조기재취업수당의 효율성 평가

Abstract

한국의 고용보험제도는 명칭이 ‘고용보험’이라고 하는 데서 풍기는 뉘앙스처럼 실업급여뿐만 아니라 적극적 노동시장정책을 구현하기 위하여 고용안정사업과 실업급여사업을 포함하고 있으며, 실업급여에 있어서도 실업급여의 수급요건은 엄격히 하는 대신 재취업을 지원?촉진하기 위하여 다른 나라에서는 그 예가 흔치 않은 다양한 재취업촉진제도를 두고 있다. 즉 한국의 실업급여제도에는 실업급여 수급자격자의 조기재취업을 촉진하기 위하여 조기재취업수당, 직업능력개발수당, 광역구직활동비, 이주비 등 네 가지 취업촉진수당제도를 두고 있다. 본 연구에서 다루고 있는 조기재취업수당은 실업급여 수급자격자가 안정된 직업에 조기에 재취직하거나 스스로 영리를 목적으로 하는 안정된 사업을 영위하도록 지원하기 위한 일종의 조기재취업에 대한 보너스 제도로서 한국의 고용보험제도가 적극적 재취업을 촉진하는 주요 정책수단으로 기능하도록 하는 대표적인 프로그램 중의 하나이다. 본 연구는 미국과 캐나다에서의 재취업보너스제도에 대한 실험적 평가가 예상보다 저조하였다는 점에 주목하여 과연 한국에서 조기재취업수당제도가 실업급여 수급자의 조기재취업을 촉진하는 데 어느 정도의 효과를 보이는지를 실증적으로 분석하여 향후 고용보험제도의 발전을 위한 기초 자료를 제공하는 데 그 목적이 있다. 본 연구는 조기재취업수당의 효과 분석 이외에도 조기재취업수당 수급자의 특성을 분석하고 선진국에서의 재취업보너스제도를 비교?분석하여 한국에 주는 시사점을 도출하는 데에도 노력하였다. 아울러 선진국의 경험과 한국의 조기재취업수당 수급자의 특성 분석과 조기재취업수당의 효과 분석을 바탕으로 하여 현행 조기재취업수당제도의 문제점을 분석하고 개선방안을 제시하였다. 실업급여는 실업급여 수급자의 실업에 따른 비용을 감소시키는 효과가 있기 때문에 다른 사정이 일정하다면 실업기간을 길게 하고 실업률을 높이는 효과가 있다. 따라서 고용보험 또는 실업보험제도를 시행하고 있는 나라는 모두 실업급여 수급자가 실업급여에 의존하여 재취업을 위한 구직활동을 게을리 하지 않도록 하기 위해 노력하고 있다. 특히 한국과 일본은 실업급여 수급자의 조기재취업을 촉진하기 위한 제도적 장치로서 각각 ‘조기재취업수당’과 ‘재취직수당’이라는 조기재취업촉진제도를 실업급여제도 내에 두고 있다. 일본은 당초에는 실업급여 수급자가 1년 이상 고용될 것이 확실하다고 인정되는 안정된 직업에 재취직하고 재취직된 전날의 실업급여 지급잔여일수가 소정급여일수의 2분의 1 이상인 경우에 실업급여 소정급여일수와 지급잔여일수에 따라 30～120일분의 실업급여액을 지급하였다. 1994년에는 재취직수당의 수급요건을 ‘재취직 전날의 기본수당 지급잔여일수가 소정급부일수의 2분의 1 이상일 것’에서 ‘재취직 전날의 기본수당 지급잔여일수가 소정급부일수의 3분의 1 이상인 동시에 45일 이상일 것’으로 완화시키고 재취직수당의 금액을 실업급여 지급잔여일수에 30～120일분의 실업급여액으로 재취직수당의 지급액을 세분화하였다. 그러나 실업급여의 소정급여일수 및 지급잔여일수의 구분에 따라 재취직수당의 지급액을 고정하는 방식은 동일한 소정급여일수의 지급잔여일수 범위 내에서는 지급잔여일수가 적어질수록 수급자의 총 실질취득액이 증가하기 때문에 조기재취직을 촉진하는 효과가 낮아질 수 있다는 문제점이 제기되었다. 이에 따라 2001년 4월 1일부터는 실업급여 지급잔여일수 크기에 비례하여 실업급여 지급잔여일수의 3분의 1에 상당하는 일수의 실업급여액을 재취직수당으로 지급하도록 개정하였다. 미국은 1980년대에 워싱턴 주, 일리노이 주, 펜실베니아 주, 뉴저지 주에서 재취직보너스제도를 실험적으로 시행한 바 있으나 미국의 실험에서는 조기재취업을 촉진하기 위한 다양한 형태의 재취업보너스제도가 예상만큼 큰 효과를 보이지는 않았다. 일리노이 주에서는 근로자와 고용주를 대상으로 두 가지 형태의 재취업보너스 실험을 실시하였는데, 고용주 실험에서는 효과가 거의 없었으나 근로자 실험에서는 실업급여 수급기간과 실업급여 지급액을 절약하는 효과가 큰 것으로 나타났다. 미국 연방노동부는 이러한 일리노이 주의 근로자 실험 효과에 고무되어 근로자를 대상으로 하는 일련의 재취업보너스 실험을 뉴저지 주, 워싱턴 주, 펜실베니아 주에서 실시하였다. 1986년 7월부터 1987년 가을까지 실시된 뉴저지 주 실험에서는 실업급여 신청 후 일정 기간이 경과한 다음부터는 의무적인 구직활동 지원서비스를 연계하여 세 가지 형태의 다른 재취업보너스제도를 시행하였는데 실업급여 수급기간을 단축시키고 실업급여 지급액을 감소시키는 효과가 통계적으로 유의하게 나타났으나 그 효과는 크지 않았다. 1988년의 펜실베니아 주와 워싱턴 주의 실험에서는 각각 네 가지와 여섯 가지의 재취업보너스 프로그램을 실험하였는데, 실업급여 수급자의 실업기간을 단축시키고 실업급여 지급액을 감소시키는 효과가 매우 적은 것으로 나타났다. 미국에서의 4개 주에 걸친 재취업보너스제도 실험이 큰 효과를 거두지 못하자 미국 연방정부는 재취업보너스제도의 전면적인 도입을 한동안 포기하였다. 그러나 실업급여 수급자의 조기재취업을 촉진하기 위해 2003년부터는 장기실업의 가능성이 높은 실업급여 수급자를 대상으로 재취업보너스, 구직활동 지원, 직업훈련 등을 패키지 형식으로 지원하는 개인재취업계좌제도를 도입하였다. 캐나다는 1990년대에 실업급여 수급자가 조기재취업하였으나 실직 전의 임금수준에 비하여 재취직한 직장의 임금수준이 더 낮은 경우 임금 감소분의 일부를 일정 기간 보전해 주는 소득보전지원사업을 실험적으로 시행한 바 있다. 그러나 그 효과는 매우 낮은 것으로 나타났다. 실업급여 수급자의 조기재취업을 촉진하기 위한 미국과 캐나다에서의 실험 결과는 단순히 재취업보너스제도만으로는 실업급여 수급자의 재취업을 촉진하는 데 매우 제한적인 효과밖에 거둘 수 없으며, 적극적인 구직활동 지원과 고용서비스 제공이 재취업보너스제도와 병행하여 이루어질 때 그 효과가 극대화된다는 것을 보여주고 있다. 이러한 사실은 OECD 연구에서도 확인되고 있는 것으로 향후 한국의 실업급여제도 및 고용서비스 발전을 위한 정책방향에 시사하는 바가 크다. 한국의 고용보험제도에서는 제도 도입 당시에는 실업급여 수급자가 소정실업급여 수급액의 2분의 1 이상을 남기고 1년을 초과하여 계속 고용될 것이 확실한 안정된 직장에 취직한 경우 잔여실업급여액의 3분의 1을 지급하는 조기재취직수당제도로 출발하였다. 그 후 1998년 1월부터는 조기재취직수당 지급액을 잔여실업급여액의 3분의 1에서 2분의 1로 인상하였으며, 2000년 4월 1일부터는 조기재취직수당 수급요건 중 ‘1년을 초과하여 계속 고용될 것이 확실한 안정된 직장에 취직한 경우’의 요건을 ‘6월을 초과하여 계속 고용될 것이 확실한 안정된 직장에 취직한 경우’로 완화하였다. 또한 2001년 7월 7일부터는 중소기업에 해당하는 제조업, 건설업 또는 어업으로서 노동부 장관이 정하여 고시하는 이른바 3D 업종(기능원 및 관련기능종사자, 장치?기계조작 및 조립종사자, 단순노무종사자)에 조기재취업한 경우에는 조기재취직수당의 금액을 잔여실업급여액의 ‘2분의 1’에서 ‘전액’으로 인상하였다. 2004년 1월 1일부터는 ‘조기재취직수당’을 ‘조기재취업수당’으로 명칭을 변경하여 안정된 자영업을 영위하는 경우에도 조기재취업수당을 지급할 수 있도록 하고, 잔여실업급여일수에 관계없이 실업급여액의2분의 1을 지급하도록 하였다. 취업촉진수당 중 조기재취업수당 수급자수와 지급액의 비율은 99%선을 유지하고 있으며, 전체 실업급여 수급자수 중 조기재취업수당 수급자의 비율은 2003년 현재 10.3%이며, 실업급여 지급액 중 조기재취업수당 지급액의 비율은 7.8%이다. 고용보험 DB자료를 이용하여 조기재취업수당 수급자의 특성을 실증적으로 분석한 바에 의하면 여성보다는 남성이, 50세 이상의 중고령 연령계층에 비하여 20～49세의 핵심 연령계층이, 그리고 학력과 이직 전의 임금수준이 높을수록 조기재취업수당을 받을 가능성이 높은 것으로 나타났다. 본 연구에서는 실업급여 수급자 중 조기재취업수당 수급자와 비수급자에 대한 추적조사를 별도로 실시하여 고용보험 DB자료와 추적조사 자료를 상호 보완적으로 활용하여 조기재취업수당제도의 효과를 분석하였다. 또한 일선고용안정센터의 실업급여 및 취업알선 담당직원에 대한 설문조사를 실시하여 조기재취업수당제도와 실업급여제도의 운영 과정에 대한 일선담당직원의 견해를 반영하였다. 조기재취업수당 수급자와 비수급자에 대한 추적조사에서 실업급여 수급 당시 조기재취업수당제도가 있다는 것을 알고 있었던 사람들을 대상으로 한 실태조사 결과에 의하면 응답자의 58.6%가 조기재취업수당이 구직활동을 촉진하는 데 효과가 있다고 답변하였다. 이러한 조사 결과는 비록 실업급여 수급자들의 주관적 응답이기는 하지만 조기재취업수당제도가 실업급여 수급자의 구직활동을 촉진하는 효과가 있음을 시사하고 있다. 통계분석 모형을 이용하여 분석한 바에 의하면 조기재취업수당은 한국에서 실업급여 수급기간을 평균적으로 31일 정도 단축하는 효과가 있으며, 비용 측면에서도 효과적인 것으로 나타났다. 이러한 결과는 미국과 캐나다의 실험 결과보다는 그 효과가 매우 큰 것으로서 한국에서는 조기재취업수당제도가 당초 제도 취지대로 그 기능을 발휘하고 있다는 것을 의미한다. 그러나 본 연구 결과만으로 한국의 조기재취업수당제도의 효과를 단정하기에는 다소 무리가 있다. 왜냐하면 2004년 1월 1일부터 조기재취업수당의 수급요건과 지원금액이 크게 변동하였기 때문이다. 따라서 앞으로도 추가적인 연구가 지속되어야 할 것이다. 조기재취업수당제도가 재취업의 질에 미치는 영향을 분석한 결과 재취업한 직장에서의 임금과 직장만족도를 통계적으로 유의하게 높이는 효과가 있는 것으로 나타났다. 조기재취업수당제도가 한국에서는 실업기간의 단축 효과가 상당히 큰 것으로 나타났으나, 전혀 문제점이 없는 것은 아니다. 우선 조기재취업수당제도에 대한 홍보가 미흡하여 조기재취업수당 비수급자의 5.7%는 실제로는 조기재취업수당의 수급요건을 충족한 상태에서 재취업하였으나 이들의 절반은 조기재취업수당 자체를 몰라서 조기재취업수당을 신청하지 않은 것으로 나타났다. 따라서 조기재취업수당제도는 홍보와 교육을 대폭 강화한다면 구직급여 수급자들의 재취업을 촉진하여 실업기간을 단축시키는 효과를 거둘 수 있을 것으로 기대된다. 둘째, 조기재취업수당과 다른 고용서비스와의 연계가 크게 미흡하여 조기재취업수당의 실업기간 단축 효과를 반감시키고 있는 것으로 나타났다. 최근 선진국에서는 재정적 유인, 구직활동 지원, 직업훈련 등을 포괄적인 패키지로 제공하는 종합고용서비스 방식의 프로그램들이 등장하고 있는데, OECD는 이러한 종합적인 접근방식이 실업자 혹은 복지 수혜자의 재취업과 재취업 직장에서의 안정적인 고용에 보다 효과적이라는 연구 결과를 제시하고 있다. 최근 미국의 부시 행정부가 제안한 개인재취업계좌제도도 이러한 정책 패키지의 일종이다. 선진국의 경험은 구직활동 지원이나 구직활동 요건의 강화와 같은 활성화 정책(activationolicy)이 조기재취업수당에 비해 비용 효과적이며, 당근정책(조기재취업수당)과 채찍정책(구직활동 요건의 강화)을 병행하여 실시하는 방식이 가장 효과적임을 보여주고 있다. 한국의 경우 아직까지 일선고용안정센터에서의 종합적인 고용서비스는 미흡한 실정이지만 고용안정센터로부터 재취업에 필요한 취업알선과 직업상담을 받은 실업급여 수급자의 경우 실업기간이 현저하게 단축되는 효과가 있는 것으로 나타났다. 따라서 일선고용안정센터가 구직자에게 종합적인 고용서비스를 제공하여 조기에 재취업할 수 있도록 지원하고 촉진하는 기능을 강화하여야 할 것이다. 셋째, 여성, 중?고령자, 저학력자, 저임금근로자와 같은 취약계층이 조기재취업수당 수급률이 상대적으로 낮아 사회적 형평성 측면에서 문제가 있는 것으로 나타났다. 따라서 이들 사회 취약계층의 조기재취업수당 수급률 제고를 위해 일선고용안정센터에서 초기 단계부터 미국의 실업자 프로파일링제도, 영국의 뉴딜제도와 같이 장기실업 가능성이 높은 집단을 선별하여 선택과 집중의 원리에 의해 취약계층을 대상으로 한 다양한 고용서비스를 제공하는 것이 시급하다. 또한 장기적으로는 조기재취업수당제도를 미국의 개인재취업계좌제도와 같이 장기 실업 가능성이 높은 취약계층만을 대상으로 하는 종합고용지원 패키지 프로그램으로 개편하는 방안도 검토할 필요가 있다. 넷째, 조기재취업수당의 제도적인 측면에서 볼 때, 2004년 1월 1일부터 구직급여 미지급일수와 무관하게 잔여구직급여액의 2분의 1을 지급하도록 변경한 것은 오히려 조기재취업수당의 수급자수와 지출액을 크게 증가시키지만 조기재취업수당의 재취업 촉진효과를 크게 약화시킬 우려가 큰 것으로 분석되었다. 실제로 2004년 들어서 조기재취업수당의 수급자수와 지급액이 2003년에 비하여 급증하고 있어 이러한 이론적 측면의 우려를 더하고 있다. 따라서 2004년 1월 1일부터 시행하고 있는 현행 조기재취업수당제도에 대한 정확한 평가를 2004년도 실업급여 DB와 별도의 추적조사를 통하여 분석할 필요성이 시급한 것으로 판단된다.