공무원 노사관계 : 단체교섭구조를 중심으로

Abstract

2005년 1월 27일 ?공무원의노동조합설립및운영등에관한법률?(법률 제7380호, 이하 공무원노조법으로 지칭)이 공포(시행은 2006년 1월 28일부터)됨으로써 일반직 공무원에게도 노동기본권이 보장되게 되었다. 일반직 공무원에 대한 노동기본권의 보장은 기결성된 교원노조와 현업직 공무원노조를 포함하면 공무원노조가 우리나라 노동운동의 주력부대로 등장한다는 것을 의미할 뿐 아니라, 공무원 노사관계가 어떤 방향으로 전개되느냐에 따라 우리나라 노동운동의 성격까지도 좌우될 것으로 보인다. 특히 높은 조직률을 보이고 있는 공공부문까지 포함하면 공공부문 노사관계가 우리나라 노동운동을 견인하는 주요 세력으로서 기능할 것으로 보인다.

노동조합의 가장 중요한 기능이 단체교섭을 통해 더 나은 노동조건을 확보하여 조합원의 경제적?사회적 지위를 향상시키는 데 있다는 점을 고려할 때 노사관계에서 단체교섭 구조에 대한 연구는 중요한 의미를 지닌다. 단결권과 단체행동권은 궁극적으로 단체교섭권을 위해 행사된다고 해도 과언이 아닐 만큼 단체교섭은 노조활동뿐 아니라 노동조합의 구조, 나아가 노사관계의 전개에 결정적인 영향을 미치기 때문이다.

공무원노조의 조직세가 크다는 점도 있지만 공공부문, 특히 공무원 노동조합은 노동운동의 주력부대인데다 갈등적 노사관계의 핵으로 나타날 가능성이 높을 뿐만 아니라 공무원노조와 사용자인 정부 간의 노사관계가 어떻게 형성되고 전개되는가는 민간부문 노사관계의 성격 형성에도 중요한 의미를 지닌다. 이러한 점에서 공무원의 단체교섭 구조에 대한 연구는 공무원 노사관계의 설계는 물론 전반적인 노사관계의 발전방향과 밀접한 관련을 갖는다.

공무원의 단체교섭 구조에 대한 연구는 그동안 법적으로 공무원노조의 합법화가 지연되었기 때문에 노사관계 분야에서도 활성화되지 못하였다. 따라서 공무원의 단체교섭 구조에 대한 연구는 1998년 2월 노사정위원회에서 공무원노조의 합법화를 합의한 이후 시작되었다고 해도 과언이 아니다. 노사정합의 이후에도 우리나라 공무원 단체교섭 구조에 대한 본격적인 연구보다는 주로 외국 공무원의 단체교섭 구조에 대한 연구가 이루어졌다. 이들 연구는 주로 각국 공무원 단체교섭 구조의 전반적인 모습과 전개과정, 공무원 노사관계의 법률적 환경 등에 주안점을 두어 전개되었다. 우리나라 공무원 단체교섭 구조에 대한 연구는 공무원노조법 및 동법 시행령 제정 이전에 이루어져 현실적합성에서 한계를 지닌다. 또한 공무원인 교원의 노사관계의 문제점과 개선방안을 통해 일반직 공무원 노사관계의 안정화를 분석한 연구도 거의 없는 실정이다. 아울러 공무원노조법의 문제점에 대해서는 일부 연구가 있으나 동법 시행령 및 시행규칙에 대한 구체적인 분석도 없는 실정이다.

내년 공무원노조 출범 후 노사간 가장 큰 쟁점은 단결권 부문에서는 조합원 가입범위, 단체교섭권 부문에서는 교섭당사자, 교섭사항, 교섭창구, 단체협약 효력 등 교섭구조와 관련된 사항이 될 것으로 전망된다. 교섭구조는 매우 포괄적인 개념이긴 하지만 교섭당사자, 교섭방식, 교섭사항 등을 포괄하는 개념으로서 노사간 역관계, 단체교섭 결과에도 큰 영향을 미친다는 점에서 그 의의가 있다. 물론 공무원노조법과 시행령에 단체교섭 구조가 규정되어 있으나 단체교섭 구조의 세부적인 사항은 노사간 합의에 의해 확립되어야 할 과제를 남기고 있다.

본 연구는 공무원노조가 출범할 경우 공무원 노사관계의 핵심 사항일 뿐 아니라 노사간 갈등의 주된 원천이 될 교섭구조와 교섭사항에 대한 심층연구를 통해 노사간 갈등의 사전예방으로 사회적 비용을 최소화하고자 하는 데 그 목적을 둔다. 본 연구는 이러한 목적을 달성하기 위해 제2장에서는 우리나라 공무원 노사관계 현황을, 제3장에서는 공무원 단체교섭 구조의 국제비교를 통한 우리나라 공무원 단체교섭 구조에 대한 함의를, 제4장에서는 우리나라 공무원 단체교섭 구조에 대한 법적 검토를, 제5장에서는 공무원인 교원노조를 대상으로 교섭구조와 교섭과정을 중앙과 서울지역을 중심으로 분석하여 문제점과 향후 안정적인 교원노사관계의 발전 방향을 살펴봄으로써 이후 전개될 공무원 노사관계에 갖는 함의를 찾아보고자 하였다.

공무원노조법 중에서 앞으로 노정간 갈등이 예상되는 사항으로는 법형식, 단결권 관련사항으로는 조직형태와 조합원 가입범위, 단체교섭(단체협약)과 관련된 사항으로는 교섭당사자, 교섭담당자, 교섭사항, 협약의 효력, 교섭창구 단일화, 분쟁조정과 관련해서는 분쟁조정, 쟁의행위관련 등이, 기타 사항으로는 조합활동 관련사항, 부당노동행위 관련사항 등을 열거할 수 있다. 이 중에서도 노정간에 가장 첨예한 갈등이 발생할 것으로 보이는 사항인 조합원 가입범위, 즉 단결권 관련으로 보인다. 공무원노조법을 둘러싼 노정갈등 이외에도 노정간에는 근로조건 개선요구, 정부의 신공공관리(newublic management), 총액인건비제 등을 둘러싸고도 갈등이 발생할 것으로 전망된다. 2006년도 공무원 노사관계의 현안이 될 공무원노조법의 내용을 중심으로 정책과제를 살펴보면 다음과 같다.

(1) 먼저 공무원노조법 법형식과 관련해서는 주요국가의 입법례 등을 참조하면, 구체적인 제도 설계 및 운영에 있어서 헌법상 제한을 감안하여 실행하면 큰 우려가 되지 않을 수도 있다.

일본?독일?프랑스의 경우 공무원법 내에 노동3권에 대한 규정을 두고 있다는 점, 미국의 경우 공무원법의 특별법 형식(연방공무원개혁법)으로 노동3권을 보장하고 있다는 점 등을 참고하면 주요국가에서도 특별법 형식으로 규율하고 있다고 할 수 있다. 다만 현재의 법률과 같이 특별법 형식으로 규율하더라도, 그 기본권 제한은 헌법상 기본원칙에 근거하여 행해져야 할 것이다. 즉 국가는 개인이 가지는 불가침의 기본적 권리를 확인하고 이를 보장할 책임을 지며(헌법 제10조 2문), 합리적인 근거하에서 기본권을 제한하는 경우에도 그 제한의 필요성에 대응하는 최소한의 제한에 그쳐야 하고(기본권 최소제한의 원칙), 그 본질적인 내용을 침해하여 기본권을 형해화하는 정도에 이르러서는 안될 것으로 보인다.

(2) 노정간에 가장 이견이 큰 조합원 가입범위, 즉 단결권은 단체교섭권, 단체행동권은 물론 노조재정의 기초가 된다는 점에서 그 의의가 있다.

외국의 사례를 보았을 때 한 가지 분명한 특징적인 사실은 비록 단체교섭권이나 단체행동권에서의 제약은 따르더라도 공무원의 단결권은 일반적으로 예외 없이 인정하고 있다. 다시 말해 직무의 성질상 단체교섭권이나 단체행동권을 제한하더라도 단결권은 보편적으로 인정하는 것이다. ‘결사의 자유’를 표현하는 한 형태로서 노동자의 단결권을 불가침의 기본권으로 인정한다는 사실은 특히 독일의 헌법에 잘 나타나 있다. 공무원의 단결권에 대한 광범위한 보장은 독일 이외에도 미국이나 영국, 프랑스에서도 공통적으로 보이는 사실이다. 일본에서도 단결권은 광범위하게 보장된다. 국제노동기준과 외국의 사례를 종합하면 단결권은 가능한 한 넓게 보장하는 것이 법 제정의 취지에 부합하는 것으로 판단된다.

(3) 협약의 효력은 교섭구조의 안정화를 위해서도 중요한 사항이다. 현재 교원노조의 교섭에서도 임금과 주요 근로조건 등이 모두 예산이나 법령에 관한 사항이고, 또 교육부장관의 소관 사항이 아니기 때문에 단체협약으로서 효용성을 갖지 못하고, 이는 교원노사관계에서 계속 분쟁의 원인이 되고 있다. 이러한 문제를 해결하기 위해서는 교원의 임금과 근로조건은 실제로 이를 관장하고 있는 당사자와 실질적인 교섭이 이루어져야 하며, 이를 위해 공무원 전체의 임금과 근로조건에 대해 정부와 공무원노조 전체의 대표가 참가하는 중앙교섭이 이루어져야 할 것이다. 그리고 예산과 법령에 관한 단체협약에 대한 분쟁을 해소하기 위해서 예산과 관련된 단체협약에 대해서는 정부가 예산 편성시 이를 반드시 반영하여야 하고, 법령 관련 사안에 대해서는 법 개정안 제출을 의무화하는 등 정부의 성실이행의무를 구체적으로 명시할 필요성도 있다.

(4) 교섭창구 단일화 방안은 교원노조의 사례에서 보는 바와 같이 노정갈등은 물론 노노갈등을 초래할 수 있는 사항으로서 그 중요성을 지닌다. 여러 가지 교섭창구 단일화 방안 중 배타적 교섭대표제와 비례대표제를 중심으로 단일화 방안이 논의되고 있는데, 배타적 교섭제도는 공공기관에 의한 적정교섭단위의 설정, 선거과정의 진행, 소수노조의 단결권 침해라는 문제를 야기하고 있다. 반면 비례대표제는 공동교섭단의 구성, 노노갈등의 야기라는 문제점을 지니고 있다. 비례대표제를 취한 교원노조의 경험을 참고한다면 사전적인 조건 충족을 전제로 하면서 발전된 비례대표제 방안을 강구할 수 있다. 즉 조직률의 일정한 비율(예: 5～10%)을 하한선으로 하여 이를 충족할 경우에 교섭단에 참여시키되, 조합원 수의 확인은 check-off제도를 활용하는 방안을 강구할 수 있을 것이다.

(5) 교섭사항 또한 노정간 갈등을 야기하는 중요한 사항이다. 교섭사항 중에서 가장 이견이 큰 부분은 관리?운영사항이다. 관리?운영사항은 민간부문에서의 인사경영권사항에 대비되지만, 관리?운영사항과 인사경영사항은 본질적으로 다른 의미를 지니고 있다고 하는 견해가 있다. 민간부문 인사경영권은 사용자가 처분권을 지니는 사항으로서 원칙적으로 교섭대상이 되지 않지만, 사용자가 임의로 자신의 경영권을 제한하는 것은 사용자의 임의에 맡겨져 있고 따라서 사용자가 임의로 교섭에 응할 수 있다고 한다. 이에 비해 공무원 단체교섭에 있어서 관리운영사항은 원칙적으로 국가 또는 지자체가 법령 내에서 자기 권한으로 결정할 사항이지 단체교섭으로 결정할 사항이 아니다. 즉 정책결정이나 관리운영사항은 국민 또는 주민의 이익과 직접적으로 관련되므로 단체교섭의 장에서 노사간에 배타적인 합의대상으로 되어서는 아니되며, 따라서 관리운영사항 등은 단체교섭 대상사항이 되는지 여부가 아니라 오히려 어디까지 금지되는지가 핵심적인 문제로 되는 것이라고 한다. 그러므로 민간부문에서는 단체교섭 대상과 관련하여 의무적 교섭사항과 임의적 교섭사항의 구별이 중요하고 비교섭사항은 예외적 범주에 속하는 반면, 공무원 단체교섭의 경우 비교섭사항의 범주가 우선적으로 확정된 이후 의무적 교섭사항과 임의적 교섭사항의 구별이 뒤따라야 할 것으로 보인다.

전술한 노조 가입범위, 협약의 효력, 교섭창구 단일화, 교섭대상 이외에도 노정간에 이견(異見)이 예상되는 사항으로는 법형식, 쟁의행위 및 정치활동 전면금지, 교섭절차, 조합활동, 노조전임자, 부당노동행위 등이 예상된다.

공무원노조의 조직세가 크다는 점도 있지만 공공부문, 특히 공무원 노동조합은 노동운동의 주력부대일 뿐 아니라 갈등적 노사관계의 핵으로 나타날 가능성이 높을 뿐만 아니라(박태주, 2002;otter, 2001; Troy, 2001) 공무원노조와 사용자인 정부 간의 노사관계가 어떻게 형성되고 전개되는가는 민간부문 노사관계의 성격 형성에도 중요한 의미를 지닌다. 이런 의미에서 공무원노조법이 2006년 1월 28일 시행되어도 양대 공무원노조는 설립신고를 하지 않고 대신 법개정 투쟁을 적극적으로 전개할 것으로 예상됨에 따른 노정관계의 악화는 민간부문의 노사관계에도 악영향을 미칠 것으로 전망된다.

정부의 역할은 크게 공동선(common good)을 증진시키는 역할과 모범사용자(good employer)로서의 역할로 구분된다. 노사관계에서 모범사용자의 역할은 공무원을 포함한 공공부문 노사관계의 선진화를 위해서도 필요하지만, 민간부문을 포함한 우리나라 전체 노사관계의 발전을 위해서도 필요한 것으로 판단된다. 현재 공무원 노사관계 사용자의 공무원노조에 대한 인식은 형식적으로는 인정, 내용적으로는 공무원의 특수성의 강조를 통한 제한적이며, 한계지어진 노동조합 활동인정으로 요약할 수 있다. 그러므로 형식과 내용이 일치하는 방향으로 공무원노조법이 합리적으로 개정되고, 공무원노조 또한 지나친 투쟁일변도의 활동에서 벗어나 국민과 함께하는 노동운동을 전개할 때 공무원노사관계는 정상적인 길로 접어들게 될 것이다.