지역노동시장 활성화 선진국 사례와 정책과제

Abstract

노동시장정책의 탈중앙화(decentralization)는 ‘새로운 공공관리’의 한 형태로서 “행정적 문화(administrative culture)”를 “관리 문화(management culture)”로 대체하는 것을 목표로 한다. 이는 지역적 욕구에 노동시장정책이 적응하도록 만든다. 지역의 행정(governance)에서 유연성을 취하려는 새로운 경향들은 유연성 증대에 따르는 책임(accountability)소재의 불분명이라는 문제들을 제기하고 있으며, 전통적인 위계적 공공행정과는 전혀 다른 책임 구조들에 대한 정리가 필요하다. 본 연구는 지역노동시장 탈중앙화 추세를 우리나라 현실에 적용할 수 있는 보다 구체적인 적용 방안을 찾기 위한 시도의 일환이다. 노동시장 탈중앙화의 대표적인 유형으로 관리의 탈중앙화와 정치적 탈중앙화가 있다. 관리의 탈중앙화는 조직 내의 유연성을 강화하는 것으로서, 지역사무소의 관리자가 국가정책목표를 수행할 때 보다 많은 유연성을 가진다(영국 혹은 대부분의 스칸디나비아 국가의 경우). 정치적 탈중앙화는 관리의 재량권뿐만 아니라, 국가정부 수준에서부터 준국가 정부수준(지역, 혹은 주)에 이르기까지 노동시장정책에 대한 보다 광범위한 책임을 위임받는 것이다. 이런 유형은 주로 연방국가에게서 볼 수 있다(가령, 캐나다와 미국의 경우). 목적에 의한 관리(Management by Objectives:이하 MBO)는, 관리의 탈중앙화를 통해서 노동시장정책의 효율성을 증가시킬 목적으로 진행되었던 행정개혁에서 나타나는 공통적인 요소이다. 유럽연합(EU)의 18군데 지역 공공고용안정서비스(PES) 조직 중 10군데가 MBO를 활용하고 있는 것으로 나타났다. 오스트리아, 덴마크, 벨기에의 플랑드르 지역의 공공고용안정기구, 프랑스, 독일, 영국, 핀란드, 네덜란드, 노르웨이, 그리고 스웨덴이 그 나라들이다. 지역노동시장의 탈중앙화를 위한 제도로서 지역파트너십의 역할이 중요한데, OECD국가들의 지역파트너십 유형이 다양하기 때문에 일반화시키기는 힘들다. 그러나 중요한 두 가지 사례로서 아일랜드와 이탈리아를 대표적으로 들 수 있다. 아일랜드는 목적에 의한 관리(MBO) 유형의 대표적 사례로서, 지역 공공고용안정서비스(PES)를 거점으로 지역파트너십을 활용하여 노동시장의 활성화를 중심으로 한 지역경제개발 협력을 이루어내는 나라이다. 아일랜드는 지역적 파트너십을 사용하여 중앙정부가 실업자들을 위한 이니셔티브를 기획하도록 도움을 주었다. 국가적인 협약(Framework Agreement)을 이용해서, 경제적으로 불리한 위치에 있는 지역에서, 지역공동체, 고용주, 그리고 시민단체로 구성된 운용 조직을 결성한다. 첫번째 단계의 시도는 경험적인 토대 위에서 작동되며, 지역의 고용안정기구(PES)가 거의 관여하지 않는다. 공동체의 네트워크와 PES 간의 협력은 지역 차원에서 발전되도록 하였으며, 정책입안자들은 PES로 하여금 공동체의 이니셔티브를 작동할 수 있도록 장려하는 정도이다. 이탈리아 사례는 지방자치단체를 거점으로 기금 지원을 통하여 지역경제개발을 목적으로 한 지역협정과 파트너십을 이루어내고 있는 사례이다. 노동시장 활성화보다는 지역경제개발에 우선을 두고 있다는 점이 아일랜드 사례와의 차이점이다. 이탈리아에서의 이러한 방식의 구조를 창출하는 것은 두 가지 요소라고 지적된다. 첫째, 지역 위원회가 국가발전기금과 유럽발전기금을 받기 위해서 ‘지역 협약(territorial pacts)’을 이용하는 것이다. 둘째, 두 개의 특별법도 중요한 역할을 한다. 하나는 지역 기업을 육성하기 위한 것이고, 다른 하나는 청년 기업가를 육성하기 위한 것이다. 이탈리아 사례에서 특히 흥미로운 것은 프로젝트를 평가하고 기금을 위탁하는 과정에서 은행을 이용함으로써 ‘정직한 브로커(honest brokers)’의 역할을 맡기고 있다는 것이다. 우리나라의 지역노동시장 활성화를 위한 정책과제로는 첫째, ‘목적에 의한 관리’ 방식, 즉 아일랜드의 사례에서 나타난 공공 고용안정서비스를 통한 지역파트너십의 확산을 꾀하는 방식을 노동부에서 받아들여 지역노동시장 활성화를 꾀하는 것이다. 이를 위하여는 중앙단위에서의 상당한 기획이 필요하다. 기획이 필요한 부분은 크게 보아 두 가지이다. 우선 아일랜드 및 이탈리아 사례에서 공통적으로 나타나는 “국가적 사회협약”이 필요하며, 다음으로 중앙에서 지역으로 자금지원 및 업무위임을 가능하게 할 수 있는 법률제정도 필요하다. 둘째, 초기 단계에서는 가능한 사업 목록을 중앙에서 예시하여 지역이 공모에 참여하도록 하고, 지역 파트너십 사례(Best Practice)중심으로 실시하여 차차 확산시켜 나가는 방안이 필요할 것이다. 셋째, 선진국 사례는 현장답사와 연구를 통한 보다 구체적인 내용 파악이 중요하다. 선진국 성공사례를 방문하여 인쇄된 자료(Documents)를 받아서 구체적인 사업내용, 선정 방법과 경로, 계약내용 등에 대해 알아야만 실제 실행계획을 수립할 수 있기 때문이다. 넷째, 아일랜드 및 이탈리아 사례에서 공통적으로 중요한 촉진제 역할은 결국 자금문제이므로 지방정부의 재원마련 문제가 우선적으로 중요하다. 다섯째, 이탈리아 사례의 경우와 같이 지방자치단체에 의한 방식도 지방자치단체를 중심으로 활성화되는 것이 바람직하므로 지방자치단체의 역할이 기대된다.