사회서비스 분야 일자리창출 방안에 관한 연구

Abstract

한국 경제는 외환위기를 겪으면서 고도성장세가 멈추고 저성장 기조로 접어들게 되었다. 저성장구조는 일자리 문제를 심각하게 만들며 이로 인해 사회경제적 긴장도가 높아지고 있다. 고도성장기 제조업을 중심으로 한 일자리 창출기제는 더 이상 작동하지 않는다. 2003년 이후 수출증가세가 두 자리수를 기록하고 있지만 수출제조업의 성장으로 파급되어 나타나는 고용효과는 과거에 비해 크게 감소하였다. 제조업의 고용창출 능력이 한계에 부닥친 것으로 판단된다. 경제가 성장하면서 경제구조는 제조업의 고용비중은 줄어들고 서비스업의 비중이 증가하는 변화를 겪게 된다. 서비스업의 고용이 증가함에 따라 제조업과 긴밀한 관련을 맺는 생산자서비스와 공공재를 생산하는 사회서비스의 성장이 두드러진다. 그런데 한국의 경우 도소매업종과 음식숙박업종에 상대적으로 많은 사람들이 몰려 있어 부가가치 측면에서나 고용의 질 측면에서 새로운 고용창출의 진원지로서 기능하지 못하고 있다.

이에 비해 사회서비스 부문은 경제성장에 대한 기여 측면과 고용의 질 측면 양자에서 바람직한 특성을 지니고 있는 것으로 평가된다. 사회서비스를 구성하는 교육, 의료, 복지, 공공행정서비스의 경우 사회적 인프라로서 장기적인 경제성장에 기여한다. 또한 사회서비스 부문에 존재하는 일자리들은 상대적으로 숙련도 높고 전문적인 지식을 필요로 하므로 고용이 안정적이면서 동시에 평균 수준 이상의 임금을 받을 수 있는 일자리들이다.

사회서비스의 발전은 여성의 경제활동참가와 밀접한 관련을 맺고 있다. 현재 우리나라는 지난 10여년 동안 여성의 경제활동참가가 더 이상 증가하지 않는 상황에 처해 있다. 여성의 경제활동참가, 특히 인적자원의 질이 높은 고학력 여성의 경제활동참가가 저조한 것은 보육, 교육, 간병, 노인요양 등의 기능을 여성이 과다하게 부담하고 있는 것과 관련되어 있다. 질 높은 사회서비스가 공적으로 제공되거나 또는 시장을 통해 적정한 가격으로 구매가능할 때 이들 여성들의 선택은 달라질 수 있다.

여성의 경제활동참가는 사회서비스를 발전시키는 포지티브 피드백 효과를 갖는다. 사회서비스에는 여성 친화적 업종이 많으므로 여성 노동력 공급이 늘어나면 사회서비스 공급이 원활해지고 서비스 가격 인하로 서비스 수요가 확대될 수 있다. 사회서비스와 여성의 경제활동참가는 누적적 선순환 과정을 통해 발전할 수 있다. 이런 점에서 사회서비스 분야 일자리창출은 현재 우리나라가 직면한 저출산?고령사회의 문제 해결을 위한 역할도 기대된다.

이 연구의 관심대상인 사회서비스 분야는 서비스산업으로 분류되는 다양한 산업 중에서 공공행정, 국방, 의료서비스, 교육서비스, 사회복지서비스 등을 포괄한다. 한국의 표준산업분류(제8차 개정)에 따르면 N. 공공행정, 국방 및 사회보장행정, O. 교육서비스업,. 보건 및 사회복지사업 전체와 R. 기타 공공, 수리 및 개인서비스업 중 일부가 이에 해당된다. 사회서비스가 다른 서비스와 확연히 구별되는 특징은 영리를 추구하는 기업에 의한 생산과 시장을 통한 배분이 지배적이지 않다는 것이다. 생산 측면에 있어서 서비스 제공이 정부에 의해 또는 비영리조직에 의해 주도되는 경우가 많다. 수요 측면에서 수요의 재원이 공공적인 기구를 통해 조달된 자금에 의해 보조되거나 전액 지원되는 경우가 많다. 이에 따라 개인의 소득의 한계 내에서 개인의 자유로운 의사결정보다는 의회, 관료제, 법률, 투표, 여론 등 집단적인 의사결정 메커니즘을 통한 결정이 자원배분을 주도한다.

사회서비스가 개인의 선택이 아닌 공공의 선택에 의해 공급량과 가격이 결정되는 이유는 시장에 맡겨두었을 때 최적의 양이 공급되지 못할 가능성이 높기 때문이다. 경제이론에 따르면 외부효과, 비대칭적 정보의 문제가 있을 경우, 시장은 적절한 양을 공급하지 못한다. 이와 함께 특정 서비스의 경우 모든 사람들이 보편적으로 공급받을 권리가 있다는 견해가 정치적으로 힘을 얻을 경우 정부의 개입이 이루어지게 된다. 교육, 의료, 복지 등의 서비스는 평등주의적 요구가 다른 재화나 서비스에 비해 강하다.

사회서비스 고용은 다음과 같은 점에서 다른 서비스업과 차이를 갖는다. 첫째, 사회서비스는 돌봄을 필요로 하는 이들에 대한 대인서비스로서 남성에 비해 여성의 고용비중이 높다. 의료서비스는 질병으로 고통받는 이들을, 보육서비스는 영유아를, 중등교육서비스는 아동 및 청소년을 대상으로 하고 있고, 복지서비스의 경우 장애, 고령 등의 문제로 어려움을 겪는 이들을 대상으로 한다. 신체적?정신적으로 취약한 이들을 대상으로 하는 서비스의 성격으로 인해 부드럽고 섬세한 여성이 남성에 비해 비교우위를 갖는다. 둘째, 사회서비스 중 복지서비스의 경우 가정 내에서 이루어지는 돌봄 노동(care work)을 시장화?사회화한 측면이 있으므로 그다지 높은 숙련도와 전문지식을 요구하지 않는 경우가 많다. 셋째, 사회서비스 중 교육, 의료서비스는 제공되는 서비스의 수준이 높아 대학 이상의 학력, 자격증 및 고도의 숙련을 요구한다. 이에 따라 상대적으로 임금수준이 높고 고용안정성이 높은 편이다.

기존의 일자리창출 연구는 주로 정부의 일자리창출 프로그램을 발굴하는 것을 중심으로 논의되었다. 일자리창출 프로그램은 정부가 직접 일자리를 창출하거나 보조금 또는 조세감면을 통해 일자리창출을 지원하는 형태를 취한다. 이런 맥락에서 사회서비스 분야의 일자리창출 방안의 연구 역시 사회서비스 분야에 고유한 정부의 직접고용 프로그램과 임금보조금 지원정책의 도입 방안에 대한 연구에 한정하는 것도 가능하다. 그런데 본 연구에서는 사회서비스 분야 일자리창출을 고용창출 프로그램의 발굴이라는 측면이 아니라 산업의 경쟁력 강화라는 좀더 폭넓은 시각에서 접근하였다.

사회서비스 분야의 경우 영리를 추구하는 기업들에 의해 주로 공급되는 것도 아니며 영리기업들이 서비스 공급에 많이 기여하더라도 집단적 의사결정에 의해 시장의 크기가 크게 영향받는다. 사회서비스 분야의 일자리창출은 보이지 않는 시장의 손에 의해서가 아니라 보이는 정부와 제도의 손에 의해 큰 영향을 받게 된다. 이런 점에서 사회서비스 분야의 일자리창출의 문제 및 정부의 역할은 보조금이나 조세감면을 통한 고용창출 프로그램 차원에 한정되어 논의하는 것을 넘어설 필요가 있다. 이에 본 연구는 해당 서비스 공급에 대한 정부의 역할, 즉 정부의 개입방법, 정부의 재정지출 수준 등에 대한 평가, 서비스의 수준 및 양에 대한 평가, 관련 제도의 적절성 여부, 해당 서비스와 관련된 노동시장의 특징 등을 포괄하는 폭넓은 시각의 연구 방법에 따라 이루어졌다.

제2장에서는 한국의 사회서비스 고용 현황을 살펴보고 이를 OECD 국가와 비교한다. OECD 국가와 비교할 때 한국의 사회서비스 고용은 현저히 낮은 수준이다. 사회서비스 고용이 국민소득이 증가할수록 높아지고 인구 고령화의 진행과 함께 사회서비스 고용이 늘어난다는 점을 감안하여 OECD 국가의 고용자료를 활용, 회귀분석을 통해 국민소득 수준과 인구 고령화를 고려한 평균 사회서비스 고용비중을 산출하였다. 1인당 GDP, 부양비 등을 고려해 예측된 우리나라의 2004년 사회서비스 고용비중은 16.7%인데 비해 실제 2004년 사회서비스 고용비중은 12.7%에 불과하다. 2004년을 기준으로 할 때 90만 명 정도가 부족한 실정이며 2010년의 경우에도 67만 명 정도의 부족이 예상된다.

정부지출 수준은 사회서비스 부문 발전에 큰 영향을 미친다. OECD 국가의 자료를 이용한 회귀분석에서 정부지출을 통제할경우 한국의 현재의 사회서비스 고용비중은 OECD 평균 수준과 일치한다는 것을 확인할 수 있었다. 정부지출은 정책적 의지가 반영되는 변수라는 점을 감안하여 이러한 결과를 해석할 필요가 있다. 정부지출이 사회서비스 고용비중을 설명하는데 있어 중요하다는 점에서 향후 사회서비스 부문의 발전을 위해서는 정부의 재정지원이 늘어날 필요가 있음을 알 수 있다.

제2장의 계량분석을 통해 여성의 노동시장 참가가 사회서비스 고용과 밀접한 관련을 맺고 있음을 확인할 수 있었다. 여성의 노동시장 참가가 늘어날수록 사회서비스 고용은 증가한다. 그리고 사회서비스가 발달하고 사회서비스 고용이 늘어나면 여성의 노동시장 참가가 늘어난다. 이런 점에서 사회서비스 일자리창출 전략은 여성의 고용률을 제고하는 정책과 유기적인 관련을 갖고 추진되어야 한다.

제3장과 제4장에서는 각각 일본과 스웨덴의 사회서비스 분야 고용 현황 및 일자리창출 정책을 검토하고 있다. 여러 가지 면에서 일본과 스웨덴은 대조적이다. 일본은 사회서비스 고용비중이 매우 낮은 편인데 비해 스웨덴은 사회서비스 고용비중이 OECD 국가 중에서 가장 높은 그룹에 속한다. 스웨덴은 사회서비스 공급에 있어서 정부의 직접공급 비중이 크고 정부의 개입이 광범위한데 비하여 일본은 민간 공급자의 비중이 상대적으로 높은 편이다.

제3장에서 1990년대 이후 일본 사회서비스 분야에서 빠른 고용증가를 확인할 수 있다. 1999～2004년 사이에 민영부문의 산업분류별 취업자 증가율 순위에서 사회복지의 하위분야인 방문개호, 노인복지, 장애인복지, 보육소(아동복지)가 모두 10위권에 위치해 있다는 데서 잘 나타난다. 일본의 사회서비스 분야 고용증가를 주도한 것은 개호보험의 도입과 발전이었다. 사회복지 가운데서 증가세가 두드러진 민영부문 취업자의 증가를 이끌고 있는 것 역시 방문개호를 포함한 노인복지 분야이다. 일본의 개호보험정책의 특징은 조치제도의 폐지와 사회복지사업에의 영리기업의 진출을 허용한 것이다. 이에 따라 공공부문보다는 민영부문에서 일자리가 대부분 창출되었다. 노동시장의 관점에서 볼 때 비정규 일자리와 낮은 임금수준의 일자리 위주로 고용창출이 이루어지고 있다. 제3장의 논의를 통해 향후 노인요양제도가 한국에서 실시될 경우 어떤 인력이 필요하고, 어느 정도 고용창출이 이루어질 것인지를 가늠할 수 있으며, 노인요양제도 추진과 관련된 고용정책에 따라 어떻게 일자리의 특성이 달라질 수 있는지 예견할 수 있다.

제4장을 통해 사회서비스 부문의 발전을 가능하게 하는 스웨덴의 다양한 정책 프로그램을 일목요연하게 이해할 수 있다. 스웨덴 복지국가는 국가나 지방자치단체와 같은 공공부문이 전국민을 대상으로 보편주의적인 방식의 사회서비스를 제공한다는 점에서 다른 여타 복지국가와 차별성을 갖는다. 국가 주도의 사회서비스의 제공은 한편으로 보육이나 교육, 의료 등의 서비스를 통해 미래의 인적자원을 육성하는데 기여하며, 다른 한편으로 관련 분야 종사자의 고용창출을 통해 실업문제를 구조적으로 해결하는데 기여하고 있다. 또한 공공부문이 사회서비스를 독점함으로써 노동비용을 효과적·효율적으로 억제한다는 것도 서비스 국가를 유지하는 중요한 축이다. 제4장은 사회서비스 국가로 지칭되는 스웨덴의 다양한 정책수단 및 정책추진체계를 상세히 소개하고 있으므로 사회정책을 연구하는 이들에게 큰 도움이 될 것으로 기대된다.

제5장에서는 한국의 사회서비스 분야의 세부 부문을 검토하고 있다. 교육, 의료서비스 및 노인요양, 보육, 공공행정으로 크게 구분하였다. 각 세부 부문별로 우선 현황을 검토하고, 다음으로 발전의 장애 요인을 확인하며, 이에 기초하여 발전의 촉진방안과 일자리창출 방안을 제시하고 있다.

전체적으로 평가할 때 교육부문은 일자리창출 여력이 크지 않으며 이에 비해 보육, 노인요양 등의 복지부문과 공공행정부문에서의 일자리창출에 역량을 집중해야 할 것으로 보인다. 세부적으로 보면 우선 교육의 경우 내부적인 구조조정을 통해 서비스의 품질을 제고시키는 것이 시급한 과제이다. 사교육에 과대한 자금과 과다한 인력이 투입되고 있고 공교육 역시 인력 측면에서나 투입자금 측면에서나 한국의 경제발전 수준을 감안할 때 고용량 측면에서 부족하지 않다고 판단된다. 이런 점에서 일자리창출보다는 교육서비스 수요자의 발언권을 강화시키고 학교에 대한 정보를 대폭 공개하는 방향의 정책을 통해 공교육서비스의 질을 강화시키는 것이 필요하다. 추가적으로 방학 캠프, 주말 체험학습 등 학교 외 교육과 관련하여 민간시장에서 수익성 있는 사업들이 발굴되고 있으므로 정책적으로 이를 지원하는 노력이 필요할 것으로 보인다.

의료서비스산업의 경우 무엇보다도 간호사 수가 부족하다. 우선 현재의 병원 중심의 가정방문간호사업에서 지역사회 중심의 가정방문간호사업으로의 전환이 요구된다. 이를 위해서는 비영리단체, 지방자치단체에서도 가정방문간호소를 설치할 수 있도록 법적 규제를 완화할 필요가 있다. 간병기능 역시 공식부문으로 흡수하는 정책을 실시할 필요가 있다. 간병기능을 감안한 간병 수가의 현실화를 통해 병원에서의 간호사 수요를 늘리거나 건강보험에서 간병비용을 보전해 주는 방식의 개혁이 필요하다. 간병기능이 공식부문으로 흡수될 경우 가족내 여성의 부담이 줄어들면서 여성의 경제활동참가가 촉진될 수 있다.

노인요양의 경우 2008년으로 계획되어 있는 노인요양제도의 시행을 통해 빠르게 일자리창출이 이루어질 것으로 보이며 방문간호와 관련하여 이 역시 비영리단체나 지방자치단체의 설립을 허용하는 방향의 제도 설계가 필요하다고 생각된다. 노인요양보험의 탄탄한 재원을 바탕으로 가사서비스 공급 및 수요 기반이 확충될 경우 궁극적으로 여성의 경제활동참가를 이끌어 낼 수 있을 것으로 보인다. 보육산업의 경우 현 정부에서 의욕적으로 추진하고 있어 향후 큰 폭의 발전과 이 분야에서의 일자리가 많이 창출될 것으로 보인다. 보육료 자율화 정책이나 민간사업자에 대한 보조금 사업, 보육바우처의 확대 적용 등은 한정된 재원 내에서 투자의 우선순위를 변경시키고 공보육시설에 대한 투자를 대체하는 효과가 있다. 그런데 민간사업자의 기회주의적 행동을 제어하지 못할 경우 저임금의 질 낮은 일자리와 질 낮은 보육서비스만이 양산될 위험이 있다. 시범사업의 실시를 통해 부작용을 줄일 수 있는 보완대책을 면밀히 준비한 후에 본격적인 투자를 하는 것이 바람직할 것으로 보인다.

공공행정 분야의 경우 규제하고 명령하는 기능보다 직접 국민에게 서비스하는 기능을 중심으로 전향적으로 확대를 추진할 필요가 있다. 특히 고용안정서비스와 사회복지서비스, 그리고 치안, 식품안전, 재난구조와 같은 생명 및 재산과 직결된 안전서비스 인력의 확충이 긴요하다.

본 연구를 통해 사회서비스 고용비중을 종합적으로 평가하고 세부 부문별 현황을 검토한 후 일자리 창출전략의 관점에서 성장의 촉진방안을 제시하고자 했다. 세부 부문별 연구를 통해 일반적인 산업과 달리 사회서비스 부문은 시장원리와 이윤추구의 원리만으로 설명하기 어려운 현상들이 많으며, 특히 서비스의 공급주체가 매우 다양하다는 것을 확인할 수 있었다. 중요한 공급주체로서의 비영리기관의 행태 및 정부의 개입방식이 세부 부문의 발전에 큰 영향을 미치고 있음을 확인할 수 있었다. 선진국의 경우 사회서비스의 공급자로서 종교단체와 지역사회 현안을 중심으로 한 NGO들의 활동이 중요한 역할을 하고 있는데 비해 우리나라에서는 종교단체가 사회적 비중이나 재정규모를 감안할 때 과소하게 사회서비스에 기여하고 있으며 NGO들은 자발성과 창의성에 비해 자금과 전문성 측면에서 다소 취약한 실정이다. 이들이 사회서비스의 공급주체로서 발전할 수 있는 제도적?재정적 지원 방안이 모색될 필요가 있다.

서비스 공급주체에 대한 연구－사회서비스 공급자의 행태, 공급자의 지배구조, 비영리기관에 대한 법적ㆍ제도적 환경의 검토 등의 연구－는 사회서비스 분야에서 일자리창출이 지속적이고 안정적으로 이루어지는 토대가 된다는 점에서 매우 중요하다. 현재 이에 대한 깊이 있는 연구가 크게 진척되어 있지 못한 실정이다. 제3장과 제4장의 해외 사례분석에서도 현 연구수준의 한계가 일정부분 반영되어 정부와 민간이라는 구분만이 부각되었을 뿐 민간 내의 영리기업과 비영리기관의 차이, 정부 내의 민간위탁과 직접공급의 차이가 세밀하게 분석되지 않은 점이 지적될 수 있다. 사회서비스 공급주체별 시장점유율 현황에 대한 실증적 분석, 특정 공급주체가 특정 시장에서 우세한 이유의 분석 및 국가간 차이의 연구, 공급주체간 서비스 공급을 둘러싼 의사결정의 차이의 분석 및 이러한 차이를 불러온 지배구조(governance structure)의 분석 등이 향후 연구과제로서 도출된다.