고용유지지원제도의 효과 및 개선방안

Abstract

1. 연구의 개요 고용유지지원제도는 실업대란 이후 실업예방을 위한 정부의 역점 정책 중의 하나로 수행되어 왔으나 제도의 유용성에 대하여는 끊임없는 의문이 제기 되어 왔던 것이 사실이다. 고용유지지원제도가 기업의 구조조정을 회피 내지는 지연시키는 수단으로 사용될 수 있어 정책적 상충으로 인한 사회적 비효 율을 야기할 수 있다는 사실이 지적되어 왔으며, 사중손실과 전치효과 등으로 인하여 제도의 실효성도 별로 크지 않을 것이라는 점 등이 이러한 주장 의 논거로서 제기되어 왔다. 이와 더불어 최근의 경기회복의 추세는 고용유지지원금에 대한 기업의 수요 하락을 야기할 것으로 기대되어 제도의 탄력 적 운영의 필요성이 제기되고 있다.

이와 같은 시점에서 그간에 수행되어 온 고용유지지원금제도에 대한 성과를 분석하고 제도의 개선방안을 도출하는 작업의 중요성은 아무리 강조해도 지나치지 않을 것이다. 이와 같은 연구의 필요성에 입각하여 본 연구에서는 1999년과 2001년에 실시한 고용유지지원금 활용실태 조사결과를 바탕 으로 고용유지지원금제도의 성과를 측정하고 이를 바탕으로 동 제도의 개선방안을 제시하는 것을 목적으로 한다.

2. 제도의 개요 및 지원 현황

고용유지지원금은 실업급여사업, 직업능력개발사업과 함께 고용보험 3사업을 구성하고 있는 고용안정사업의 고용조정지원제도하에 설치되어 있다. 고용 유지지원금제도는 경기불황, 경영사정의 악화, 기업구조조정 등으로 사업규모의 축소조정, 원자재 부족, 생산량 감소, 판매부진, 재고누적 등에 의 해 고용조정이 불가피하게 된 사업주가 근로시간 단축, 휴업, 훈련, 사외파견, 휴직, 인력재배치 등 고용유지조치를 취하여 고용을 유지하는 경우 에 지급임금의 일정부분(고용유지훈련지원금의 경우 훈련비 포함)을 사업주에게 지원해 주는 제도이다.

실업률 변동 등 노동시장 상황의 변화에 따라 수차례의 제도 개정이 있었는데, 2002년 1월 현재 고용유지지원금제도는 근로시간 단축, 휴 업, 훈련, 휴직, 인력재배치의 5개 세부 제도로 구성되어 있다.

고용유지지원금제도의 활용 추세를 살펴보면, 1995년 고용보험이 시행된 이후 1997년까지는 활용 정도가 매우 낮았으나, 1997년 말 발생 한 경제위기 이후 1998년부터 활용 인원 및 금액이 급증하였다. 특히 1998년 하반기의 경우 534,300명, 61,669백만원이 활용되어 정점을 이루었고 이후 2000년 하반기까지는 지속적으로 지원인원 및 지원금액이 감소되다가 2001년 상반기 들어 다시 활용이 증가하는 추세를 보 이고 있다.

휴업지원금은 가장 널리 활용되는 고용유지지원금제도로서 1998년부터 2001년 상반기까지 활용된 고용유지지원금 전체 중 67.4%가 휴업지원 금을 활용한 것이다. 휴업지원금의 활용 현황을 산업별로 보면, 주로 제조업에 그 활용이 집중되고 있다. 1998년부터 2001년 상반기까지 전 체 휴업지원금 활용금액 중 제조업에서 활용한 비율이 92.9%에 달하고 있을 만큼 제조업 일색의 제도활용이 이루어지고 있다. 규모별 특성을 살펴 보면, 1998년부터 2001년 상반기까지 근로자 1,000인 이상 규모의 집단에서 휴업지원금을 활용한 비중은 전체의 36.4%로 가장 높았으 나 이는 기업규모가 반영된 결과이고 실제로는 30∼99인 규모의 집단에서의 활용비중이 35.3%로 30인 미만 규모, 100∼999인 규모보다 월등히 높았다. 즉 휴업지원금은 주로 대기업이 아니고 영세업체도 아닌 30∼99인 규모의 중소기업체에서 많이 활용하는 것으로 드러났다.

근로시간단축지원금의 전체적 활용 현황은 대단히 미미하다. 1998년부터 2001년 상반기까지 1,421백만원이 활용되어 같은 기간 활용된 고 용유지지원금 전체 대비 0.67%의 낮은 비중을 보이고 있다. 산업별 활용특성을 보면 제조업의 활용비중이 전체의 85.4%에 달하고 있으며, 규 모면에서는 100∼299인 규모 집단에서 50.7%로 가장 높은 활용비중을 보였다.

훈련은 고용유지지원금제도 중 휴업지원금 다음으로 많이 활용되는 제도로서, 1998년부터 2001년 상반기까지 활용된 고용유지지원금 전체 중 19.1%는 훈련지원금으로 지급된 것이다. 특히 2001년 상반기에는 4,359백만원이 활용되어 전반기 대비 274%가 늘어나는 폭발적인 증가 를 보였는데, 이는 임금지원율을 기존의 2/3(대규모기업 1/2)에서 3/4(대규모기업 2/3)으로 상향조정한 제도개정에 힘입은 바 크다. 산업 별 활용특성을 보면 역시 제조업에서의 활용비중이 전체의 76.5%를 차지해 압도적으로 높았으며, 그 다음으로 운수창고·통신업(8.3%), 건설 업(7.7%)이 상대적으로 높은 활용비중을 보였다. 규모별 활용을 보면, 1,000인 이상 규모 집단에서의 활용비중이 전체의 53.1%에 달하 고 있는데, 이는 훈련이라는 고용유지조치의 특성상 대기업일수록 훈련장비, 훈련시설 등 훈련지원금을 활용할 수 있는 인프라가 잘 갖춰져 있기 때문 인 것으로 추정된다.

인력재배치지원금은 근로시간단축지원금과 함께 가장 활용이 부진한 고용유지지원금 중 하나로서 1998년부터 2001년 상반기까지 활용된 고용유지 지원금 전체 중 인력재배치지원금이 차지하는 비중은 0.68%에 불과하다. 이렇게 활용실적이 부진한 것은 업종전환 후 기존인력의 60%이상 재고용 이라는 인력재배치지원금의 수급요건이 일반적인 경우에 접근할 수 있는 것이 아니기 때문이다. 산업별 활용 현황을 보면, 역시 제조업에서 전체의 80.7가 활용되었고 규모별로는 100∼299인 규모 집단에서 44.7%가 활용되었는데, 특히 300인 이상 규모 사업체에서는 전혀 활용되지 않 아 중소규모의 제조업 사업체에서 주로 활용하고 있는 것으로 나타났다.

1998년부터 2001년 상반기까지 유급휴직, 무급휴직을 포함한 휴직지원금은 총 23,042백만원이 지급되어 같은 기간 지급된 고용유지지원 금 전체의 11.0%를 차지하고 있다. 휴직지원금 중에는 유급휴직의 활용금액이 휴직지원금 전체의 88.3%를 차지해 무급휴직의 활용금액보다 훨 씬 많았다. 산업별·규모별 활용업체 특성을 살펴보면 유급휴직의 경우 산업별로는 제조업(32.6%), 건설업(31.1%), 부동산임대·사업서비스 업(22.8%)의 순서로 활용이 많았으며 규모별로는 10∼99인 규모의 사업체에서 전체 유급휴직지원금의 50.7%를 활용했다. 무급휴직의 경우 산업별로는 제조업에서 전체의 65.8%가 활용되었고, 규모별로는 1,000인 이상 규모 집단에서 전체의 73.3%가 활용되었다.

3. 일본의 고용유지지원제도

일본의 고용안정사업은 피보험자 및 피보험자였던 자에 대해 실업의 예방, 고용기회의 증대, 기타 고용안정을 도모하기 위해 시행되는 사업을 말한 다. 고용안정사업은 당시 기업의 도산에 따른 실업자 증가라는 상황 속에서 실업의 예방이 무엇보다도 중요한 고용정책의 과제라는 인식을 근거로 1977년 10월 1일부터 실시되었으며 이후 실업상황의 변화에 따라 제도가 확충되었지만, 고용안정사업내 각종 급부금의 제도가 너무 복잡하게 되 자 1981년 고용조정조성금과 특정구직자고용개발조성금의 두 가지로 통합하였다.

고용안정사업은 크게 사업활동의 축소시에 고용의 안정을 위한 사업, 연령별 고용의 안정을 위한 사업, 지역적 고용안정을 위한 사업 및 그 외 고용안정을 위한 사업으로 대별할 수 있는데, 우리나라의 고용유지지원제도와 동일한 성격을 갖는 제도가 사업활동의 축소시 고용안정을 위한 사업이다.

고용조정조성금은 경기변동, 산업구조의 변화 등 경제상의 이유로 인해 사업활동의 축소가 불가피한 경우 근로자를 휴업시키거나 직업과 관련된 교육 훈련 및 사외파견(출향) 등 고용안정을 위해 필요한 조치를 강구하는 사업주에게 해당 근로자의 임금 및 휴업수당 일부의 지원을 통한 실업예방을 목 적으로 하고 있다.

고용조정조성금은 경기변동에 따른 고용조정이 필요한 상황에서 인력을 감원하기보다는 임금조정에 의존하는 일본 노동시장의 고용조정 패턴을 반영하 고 있다. 즉 일본 노동시장의 특징이라 할 수 있는 종신고용제도는 경기침체시 실직시 생활안정과 재취업 촉진 등 사후적 대책뿐 만 아니라 기업의 고용유지 노력을 통한 실업예방이라는 사전적 대책에 대한 강조와 관계가 있다. 종신고용제도는 정규직 근로자에 대해 고용안정을 보장하는 고용관행을 의미하며 해고는 최후의 고용조정 수단임을 의미한다. 이에 따라 종신고용제도는 특정 기능이나 경험보다는 일반적인 능력을 기준으로 신규학졸자를 중심 으로 한 채용, 기업내훈련, 배치전환을 통한 숙련형성 및 다능공화로 특징지어지는 인사관리제도와 연공임금제도 및 유연한 임금결정을 특징으로 하는 임금제도를 주축으로 하고 있다. 또한 기업별로 조직되어 있는 노동조합, 기업수준에서 이루어지는 교섭 및 폭 넓은 노사의 정보공유를 목적으로 하 는 공식·비공식적인 노사협의시스템을 통해 노사간의 의사소통이 일상적으로 긴밀히 이루어진다는 점도 협조적인 고용조정관행과 조응하고 있다.

이런 측면에서 일본의 경우 단기적인 경기변동에 대응하여 기업이 고용조정을 실시할 경우 먼저 초과근로시간의 단축, 채용동결, 파트타임 및 임시 고용의 조정 조치를 취한 이후 해고 및 조기퇴직 등 직접적인 고용축소는 최후의 수단으로 되고 있다. 또한 중·장기적 구조변화에 대응하여 사업전환 을 도모하는 경우에도 해고를 회피하고 배치전환 등에 의한 부문간 고용량의 조정을 위주로 하고 있다.

일본의 고용조정에 관한 조성제도는 1975년의 고용보험법에 의해 정비되어 그 후 고용사정에 따라 변화되어 왔다. 동제도가 실시되게 된 배경 은 다음과 같다. 석유위기에 따른 불황이 도래하자 일본의 기업들은 감량경영 차원에서 고용조정을 급속히 전개하였다. 이에 따라 일본 노동성은 실업 보험법을 발전적으로 폐지하고 고용보험법을 제정하여 실업자의 생활안정을 위한 실업급여 외에 적극적인 실업의 예방, 고용구조의 개선, 능력의 개 발, 근로자의 복지증진을 위한 사업을 수행하기 위하여 사업주에 의한 조성제도를 대폭 정비·확충하였다. 이는 국가와 기업이 고용 및 실업에 대한 책임을 재원의 부담을 통해 명확히 하고, 그 합의를 확립한다는 점에서 획기적인 것으로 판단된다.

현행의 고용조정조성금은 경기의 변동, 산업구조의 변화, 그 외 경제상의 이유에 의해 사업활동의 축소가 부득이한 경우에, 실업의 예방 및 고용 의 안정을 도모하기 위해, 고용 근로자에 대해 휴업, 교육훈련 또는 출향을 시키는 사업주에 대해 지원할 목적으로 실시되는 것이다. 이전에는 경기 변동에 따른 실업을 예방하기 위해 고용조정급부금과 출향급부금이 있었지만, 효과적인 지원을 위해 고용조정조성금으로 통합하여, 사업주에 대해 그 부 담을 경감시켜 인원정리의 전 단계에서 실업을 예방하도록 하고 있다. 고용조정조성금을 사업주가 지원받기 위해서는 경기변동, 산업구조의 조정, 기 타 경제상의 이유로 사업활동의 축소가 부득이한 일정 요건의 사업주로, 근로자에게 일정한 휴업, 교육훈련 또는 출향을 실시하고 휴업수당이나 임금 을 지불하거나 또는 출향원 사업주가 출향근로자 임금의 일부를 부담하여야 한다. 또한 이와 같은 휴업, 교육훈련 또는 출향의 실시 전에 미리 관 할 공공직업안정소에 신고하여야 하며, 휴업, 교육훈련 또는 출향의 실시에 관한 필요서류를 정비하고 있어야 한다.

4. 고용유지지원금제도의 성과분석

고용유지지원금의 활용실태와 성과를 파악하고 개선방안을 도출하기 위해 실시된 본 조사는 2000년 1월 1일부터 2001년 6월 30일까지 고 용유지지원금을 받은 총 2,700개 사업체를 대상으로 2001년 11월 3일부터 11월 24일까지 총 22일에 걸쳐 수행되었다. 본 조사는 활용 실적이 극히 저조한 인력재배치 및 근로자 사외파견 사업을 제외한 전사업에 대하여 수행되었으며, 각 사업에 대해 25%를 무작위 표본추출하고, 근 로시간단축지원금에 대해서는 전체를 대상으로 조사하였다. 1999년과 2001년에 실시한 고용유지지원금제도 활용실태 조사는 고용유지지원금의 사중손 실의 정도를 추정하기 위한 질문을 포함하고 있다. 즉 이들 조사에서는 만약 고용유지지원금제도를 활용하지 못하였더라면 고용유지지원 수혜인원 중 어 느 정도의 인원이 감원되었을 것인가를 물어봄으로써 활용기업이 주관적으로 평가한 순고용효과를 조사하고 있다.

우선 지원금 종류별 추정감원비율은 2001년의 경우 유급휴직, 무급휴직, 훈련, 휴업, 근로시간 단축 등의 순이었으며, 이러한 순서는 1999년의 경우에 있어서도 훈련과 휴업의 순위변동을 제외하면 유사한 것으로 조사된 바 있다. 산업별로는 제조업이 비제조업에 비하여 추정감원비율 이 상대적으로 높았는데, 1999년의 조사결과에 비하여 2001년도에는 제조업과 비제조업의 추정감원비율의 차이가 9.0%에서 6.0%로 다소 낮 아졌다. 추정감원비율을 순고용효과의 추정치라고 간주한다면, 이러한 현상은 고용유지지원금의 효과가 제조업과 비제조업 간에서 서로 수렴하고 있다고 해석할 수도 있을 것이다.

사업체 규모별로 추정감원비율을 살펴보면, 1999년의 조사에서와 마찬가지로 2001년도에도 소규모업체일수록 고용유지지원금의 순고용효과가 큰 것으로 나타났다. 노조가 있는 사업체의 추정감원비율은 노조가 없는 사업체에 비하여 현저히 낮은 것으로 조사되었는데, 이는 비노조기업들에서는 일반 적으로 경영악화시에 더욱 더 높은 해고위험에 빠지게 되고 따라서 고용유지지원금의 활용시에 순고용효과가 더욱 높게 나타나고 있는 것으로 해석될 수 있다.

2001년의 조사에서 추정감원비율의 평균은 29.3%인 것으로 조사되어, 1999년의 22.5%에 비하여 6.8% 상승하였다. 이러한 순고용 효과는 주로 유·무급 휴직지원금과 훈련지원금의 효과가 상승한 것에 기인하고 있는 것으로 분석될 수 있다.

고용유지지원금 활용기업의 41.1%가 감원 등의 인력조정을 실시하였을 것이라고 응답하였는데, 이러한 수치는 1999년의 조사결과에 비하여 5.0% 높은 비율이다. 이러한 응답의 결과는 고용유지지원금제도로 인한 해고방지(고용유지)의 순효과가 1999년도에 비하여 2001년도에 높아졌 다는 것으로 해석할 수 있을 것이다.

고용유지지원금제도에 대한 산업별 만족도 조사결과 1999년과 마찬가지로 제조업과 비제조업 공히 만족도는 상당히 높은 것으로 조사되었다. 만 족도에서 긍정적인 비율(매우 만족 ＋ 대체로 만족)은 휴업의 경우 79.5%, 훈련 90.9%, 유급휴직 85.7%인 것으로 조사되어 모든 사업 에 있어서 거의 80%를 상회하는 긍정적 만족도를 나타내고 있다. 한편 1999년도와 비교해 보면 휴업은 -4.5%, 훈련 62.6%, 유급휴 직 4.3%의 만족도 변화를 나타내고 있다. 특히 훈련에 있어서의 만족도가 매우 가파르게 상승하였음을 알 수 있다.

지원금 성과에 대한 만족도에 있어서도 매우 높은 만족도를 유지하고 있음이 본 조사에서 밝혀졌다. 고용유지지원금이 ''큰 도움''이 되었다는 응답 과 ''약간 도움''이 되었다는 긍정적인 답변이 1999년도에 85.1%였던데 반하여, 동일한 설문에 대한 2001년도의 조사에서는 88.3%로 나 타나 소폭이나마 지원성과금 만족도가 높아졌다. 그러나 ''큰 도움''이 되었다는 응답은 1999년도에 비하여 4.2% 하락한 것으로 나타났다.

산업별로는 제조업의 경우가 비제조업의 경우보다 만족도가 높아졌고, 기업체 규모별로는 10∼29인 규모의 사업체에서 만족도가 큰 폭으로 상승 한 것으로 조사되었으며, 노조유무별로는 노조가 없는 기업체에서의 만족도가 보다 큰 폭으로 높아졌음을 알 수 있다.

고용유지지원제도의 지원종류별 지급절차에 대한 인식을 조사한 결과, 휴업의 경우 ''지나치게 복잡''하다는 응답과 ''복잡한 편''이라는 응답이 55.7%로 가장 높았으며, 그 다음으로는 휴직이 43.4%, 그리고 훈련의 경우 34.8%인 것으로 조사되었다. 동일한 설문에 대한 1999년 도의 응답에서는 휴업이 53.4%, 훈련 50.0%, 휴직 51.7%로 조사되었다. 전반적으로 휴업의 경우를 제외하면 지급절차에 대한 인식은 매 우 좋아진 것으로 평가할 수 있겠으나, 전체적으로는 아직까지도 지급절차에 대한 기업의 부정적인 인식이 많은 것으로 평가된다. 특히 휴업의 경우에 는 전체의 50%가 넘는 사업체에서 계속적으로 부정적인 인식을 가지고 있는 것으로 나타나, 이에 대한 해결책이 시급히 제시되어야 할 것으로 판단 된다.

5. 결론 및 개선방안

제도의 성과와 운영에 관련하여 본 연구에서 도출된 결론과 이에 따른 정책적 시사점은 다음과 같이 요약될 수 있다.

첫째, 본 연구결과에 의하면 고용유지지원금의 순고용효과는 1999년의 22.5%에서 2001년에는 29.3%로 6.8% 증가한 것으로 보인 다. 한편 2001년의 순고용효과의 증가는 주로 휴직지원금과 훈련지원금 성과의 증가에 기인하고 있는 것으로 분석되었다. 그러나 여전히 70%를 상회하고 있는 사중손실이 존재하고 있으므로 이의 최소화를 위한 정책적 노력이 계속되어야 할 것이다. 순고용효과 제고를 위해서는 우선 정책의 목표에 정확히 일치할 수 있는 대상집단(target group)을 명확히 함으로써 고용유지지원금을 가 장 필요로 하는 집단에 가장 우선적으로 전달할 수 있도록 하는 것이 요구된다. 이를 위해서는 사업주의 제도남용과 제도운영의 애로사항 등을 적시 에 파악할 수 있도록 하는 장치가 구안되어야 할 것으로 보인다.

둘째, 고용유지지원금의 활용실적이 매년 감소하고 있는 추세이므로 이에 대한 대책이 마련되어야 할 것으로 보인다. 고용유지지원금 지급액은 1998년 742.2억원, 1999년 792.0억원을 기록하였으나, 2000년에는 291.9억원만이 지급되었다(고용보험동향 2001년 가을 호). 실업급여와는 달리 고용유지지원사업은 사업주가 단독으로 부담하고 있는 제도이므로 이러한 저조한 활용실적은 기업의 불만을 야기할 수 있을 뿐 아니라 고용보험 재정활용의 비효율을 초래할 것이다. 이와 같은 문제에 대한 해결방안으로는 현행 총임금 0.3%로 정해진 납부율을 낮추는 방안 과, 고용유지지원사업 중 활용실적과 성과가 저조한 사업을 다른 사업과 통합하는 방안 등이 검토될 수 있을 것이다.

셋째, 고용유지지원금의 지급절차가 복잡하고 까다롭다는 것이 제도를 활용해 본 경험이 있는 기업들이 공통적으로 지적하는 문제점인 것으로 나타났 다. 지원제도 자체가 복잡할 뿐 아니라, 잦은 제도 변경으로 인해 지방노동관서 실무자들과 기업의 관련업무 담당자들이 효과적인 업무처리를 하기 어 렵다는 점이 지적되고 있다. 1999년과 2001년의 실태조사에서도 지원제도상의 애로 및 개선사항을 묻는 질문에서 지방노동관서 실무자의 업무능 력 제고가 많이 지적되고 있다. 특히 지원금 수급절차는 제출서류의 복잡함과 일관성의 결여로 말미암아 기업들의 불만과 혼선을 야기하고 있다는 것 이 실태조사 결과 나타나고 있는 현실이다.

지원금 수급절차의 개선과 관련해서는 지방노동관서의 보다 적극적인 업무자세가 우선적으로 요구된다. 감사를 의식한 경직적인 업무자세로 인하여 불필 요한 서류제출를 요구한다든지 법적으로 애매한 문구에 대해서는 지나치게 소극적으로 해석한다든지 하는 등의 자세는 지양하고 제도 활용자들의 편의를 우선적으로 생각하는 업무자세가 필요하다.

이와 함께 법 규정을 보다 명확히 함으로써 해석상의 혼선을 방지하는 것도 매우 중요하다. 예컨대 고용조정이 불가피한 사업주임을 입증하는 자료 도 각 유형별로 명확하게 규정하면 혼선을 방지할 수 있을 것이다. 현행의 고용조정이 필요한가의 법적 판단은 매출액이나 재고량의 변동을 기준으로 하고 있다. 이러한 기준은 경제사정이 급격히 악화되었던 IMF 직후에는 적절한 기준이었겠으나, 현재와 같이 경영사정은 계속적으로 어렵지만 더 이 상 나빠지지는 않는 기업들이 많은 (따라서 고용유지지원이 필요한) 현재의 상황에서 과거의 기준을 유지하는 것은 제도의 효율성을 떨어뜨릴 수 있다고 판단된다.