외국인력제도의 국제비교

Abstract

국제교역의 증대에 따라 국경간 노동력의 이동도 더욱 활발해지고 있다. 12개월 이상 해외에 거주한 사람이 세계적으로 2000년에 175백만 명으로서 이러한 사람들을 ‘이주자국가(migrant nation)’라는 가상의 국가로 치면 인구 규모가 중국, 인도, 미국, 인도네시아에 이어 세계 5위에 해당할 만큼 인력의 국제이동이 활발하다(Martin, 2003). 특히 세계무역기구(World Trade Organization)가 추진 중인 서비스 부문의 협상이 타결되면 노동력의 국경간 이동은 더욱 촉진될 것으로 예상되고 있다. 노동력의 국제이동이 많은 국가의 주요 관심사 중 하나이지만 노동력의 국제이동의 흐름은 그 규모 및 특성 등에서 매우 다양하기 때문에 나라마다 외국인력을 활용하는 정책도 다양할 수밖에 없다. 그러나 공통적인 현상은 외국인력을 도입하는 국가들(host countries)은 가급적 고급 인력을 선별 도입하여 경제사회적 효과를 극대화하는 한편, 저숙련 외국인력은 국내 노동시장을 교란하지 않도록 필요한 최소한의 규모로 한시적으로 투명하게 도입하고 효율적으로 관리하여 일정 기간 이후에는 반드시 귀국하도록 하여 사회적 비용을 최소화하도록 하고자 노력한다는 것이다. 이러한 의미에서 각국의 외국인력정책에 대한 비교연구는 우리나라에 좋은 시사점을 줄 수 있다. 한국은 1970년대까지는 노동력을 해외에 보내 외화를 획득하는 인력 송출국가였으나 1980년대 후반부터 국내 노동시장에서의 인력을 외국인으로 충원하는 인력 도입국가가 되었다. 그러나 오랫동안 단일민족 국가의 전통을 유지해 온 한국은 초기에는 외국인력을 근로자로서 도입하는 대신 연수생 신분으로 도입하여 활용하도록 하는 외국인 산업연수생제도를 도입하였다. 그러나 외국인 산업연수생제도하에서는 외국인 연수생에게 사실상 근로를 시키면서도 형식적으로는 ‘근로자’가 아닌 ‘연수생’이라는 이유로 외국인 근로자의 노동권과 인권을 보호하는 데는 많은 허점을 보였다. 또한 외국인력에 대한 수요를 편법적인 산업연수생제도에 의해 모두 충족시킬 수는 없었기 때문에 한국 정부는 오랫동안 외국인력정책의 개선을 위해 노력하여 왔으나 산업연수생을 저임금으로 계속 활용하고자 하는 경영계의 반대로 오랫동안 그 뜻을 이루지 못하였다. 그러나 2003년에 ?외국인 근로자의 고용 등에 관한 법률?이 제정되어 2004년 8월부터 외국인 근로자 고용허가제도가 시행되게 되었다. 한국에서 외국인 근로자를 합법적으로 고용할 수 있는 고용허가제도가 시행하게 되었지만 이 제도가 성공적으로 정착되기 위해서는 지금까지 많은 문제가 되어 왔던 외국인 도입 과정에서의 송출비리와 과다한 불법체류자 문제, 외국인 근로자의 인권보호 등의 문제를 조기에 해결해야 한다. 이러한 문제를 해결하기 위해서는 지금부터라도 많은 선진국의 경험을 토대로 고용허가제도를 정교하게 발전시켜 나가야 한다. 이러한 취지에서 본 연구는 주요국의 외국인력정책을 비교분석하여 한국과 같이 외국인력을 활용하고 있으면서도 많은 문제에 직면하고 있는 국가들에게 외국인력정책 및 제도를 합리적으로 발전시켜 나가는 데 필요한 기초자료를 제공하는 데 그 목적이 있다. 본 연구에서 다루고 있는 주요국가의 경험은 한국과 같이 인력 송출국가에서 인력 수입국가로 전환하게 될 많은 개발도상국에 대해서도 좋은 교훈이 될 수 있을 것이다. 뿐만 아니라 선진국에 대해서도 다른 나라의 외국인력정책과 경험은 귀중한 교훈을 줄 수 있을 것이다. 이와 같은 목적에서 본 보고서는 제1부에서는 주요국의 외국인력정책을 주요 쟁점별로 비교분석하였으며, 제2부에서는 주요국의 외국인력정책을 국가별로 소개하고 있는데, 전체적인 논의와 관련한 핵심적인 이슈 및 내용은 다음과 같다. -주요국의 외국인력의 최근 추세는 어떠한가? -외국인력의 도입규모를 어떻게 결정하는가? -외국인력의 정책과 집행업무를 관장하는 기관은 어떻게 구성되어 있는가? -외국인력을 활용하는 메커니즘은 어떻게 발전되어 왔으며, 현재 활용되고 있는 프로그램에는 어떠한 것이 있는가? -외국인력의 선별과 관리방법은 무엇인가? -외국인력의 도입이 국내 노동시장에 미치는 영향은 무엇인가? -외국인력의 불법이주 및 체류를 방지하는 제도적 장치는 무엇인가?

첫째, 각국의 외국인력정책의 유형을 보면 크게 공급주도적 제도(supply-driven systems)와 수요주도적 제도(demand-driven systems)의 두 가지로 유형화할 수 있다. 공급주도적 제도하에서는 외국인력의 유입 과정이 인력공급자인 외국인 근로자에 의해 주도되며 외국인이 이주를 희망하면 이주를 희망하는 잠재적인 외국인 풀(the pool of potential immigrants)로부터 가장 양질의 외국인력을 선별하기 내기 위한 수입국(host country)의 선별 절차(screening process)가 뒤이어 이루어진다. 예컨대 캐나다, 호주, 뉴질랜드 등에서는 영구이주(permanent migration)를 희망하는 고급숙련 외국인력을 교육수준, 직업 수행에 필요한 전문지식과 기술, 언어능력, 연령, 기타 이주 후 성공적으로 적응하는 데 영향을 미칠 수 있는 자산 상태 등 제반 요소들을 점수화하여 일정 점수 이상인 외국인에게만 이주와 취업을 허용하는 점수제(point systems)를 활용하고 있다. 반면에 수요주도적 제도하에서는 외국인력의 수요자인 수입국의 고용주가 외국인의 고용을 허가해 줄 것을 정부 당국에 요청함으로써 외국인력의 도입 과정이 시작되며, 수입국의 정부는 외국인의 고용이 내국인의 일자리를 잠식하지 않고 내국인의 임금이나 근로조건에 부정적인 영향을 미치지 않는 경우에 한해 외국인의 고용을 허가하며, 고용허가를 받은 고용주는 외국인력을 허가받은 분야에 허가받은 인원의 범위 내에서 고용주의 책임하에 외국인을 선별하여 고용한다. 수요주도적 제도는 미국, 독일, 영국, 프랑스, 이탈리아, 한국, 대만, 싱가포르 등에서 시행하고 있다. 둘째, 외국인력정책의 관장기관이다. 주요국의 외국인력의 정책을 관장하는 기관을 보면 외국인의 출입국에 관한 정책은 비자업무를 관장하는 부처에서 관장하고, 외국인을 근로자로서 활용하는 부문에 대한 정책은 노동관련 부처가 관장하는 것이 일반적이다. 일부 국가에서는 외국인력정책에 관한 업무가 여러 부처간에 긴밀한 협조가 필요하다는 점에서 위원회를 설치하여 관련정책을 종합적으로 조정하는 경우도 있다. 내국인 구인노력 확인, 사업주에 대한 고용허가, 외국인 근로자에 대한 취업알선, 외국인 근로자 관련 민원처리, 외국인 고용사업장의 지도?감독 등의 집행업무는 일반적으로 직업안정기관이 담당하고, 송출국 정부와의 쌍무협정 체결, 외국인 근로자에 관한 전산 데이터베이스 구축 및 관리 등의 업무는 직업안정기관과 노동관련 부처가 담당하는 것이 보통이다. 셋째, 외국인력의 도입규모 결정 메커니즘으로, 외국인 근로자를 어떤 업종에 얼마의 규모로 도입할 것인가는 업종별 노동시장상황을 고려하여 판단하게 된다. 즉 외국인력은 국내 노동시장에서 인력이 부족할 때 도입하는 것이므로 업종별 인력부족의 규모를 추정하는 것으로부터 외국인력의 도입규모에 대한 논의가 시작된다. 그러나 계량경제학적인 추정방법론을 활용하여 외국인력에 대한 수요가 추정되었다고 할지라도 추정 결과를 그대로 외국인력의 도입규모로 설정하는 것이 아니라 정치권, 정부 관련부처, 노사단체, 학계 및 NGO 등의 의견까지 수렴하는, 정치적 과정을 거쳐 외국인력의 도입규모가 최종적으로 결정되는 것이 보통이다. 외국의 경우를 보면 외국인 근로자의 도입규모를 명시적으로 가지면서 운영하는 국가와 외국인력 도입규모를 정하지 않거나 이를 비공식적으로만 가지고 있는 국가로 구분할 수 있다. 한국, 미국, 독일, 이탈리아, 프랑스 등 수요주도적 외국인력정책을 추진하고 있는 국가의 대부분은 외국인 근로자에 대한 도입 한도를 설정하지 않을 경우 외국인력에 대한 수요가 적정수준을 초과할 우려가 크기 때문에 외국인력의 총도입규모 또는 업종별 도입규모를 설정하여 운용하고 있으며, 일부 국가에서는 업종별 외국인력 고용 상한비율(dependency ceiling)을 설정하고 외국인력의 수요를 억제하기 위해 외국인고용부담금(levy)을 추가적으로 사업주에게 부과하고 있다. 반면에 캐나다, 호주, 뉴질랜드 등 공급주도적 외국인력정책을 추진하고 있는 국가에서는 점수제에 의해 외국인력의 도입 한도를 조정해 나갈 수 있기 때문에 외국인 근로자의 쿼터 없이 외국인력정책을 운영하는 것이 보통이다. 넷째, 송출국가의 선정 문제이다. 외국인 근로자를 도입하는 송출국가를 선정하는 방식에 있어서도 공급주도적 제도를 실시하는 국가에서는 일정한 점수 이상의 외국인 근로자를 국적과 관계없이 도입하는 경향이 강한 데 반하여, 수요주도적 제도를 실시하는 국가에서는 수입국과의 문화적 동질성 등을 고려하여 몇 개 국가로 한정하는 국가가 많다. 독일의 경우, 터키 등 동유럽 13개국과 국가간 협정을 맺어 외국인력을 동유럽국가로부터 도입하는 것을 원칙으로 하고 있으며, 대만은 자국에 우호적인 필리핀, 태국, 미얀마, 인도네시아, 말레이시아 등 5개국으로부터 외국인 근로자를 도입하고 있으나 국가별 배정인원은 정해져 있지 않으며 외국인력의 수요자인 사용자들이 수입국가를 선택하도록 하고 있다. 싱가포르는 외국인력 도입국을 비전통국(non-traditional sources)과 북아시아국(north Asian sources)으로 구분하여 취업업종에 대해 차이를 두고 있으며, 말레이시아로부터 독립하였다는 역사적 배경, 지정학적인 위치로 인하여 말레이시아인에 대해 고용의 우선순위를 두고 있다. 싱가포르는 국적에 따라 취업업종을 달리 적용하고 있는데, 제조업 부문의 취업은 말레이시아, 홍콩, 마카오, 한국, 대만 국적의 외국인만 취업이 가능하며, 건설업 부문은 말레이시아, 비전통국, 북아시아국가 모두가 가능하다. 서비스업의 경우 말레이시아 외에 북아시아 국적의 외국인만 가능하다. 다섯째, 외국인력의 수요억제장치 문제이다. 대부분의 경우 선진국인 인력수입국의 임금 및 근로조건은 개발도상국가인 인력 송출국에 비하여 훨씬 우월하기 때문에 외국인 근로자에 대한 수요억제장치가 없을 경우 국내 사업주는 저숙련직종에 대해 값싼 외국인 근로자를 더 많이 고용하고자 할 것이며, 외국인 근로자는 더 많이 인력 수입국으로 유입하려는 현상이 발생하게 된다. 이 경우 내국인의 일자리는 필연적으로 외국인 근로자에 의해 잠식당할 수 있기 때문에 외국인력을 도입하여 활용하는 모든 국가는 외국인 근로자에 의한 내국인 근로자의 일자리 잠식을 방지하기 위해 적어도 다음 두 가지 원칙을 준수하도록 하고 있다. 첫째는, 내외국인간의 임금 및 근로조건 등에서의 차별을 금지하여 외국인을 저임금으로 고용하지 못하게 하는 것이며 둘째는, 직업안정기관에서의 노동시장 테스트(labor market test)를 통해 외국인을 고용하고자 하는 사업주는 반드시 일정 기간 동안 내국인의 우선 고용을 위해 노력하도록 하고, 그 기간 중에 내국인을 고용하지 못한 경우에 한해 외국인을 고용하도록 허가하는 것이다. 그런데 내외국인 근로자간의 처우에 있어서의 차별금지원칙이 실제 적용에 있어서는 매우 모호한 경우가 많이 발생한다. 이러한 이유로 대만과 싱가포르에서는 외국인 고용부담금을 외국인 고용사업주로부터 징수하여 내외국인간의 임금격차에 해당하는 부분을 고용부담금으로 징수하여 외국인력의 수요를 억제하도록 하는 방식을 시행하고 있다. 싱가포르는 업종과 숙련도에 따라 저숙련 외국인력과 내국인 대체 가능성이 높은 직종에 대해서는 고용부담금을 상대적으로 무겁게 하는 업종별?숙련도별 차등징수방식의 고용부담금제를 시행하고 있다. 대만은 업종별로만 차등화하는 고용부담금제를 시행하고 있다.