력 등으로 확대하여야 한다. 또한 기타 전문인력에 대하여는 체류기간 3년이 경과한 자 중에서 캐나다, 호주 등이 시행하고 있는 기술평가제(skilloint-based system)와 유사한 기준에 의거, 영주권을 부여하는 방식을 도입할 필요가 있음을 지적했다. 또한 각종 체류허가나 신고를 온라인(on-line)상으로 가능하도록 선진적 정보시스템을 구축해 나가야 함을 지적했다.

둘째, 외국인 전문인력에게 영주권이나 국적을 부여하여 핵심기술에 관한 정보를 공유하면서 연구를 할 수 있는 분위기를 조성하되, 가능한 한 이들에게 영주권이나 국적을 부여하여 우리 사회에 흡수하고, 이것이 불가능하더라도 이들에게 필요한 정보를 공유하면서 내국인 전문기술인력과 동등하게 처우를 하고, 기술유출방지를 위한 보완대책을 마련하는 것이 필요하다.

셋째, 현재 주재(D-7) 및 기업투자(D-8) 자격에 포함된 기업내 전근자인 전문가, 무역경영(D-9)자격에 포함된 기계나 장비설치?관리?수리를 위해 파견된 자 및 기술지도(E-4) 자격에 해당하는 자로서 기술제공을 위해 입국하는 자의 경우 해외기업에 소속되어 있더라도 이들을 통해 기술경쟁력을 향상시킬 수 있는 것은 물론이므로 이들에 대한 배려도 간과할 필요가 있음을 지적했다.

넷째, 고급인력 유치에 보다 많은 관심을 가질 필요가 있다. 한국의 국력과 삶의 질이 선진국을 능가하지 않은 한 세계적인 경쟁력을 가진 선진국의 전문기술인력을 한국에 유치하는 데는 한계가 있다. 따라서 실적이 부진한 선진국의 고급기술인력의 유치에만 국한하지 말고 개발도상국의 고급기술인력의 유치에도 노력할 필요가 있다. 개발도상국의 고급기술인력은 한국도 취업하고 싶은 나라일 것이므로 우리의 노력 여하에 따라서는 상당한 효과를 거들 수도 있다. 다섯째, 외국인 유학생의 적극 유치와 활용 방안을 강구할 필요가 있다. 외국인 유학생의 적극 유치와 지속적인 관리를 통해 유학생을 기업과 정부에서 필요로 하는 인적 네트워크로 활용하고 한국의 인력부족 문제에도 부분적으로 활용하려는 적극적 자세를 가질 필요가 있다. 이를 위해서는 유학생들이 학사학위 이상을 취득한 후 전문기술인력으로서 일정기간 국내에 취업하도록 허용하는 유학 후 취업사증제도를 도입할 필요가 있다. 국내대학 졸업 이후의 외국인 유학생에 대한 취업사증제도의 도입은 대학에서의 외국인 유학생의 유치와 학생관리에도 도움을 줄 수 있을 뿐만 아니라 ‘내국인으로 충원되지 못하여’ 기술인력 부족이 심각한 중소기업에서의 전문기술 외국인력 활용을 통한 경쟁력 강화에도 기여할 수 있을 것이다. 아울러 외국인 유학생에 대한 장학금의 확대, 교육부에 외국인 유학생 담당부서의 설치 등 외국인 유학생의 유치와 관리 및 활용을 총괄하는 행정체계를 구축할 필요가 있다.

외국인력정책 추진체계에 대한 평가를 통해 제시된 정책제안은 다음과 같다. 첫째, 외국인력 유입이 국내 산업구조조정에 저해되지 않도록 ‘삼진아웃제’의 도입필요성을 제안했으며, 아울러 내국인 노동시장 보호를 위해 ‘외국인근로자 고용부담금제’의 도입에 대한 논의가 필요함을 제안했다. 둘째, 외국인력의 입국단계에서 외국인근로자에 대한 교육뿐만 아니라 국내 사용자 및 근로자에 대한 교육과 홍보가 중요함을 지적했다. 외국인력정책 및 법령에 대한 홍보(사업주가 준수해야 할 절차, 위반시 처벌내용 등)를 통해 불법으로 외국인을 고용하지 못하도록 계도하고, 외국인근로자 국가에 대한 문화를 이해할 수 있도록 외국인근로자가 입국하기 이전 단계부터 국내 사용자 및 근로자에 대한 다양한 교육을 전개할 필요가 있다.

셋째, 입국 후 체류 및 취업단계에서는 관련부처 및 기관 간의 협력체계의 구축, 외국인근로자 보호장치의 실효성 제고를 위한 정부, 경영계, 노동계, 시민사회 간의 협력 등 외국인력문제를 다룰 사회적 협의체를 구성하여 운영의 필요성, 불법체류 및 불법취업에 대한 단속 및 처벌의 강화를 언급하였다.

넷째, 귀국단계에서는 수입국과 송출국에서의 자진귀국 유인프로그램의 협력체계의 필요성 및 이를 위한 실천적 방안을 제시하였다.

끝으로 외국인력관리 및 지원을 위한 과제로 외국인 관련 행정체계정비, 외국인력 통계정비, 외국인근로자를 위한 종합지원서비스 체계구축 외국인근로자 차별대우 철폐를 위한 한국인 훈련의 필요성을 제시하였다.

이상과 같이 본 연구에서는 외국인력 노동시장 분석 및 정책평가를 통해 중장기 외국인력정책 방향에 대한 시사점 및 정책제안을 제시하였다. 비록 자료상의 제약 등으로 노동시장 분석이 보다 심도 있게 다루지 못한 측면이 있고, 중장기 제도개선과 관련하여 한국 사회의 외국인력의 유입을 둘러싼 환경변화에 대한 깊이 있는 분석이 제대로 이루어지지 않은 관계로 중장기 외국인력정책의 기본 원칙을 정립하지 못한 한계가 있으나 현행 외국인력정책에 대한 다양한 평가를 통해 제도개선방향을 제시한 점은 의미가 있는 것으로 평가된다.