부당노동행위제도 연구

Abstract

실정 헌법을 통해 노동3권을 보장하고 있는 우리나라에서는 사용자의 노동3권 침해행위를 배제함으로써 공정한 노사관계의 질서형성이라는 결과를 도출하기 위하여 1953년 제정 노동관계법에 부당노동행위제도를 도입하였다. 그러나 현실 노사관계의 변화는 이를 규율하고 있는 노동관계법제의 변용을 요청하고 있으며, 부당노동행위제도 역시 이러한 흐름 속에서 일정한 변화를 피할 수 없을 것이다. 현행 부당노동행위제도는 1963년 노동조합법 개정으로 노동위원회를 통한 구제제도로 설계된 이후 지금까지 큰 틀의 변화없이 유지되어 왔다. 그러나 1990년대부터는 부당노동행위제도에 대하여 ① 사용자의 부당노동행위 근절을 위한 대책, ② 부당노동행위 구제의 실효성을 확보하기 위한 방안, ③ 노동조합의 부당노동행위제도 신설의 모색 등과 같은 제도개선 논의가 본격적으로 시작되었으나, 노동위원회의 구성에서의 약간의 개선 이외에 부당노동행위제도에 대한 별다른 제도개선이 이루어지지 못한 실정이다. 2003년 11월의 ?노사관계법?제도 선진화 방안?에서는 부당노동행위제도에 대해 구제제도의 실효성 강화 및 직접 형사처벌 규정의 정비가 필요하다는 개선방안을 제시하고 있다. 아울러 노동조합원의 범위, 노조전임자, 유니언숍 협정, 단체교섭의 대상사항, 복수노조 교섭창구단일화 방안 등 여타의 쟁점과 관련하여 제시하는 개선방안 등은 부당노동행위제도에 종합적으로 연계되어 있다. 따라서 현 상황은 부당노동행위제도에 대한 총체적인 재검토를 통하여 집단적 노사관계상의 주요 쟁점사항들에 대한 심층적인 분석 및 노동기본권 보장의 실효성 제고를 위한 정책적 대안을 구체적으로 마련하는 것을 요청하고 있다. 본 연구는 이러한 관점에서 부당노동행위제도의 전반적인 재구축을 시도하려는 일련의 검토작업에 있어 그 기초가 되는 법제도적 현실을 정리?분석하고 비교법 및 법리적인 고찰을 통한 구체적 · 입법적 대안을 제시하고자 하였다. 본 연구의 결과를 간략히 요약하면 다음과 같다. (1) 노동조합및노동관계조정법 제81조 내지 제86조를 통해 명시되고 있는 현행 부당노동행위제도 및 그 구제제도는 원래 미국의 연방노사관계법(NLRA, Wagner Act 1935)에서 최초로 설계되었으며, 제2차 세계대전 이후 일본 노동조합법을 거쳐 우리나라에 계수된 것이지만, 부당노동행위제도가 실현하고자 하는 행위규범의 내용은 ILO 제98호 협약 및 세계 각국의 노동관계법에서도 확인되고 있다. 부당노동행위제도는 헌법상 보장된 근로자의 노동3권을 구체적으로 실현하는 것을 그 본질적 목적으로 하고 있으나 현실 운용에 있어서는 다소간의 한계를 보이고 있다. 중앙노동위원회의 부당노동행위 구제신청사건을 대상으로 한 실증분석에 따르면, 부당노동행위 사건은 전반적으로 부당해고사건과 병합하여 구제신청하는 경우가 많았다. 이는 부당노동행위의 구체적인 행위유형이 불이익취급에 집중되는 가운데 특히, 해고관련 분쟁사건이 절대적인 다수를 차지하고 있는 것과 깊은 관련이 있는 것으로 보이며, 부당해고 및 부당노동행위 사건에 대한 행정적 구제수단이 모두 노동위원회에서 해결될 수 있도록 설계된 현행법 체계와도 상당한 연관성이 있는 것이라고 하겠다. 특히 불이익취급을 제외한 비열계약, 단체교섭 거부?해태 및 지배개입 사건의 비중은 상대적으로 매우 낮게 나타났으나, 이는 현행 노조법상 설립된 노조가 아닌 경우에는 부당노동행위 구제신청에 일정한 제약이 가해지는 것과 관련된 결과로 보인다. 부당노동행위 구제에 있어서는 지방노동위원회의 부당노동행위 기각 결정이 중노위에서도 그대로 인용되는 경우가 절대 다수를 차지하고 있지만, 지노위에서 부당노동행위성이 부정된 경우에 중노위가 이를 뒤집거나 지노위의 구제결정이 중노위에서 그대로 받아들여지는 경우가 최근 들어 많아지는 경향을 발견할 수 있다. 구제신청인에 있어서는 직접적인 피해를 당한 근로자들이 구제신청에 적극적인 것으로 분석되어, 노동조합의 역할에 보다 적극성이 요청되고 있다. 피신청인에 있어서는 대부분 회사대표를 상대로 하고 있지만, 모기업 등 제3자를 상대로 부당노동행위 구제신청한 경우도 일부 발견되고 있어 향후 부당노동행위 구제의 폭을 넓히는 적극적인 법리개발이 요청된다. 구제명령의 유형에서는 불이익취급에 대한 취소 및 원직복귀?소급임금 지급이 주류를 형성하고 있으나, 구체적인 구제조치에 대한 언급 없이 부당노동행위성만을 인정하고 있는 경우가 상당수 발견되고 있다. 따라서 부당노동행위 구제에 대한 보다 탄력적이고 적극적인 대처방안 모색이 필요하다. (2) 제 외국의 부당노동행위제도를 간략히 정리하면 다음과 같다. 먼저, 현행 부당노동행위제도의 원류인 미국과 일본의 부당노동행위제도 법체계상의 차이는 현저한데, 헌법상 노동3권을 규정하고 있지 않은 미국의 부당노동행위제도는 그 유형에 있어서도 뚜렷하게 차이가 난다. 미국은 국가정책에 기한 노동입법의 개정으로 부당노동행위의 주체에서 사용자뿐만 아니라 노동조합, 나아가 사용자와 노동조합 양쪽의 부당노동행위 유형을 설정하고 있다. 구체적 행위유형 역시 일본에서는 예시적인 것으로 해석되지만, 미국의 경우에는 그 유형이 입법에 의하여 정해진다. 비슷한 상황은 사용자의 언론의 자유문제에 있어서도 나타나는데, NLRA Sec.8(c)에서는 사용자의 언론이 보복, 폭력의 위협, 이익의 약속을 포함하고 있지 않은 한 부당노동행위에 해당하지 않는다고 한다. 반면 일본의 통설은 사용자의 언론이 제반 사정을 고려하여 객관적으로 노동기본권의 침해를 불러일으켰다면 이를 부당노동행위로 본다. 구제신청절차에서도 미국은 공익보호를 위하여 직권주의에 입각하여 구제신청을 취하함에 있어서도 지방지국장의 승인을 필요로 한다든지, 지방지국장의 구제청구 공표거부에 대한 소제기의 불가 등과 같은 특징이 나타난다. 반면 일본은 부당노동행위 구제신청에 있어서 당사자주의를 취하고 있으므로 당사자의 합의에 의한 해결 등이 언제든지 가능하다. 이러한 외형적?실질적 차이점에도 불구하고 부분적으로 유사한 측면 즉, 와그너법상 사용자의 부당노동행위제도를 계수한 결과 사용자의 부당노동행위제도, 부당노동행위에 대한 원상회복제도, 부당노동행위에 대한 구제기구로서의 행정기구를 개재시키고 있는 점 등을 발견할 수 있다. 부당노동행위 구제신청 기간의 장기화 또한 양국에서의 공통된 과제라고 하겠다. 특히 유니언숍 협정과 관련하여 법제도상의 차이에도 불구하고 놀라울 만큼 그 운영이나 결론적인 면에서의 차이는 거의 없다고 할 수 있다. 반면 단체교섭의 대상에 있어서 일본의 경우에는 미국에 비하여 그 대상의 폭이 분명히 넓다. 한편 유럽 국가들의 부당노동행위(유사)제도에 관한 내용을 간략하게 정리해 보면, 단결권의 본질적인 내용으로부터 나오는 불이익취급이나 반조합계약행위에 대해서는 예외없이 금지하는 입법태도를 취하고 있는 반면, 단체교섭에 대해서는 노사의 자율적 교섭노력을 존중하는 입법태도를 취하고 있음을 알 수 있다. 특히 단체교섭의 거부가 금지되고 있는 프랑스와 스페인의 경우, 일반적 교섭거부가 금지되는 것이 아니라 법상 사용자에게 단체교섭의무가 부과되고 있는 분야에 대한 교섭거부가 금지되고 있음이 주목된다. 또한 유럽 국가들은 우리나라와 같이 명시적 입법형태로 부당노동행위를 유형화하여 금지하고 있는 것이 아니라, 근로자의 자유로운 노동3권의 발현형태에 따라서 그것들을 침해하는 행위들을 권리보장형태에 따라서 금지하고 있다. 따라서 부당노동행위의 금지가 ‘제도’로서 존재하지는 않지만, 우리와 마찬가지로 충분히사용자의 부당노동행위가 근로자에 대하여 방어되고 있음을 알 수 있다. 한편 유럽과 우리나라의 차이점으로는, 원칙적으로 노동위원회에 의한 행정적 구제방식을 채택하고 있는 우리나라와는 달리, 대부분의 유럽 국가에서 부당노동행위에 대하여 사법심사를 선택하고 있다는 점이다. 특히 영국은 행정적 구제방식과 사법심사를 혼용하고 있지만, 행정적 구제방식이 적용되는 것은 사용자가 노동조합의 단체교섭과 관련된 정보공개요구에 응하지 않는 경우에만 해당되고, 그 이외의 불이익취급 · 반조합계약?지배개입 등 법에서 규정하고 있는 부당노동행위에 대해서는 고용법원(ET)의 심사를 받도록 하고 있다. 다만 이러한 부당노동행위에 의하여 근로자가 해고당한 경우에는 ‘부당해고’로서 부당해고절차에 따라 ACAS에 의한 사전 권리중재가 행해지게 된다. (3) 부당노동행위의 내용에 관한 법제도 개선방안은 다음과 같이 제시하고자 한다. 먼저 복수노조 허용과 조합 간 차별과 관련하여, 기업내 복수노조가 있는 노사관계에서 부당노동행위의 성립 여부가 다투어질 수 있는 경우를 유형화하면 첫째, 사용자의 특정 노조에 대한 단체교섭거부가 부당노동행위로 문제될 수 있으며, 단체교섭을 매개로 한 차별이 부당노동행위인지가 문제가 될 수 있다. 둘째, 근로조건과 관련한 차별로서 임금차별은 대표적인 불이익취급의 부당노동행위가 된다. 셋째, 특정 조합원에 대한 인사고과의 차별은 불이익취급 및 지배개입의 부당노동행위에 해당한다. 넷째, 편의제공에 있어서 다른 취급을 받고 있다는 사실에 대해 사용자가 합리적 이유가 있다는 입증을 하여야 부당노동행위 책임을 면할 수 있겠다. 다섯째, 유니언숍 협정의 효력에 관해 단결선택권과 근로권 보장과 관련해 해석상 이견이 존재하므로 유니언숍 관련 조항을 어떠한 방향이든 명확하게 정비하여야 할 필요가 있다. 유니언숍에 대해 법제도를 정비하는 방안에 관하여 ?노사관계법?제도 선진화 방안?에서 제시한 방안에 대해 소극적 단결권을 인정하지 않는다는 점에서 비판이 제기된다. 노조법 제81조 제2호의 단서 규정은 유니언숍을 인정하고 단결하지 않을 자유인 소극적 단결권을 부정하는 부적절한 규정이므로 삭제되어야 한다고 본다. 복수노조의 교섭창구단일화와 관련하여 ?노사관계법?제도 선진화 방안?에서는 자율적 단일화를 우선으로 하되, 단일화가 안 되는 경우에는 과반수교섭대표제 또는 비례적교섭대표제와 같은 단일화 절차를 진행할 것을 제안한다. 교섭창구단일화가 법제화되는 경우 노사 당사자간에 발생할 수 있는 문제나 분쟁의 해결 권한을 노동위원회에 부여한다고 할 때 그 절차는 기존의 부당노동행위 구제절차와는 다른 절차로 별도로 구성되는 것이 적합하다. 교섭창구를 단일화하는 절차의 개시 및 진행을 노동위원회에 요청하는 것은 사용자의 교섭권 침해가 전제됨이 없이 단체교섭을 행하기 위한 진행 단계로서의 의미를 가지므로 부당노동행위제도로 포함시키기 어렵다. 단일화 절차의 진행과정에서 다툼이 발생하여 노동위원회에 판단을 요청하는 절차의 경우, 부당노동행위 구제절차와 구별하여 단일화절차에 대하여 노동위원회가 관여하는 일련의 절차로 구성하는 것이 적절하다. 공정대표의무는 교섭대표인 노동조합의 의무이므로 공정대표의무의 위반을 사용자의 부당노동행위로 포함시켜 노동위원회의 부당노동행위 구제절차를 적용하는 것은 부적절하다. 전임자급여지급 금지규정의 시행이 2006년 말까지 유보되어 있지만, 지배개입 금지의 예외로서 명문화하는 방식으로 입법이 가능하다. 노조전임자 급여지원을 허용하는 기준을 정함에 있어서는 최소범위 내에서 급여지원을 허용하는 기준을 설정하고, 기업단위에서 조합원규모를 기준으로 하여 유급 완전전임자의 수를 결정하되, 적정한 유급전임자의 수를 법령으로 정하여야 할 것이다. 현행법에서는 사용자만을 부당노동행위의 주체로 정하고 있는데, 이는 노사간 힘의 균형 측면에서 사용자에게 불리하게 되어 있어 노동조합(근로자)에 대해서도 부당노동행위를 도입하는 것이 형평에 부합된다는 주장이 제기된다. 그러나 이미 나름대로 노동3권 보장 및 노사자치를 체계화하여 온 우리 법제도 및 관행에 비추어 노사자치를 오히려 지금보다 후퇴시킬 위험이 존재하며, 부당노동행위에 대해 노동위원회를 통한 구제절차 이외에 법원을 통한 사법적 구제절차가 2중적으로 인정되고 있는 현행 체계에서 노동위원회를 통한 규제의 강화는 제대로 기능하지 못하고 오히려 집단적 노사관계에서 혼란을 초래할 위험이 존재한다. (4) 본 연구에서 제시하는 부당노동행위 구제제도의 개선방안은 다음과 같다. 현행 판정절차에 대해서는 화해절차를 강화하는 한편 조사?심문절차의 충실화가 필요하다. 화해가 신속히 이루어지기 위해서는 노동위원회가 적극적으로 화해를 유도할 필요가 있으며, 화해로 해결되는 경우 노동위원회는 화해조서의 작성을 유도하고 그 이행을 지도?감독하여야 한다. 화해해결 절차의 근거를 법정화하고, 화해해결이 성공하기 위해 노동위원회 인력(심사관 및 위원)의 전문성이 강화되어야 한다. 아울러 조사?심문절차가 충실히 진행되어야 노동위원회 판정에 대한 신뢰를 얻을 수 있다. 조사의 방식 자체를 적극적인 현지조사로 변모시켜 심문회의 이전에 조사절차를 충실히 하고 심문회의에는 집중심리하는 방식으로 절차를 정비하는 개선이 필요하다. 또한 입증책임을 전환하는 것이 해석론상 받아들여지기 위해서는 입증책임의 전환이 법제화되어야 할 필요가 있다. 심급조정의 개선 방향으로는 행정소송의 심급을 2심제로 단축하는 방안, 재심절차를 임의화하는 방안 및 노동법원을 설치하여 부당노동행위 사건을 관할하는 방안 등이 검토될 수 있다. 구제조치는 보다 다양한 모습을 갖추어야 하는데, 노동위원회가 재량권한을 활용하는 노력이 필요하다. 입법론으로는 노조법 관련 규정에 구제명령의 구체적 내용을 몇 가지 예시하면서 기타 법위반 상태의 시정을 위해 필요한 조치를 구제명령으로 내릴 수 있다고 명시하는 것이 필요하다. 구제명령의 유형으로는 부작위명령, 공고문게시명령, 기업시설의 제공명령, 배상명령, 원직복귀명령을 보완하는 부가적 배상명령, 고용승계명령과 사업재개명령 등이 검토될 수 있다. 아울러 구제명령의 신속한 이행을 확보하기 위해 구제명령의 확정?미확정을 구분함이 없이 적법하게 취소되기 전까지는 사용자에게 이행의무를 부과하고, 노동위원회는 노사 당사자로부터 구제명령의 이행상태를 파악하여 불이행한 사용자에 대해 조속히 임의이행하도록 적극적으로 행정지도?감독을 하며, 사용자의 이행 거부에 대해 과태료 또는 이행강제금을 부과할 필요가 있다. 아울러 노동위원회의 역량 강화가 필요하다. 노동위원회 인력의 증원이 필요하며, 앞으로 노조조직형태의 다양화 및 복수노조 인정 등으로 부당노동행위 사건이 복잡해지므로 노동위원회 인력의 전문성 강화도 필요하다. 노동위원회 역량강화를 위해서는 심사관의 증원?전문화 및 대우개선, 심판담당 공익위원의 증원, 상임위원제도의 적극 활용 등을 모색하여야 한다. 아울러 유능하고 전문적인 노사관계 전문가들이 많도록 인적 인프라가 구축되어야 하는데, 변호사(또는 법조인) 직역에서 전문성을 함양하기 위해서는 법조인 양성 및 선발과정의 개혁이 필요하고, 공인노무사 양성제도에 관해 교육분야 및 노동분야로부터 폭넓은 관심과 지원이 필요하며, 사적 조정?중재인으로의 양성 및 사적 조정?중재의 활성화가 필요하다. 부당노동행위에 대한 현행 처벌제도에 있어서는 그 실효성에 의문이 제기된다. 형사처벌제도를 활용하기보다 구제절차를 정비하여 적극 활용하는 것이 노사의 자율성과 책임성을 존중한다는 점에서 올바른 방향이 될 것이다. 구제제도를 통해 적절히 구제되는 방법을 적극 모색하는 한편, 궁극적으로는 부당노동행위에 대한 형사처벌제도를 폐지해야 할 것이다. 최근 논의가 진지하게 이루어지고 있는 노동법원이 도입되면 노동행위제도 자체를 폐지하는 방향으로 진전되지는 않겠지만, 부당노동행위 구제절차에 대해 변화가 이루어질 가능성이 존재한다. 취소소송의 관할을 노동법원으로 하는 방안은 비교적 용이하게 도입될 수 있다. 이와 관련하여 부당노동행위 구제의 관할을 노동법원으로 옮기는 방식 및 부당노동행위 구제절차를 노동법원 관할로 통일하기 위한 구체적 방안이 마련될 필요가 있다. (5) 부당노동행위제도는 노사관계법제도의 선진화가 추진되는 것과 맞물려 더욱 중요해질 수 있다. ?노사관계법?제도 선진화 방안?에서 제안하였듯이, 집단적 노사관계의 규율이 그 당사자인 노사의 자율성과 책임성을 존중하는 방향으로 변화되어야 하고 또 그렇게 되고 있기 때문이다. 노사간의 분쟁이 쌍방의 민?형사책임을 묻는 고소?고발, 징계와 단체행동 등 극한적인 실력행사에 의해 해결되기보다 신뢰할 수 있는 공적기관에 의해 불공정한(unfair) 행위인지 여부를 판정받음으로써 합리적인 노동관행을 성숙시킬 수 있는 계기가 될 수 있다. 이러한 점에서 현행 부당노동행위제도를 정비하는 작업은 매우 긴요하다. 현행 부당노동행위제도는 미국?일본의 제도를 계수한 것이지만, 그 원류가 되는 외국 법제의 변화와 달리 당초 도입단계의 모습을 변화없이 그대로 유지하고 있다. 따라서 제도의 구체적인 내용이 갖추어야 할 현실정합성의 측면뿐 아니라 현실적인 구제에서 도 당초 목표했던 만큼의 실효성을 담보하지 못하는 한계가 발견되고 있다. 더구나 몇 차례의 노동관계법 개정에도 불구하고 법이 노사관계 당사자로부터 배척?무시당하는 현실을 시정하기 위해서는 우리의 현실에 맞고 보편적인 노동기준(global standards)에도 부합되는 합리적이고 공정한 규범이 마련되어야 할 것이며, 부당노동행위제도 역시 그러한 틀 속에서 일정 부분 변화가 요청되고 있다. ?노사관계법?제도 선진화 방안?은 노조 조직형태의 다양화 및 복수노조의 시대를 대비하여 몇 가지 중요한 개선안을 제시하고 있다. 이러한 제도개선 내용이 부당노동행위의 구성요건에 관한 법규정 내용 자체를 근본적으로 변화시키지는 않겠지만, 부당노동행위에 해당되는지 여부에 대한 판단을 변화시키는 요소로 작용할 것이기 때문이다. 특히 기업내 복수노조가 전면적으로 허용된 후 발생할 수 있는 중요한 문제들을 제도적으로 해결함으로써, 전체적으로 부당노동행위제도가 바람직하게 기능할 수 있는 전제로 작용할 수 있다. 그렇지만 초기업 단위 노동조합의 출현과 기업내 복수노조의 출현 등으로 인해 집단적 노사관계는 한층 더 복잡해지고, 이에 따라 조합간 또는 조합원간의 차별이 다양한 형태로 발생할 여지는 남는다. 이러한 점에 대해 향후 부당노동행위 성립여부의 판단에 관한 해석론 및 판례 법리의 발전이 기대된다.