사회갈등과 노동제도 : 정책공동체 모형을 중심으로

Abstract

◈ 사회적 갈등과 노사분규 본 연구에서는 사회적 갈등과 노사분규에서는 갈등에 대한 이론에서 갈등의 원천과 이들 갈등이 실제로 표출되는 구조에 대해 논의하였다. 즉 갈등은 객관적으로 존재하는 것이 아니라, 이를 객관적으로 인지하고 이를 대표하는 조직적인 집단이 나타날 때 현실화한다는 점을 강조하였다. 또한 갈등의 폭력성, 지속성, 심각성 등에 영향을 주는 요인을 검토하였다. 이러한 요인들에 대한 검토는 기존의 사회학에서 발달되어 온 갈등이론에 의존하였다. 또한 최근에 등장한 합리적 행동에 의한 이해관계의 대립에 의한 갈등 조정방식을 검토하였다. 사회갈등의 유형은 시장상황에서 표출되는 개인적인 갈등과 이것이 확대되어 표출되는 갈등, 그리고 더욱 중요하게는 사회적인 차원에서 해결하여야 하는 공공재적인 갈등이 더욱 중요하게 부각되었다. 그러나 이미 노사갈등과 같은 개별적인, 그리고 시장상황적인 갈등에 대해 국가가 개입하는 방식인 사회적 합의모델이 어느 정도 한국에서 소개되고 제도적으로 정착되었으므로, 이를 준거점으로 하여 사회적 갈등이 해결될 수 있는 가능한 방식을 모색하였다. 다른 나라, 특히 유럽에서 발달한 사회적 합의 모델을 검토하면서, 국가의 역할에 대한 부분을 특히 집중적으로 검토하였다. 국가는 궁극적으로 직접적인 당사자라기보다는 사회적 대화와 사회적 노력을 촉진하는 매개자적인 역할을 담당하는 것이 효과적이라는 결론에 도달하게 된다. 물론 이것은 국가가 단순히 방관자적인 매개자가 아니라, 완전한 자율적인 대화와 공동의 노력을 촉진하면서, 이러한 노력들이 이루어질 수 있는 다양한 제도적 채널을 마련하고, 이러한 대화와 노력들이 지속적으로 이루어지고, 상호 신뢰가 형성될 수 있도록 보장한다는 의미를 지닌다. 여기에서는 국가를 중심으로 구성원들이 하나의 공동체를 이룬다는 점을 의미한다. 공동체란 구성원들의 이익이 전체의 이익에 의존한다는 강한 믿음에 근거한다. 이러한 믿음은 자동적으로 생성되는 것이 아니라, 대화와 노력, 그리고 이를 촉진하는 지도자와 구성원들의 의지에 의해 표출된다는 점을 강조하였다.

◈ 노동위원회제도와 사회적 갈등 해소방안

1. 분쟁해결제도로서의 ADR 필요성 대두

우리 사회는 아직 다양하고 때로는 첨예한 각종 시민사회단체들과 이해집단들의 요구를 제대로 담아 내 소화시킬 수 있는 분쟁해결제도를 갖고 있지 못하다. 이에 다양한 이해관계가 얽혀 있는 사회집단들간의 갈등이 사회의 통합과 안정성을 위협함은 물론 향후 국가발전의 걸림돌로 작용할 수 있다는 우려의 목소리가 커지고 있다. 이 시점에서 최근 분쟁해결방식으로 선진각국에서는 이미 널리 연구가 행해지고 다양한 방법으로 실천하고 있는 대안적 분쟁해결방식(Alternative Dispute Resolution:ADR)이 주목을 끌고 있다. 여기서는 우리나라의 대표적 ADR기구인 노동위원회제도와 환경분쟁조정위원회를 중심으로 우리나라 분쟁해결제도의 특징과 문제점 등을 살펴볼 것이다. 나아가, 이러한 검토를 통해 우리나라 분쟁해결제도의 개선과 관련, 자주적 분쟁해결수단인 ADR제도의 활성화를 주장할 것이다. 이는 우리의 분쟁해결제도가 분쟁해결 당사자 자치주의와 자율성을 확대하는 방향으로 변화되는 길이자 사회갈등 관리능력을 향상시키는 기초작업이 될 것이라 생각하기 때문이다.

2. 대표적인 ADR기구 비교:노동위원회와 환경분쟁조정위원회를 중심으로

1) 운영상

? 위원 구성 -노동위원회는 3자 조직구성 원리에 근거해 근로자, 사용자, 공익위원을 대표하는 자로 구성된다. 특히 노사 대표는 노동조합이나 사용자단체가 추천하는 자로 한다. -환경분쟁조정위원회는 상임위원(위원장)과 비상임위원으로 구성되는데, 비상임위원들은 공익을 대표할 수 있는 자와 환경, 산업 또는 공중보건에 관한 학식과 경험이 있는 자 중에서 서울특별시장, 광역시장 또는 도지사가 임명 또는 위촉한다.

? 조정?재정위원회 구성 -노동위원회에서 조정위원회의 구성은 근로자측 조정위원은 사용자, 사용자측 조정위원은 노동조합이 각각 추천하는 위원 중에서 지명한다. 중재위원회 구성은 공익위원 중에서 관계당사자 합의로 선정한 자에 대하여 그 노동위원회 위원장이 지명한다. 또한 공익위원은 조정담당과 심판담당 공익위원으로 구분하고 심판담당 위원에 대한 자격요건을 더욱 엄격히 하고 있다. -환경분쟁조정위원회에서 조정위원회는 분쟁조정위원회 위원 중에서 위원장이 지명한 3인으로 구성한다. 재정위원회는 중앙환경위원회 위원 5인으로 구성한다.

? 조정재개 방식 -노동분쟁해결제도는 사실상 강제조정의 성격을 띤 조정전치주의를 채택하고 있다. 노동조합이 사용자와의 교섭이 결렬되어 파업 등 쟁의행위를 하려면 조정의사가 없어도 일단 의무적으로 노동위원회에 조정을 신청해 받아야 한다. -환경분쟁조정제도는 환경오염으로 인한 피해상황이 발생했을 때 피해당사자가 환경분쟁조정위원회에 조정 혹은 재정을 신청함으로써 분쟁조정이 시작된다. 때론 일정한 요건을 갖춘 환경단체가 중대한 자연생태계 파괴로 인한 피해가 발생하였거나 발생할 위험이 현저한 경우에는 위원회의 허가를 받아 분쟁당사자를 대리하여 조정을 신청할 수도 있다.

? 시사점 -공정성의 문제 : 노동위원회는 노사단체가 추천하는 자들을 위원으로 참여시킨다. 이는 분쟁사건의 이해를 돕고 분쟁해결의 공정성을 도모하고자 하는 것이다. 그러나 환경분쟁조정위원회는 사실상 관주도적으로 비상임위원이나 전문가를 위촉해 운영하고 있다. 이것은 공정한 분쟁해결을 방해할 수도 있다. 특히 현재와 같은 환경분쟁조정위원회의 위원회 구성이나 운영 등으로는 사실상 대규모 환경갈등 조정에 개입하기도 어렵게 되어 있는 것으로 판단된다. 환경분쟁조정제도가 노동위원회 3자구성의 목적과 취지를 충분히 살리는 방향에서 위원 구성에 대한 고민이 있어야 할 것으로 보인다. -중립성의 문제:대안적 분쟁해결에서 가장 중요한 요소의 하나는 중립적인 제3자이다. 그런 측면에서 노동위원회는 노사를 대표하는 단체들이 소속되어 있어 구조적으로 중립성, 공정성 등에 한계가 있을 수 있다. 반면 환경분쟁조정위원회는 이해당사자와 관련이 없는 공익위원으로 조정이나 재정위원회를 구성함으로써 중립성, 공정성 측면에서 시비가 덜할 수 있는 구조이다. 그러나 노사관계란 각 사업장의 특수성과 그간의 역사에 따라 그 성격이 크게 다르다. 이에 양측을 제대로 이해할 수 있는 노사대표들이 위원회 구성에 참여해 분쟁해결을 도모하고자 하는 방향은 옳다고 본다. 그러나 공정성과 중립성시비 문제를 해결하기 위한 노력이 뒤따라야 한다. -치주의 측면:분쟁해결의 최선책은 분쟁당사자들이 서로 합의하여 분쟁을 끝내는 것이다. 특히 노사관계처럼 분쟁 이후에도 특수한 관계가 계속 유지되거나 지속되어야 하는 경우 당사자 해결은 더욱 중요하다. 그런 측면에서 조정전치주의를 조정신청주의로 바꿔야 한다는 주장이 계속 있어 왔다. 따라서 교섭문화가 성숙하지 않은 우리 노사관계 현실에서 조정전치주의 폐지에 대한 우려가 없는 것은 아니나 장기적으로는 조정전치주의를 폐지하는 것이 바람직하다고 할 것이다. 이것은 우리나라의 노동분쟁해결제도를 개선해 나가는 과정에서 파업 등 쟁의행위를 하기 전에 충분히 교섭하는 문화와, 이에 책임지는 사회적인 분위기를 만들어 나가는 작업의 성공 여부와 밀접한 관계가 있으리라 생각한다.

2) 분쟁해결대상 환경분쟁조정제도는 분쟁조정 신청대상이 상당히 포괄적이다. 반면 분쟁해결제도로서 노동위원회는 조정대상은 임금, 근로시간, 복지, 해고, 기타 대우 등 근로조건의 결정에 관한 주장의 불일치 사항으로 한정하고 있다. 따라서 조정대상의 범위가 협소하고 분쟁해결제도 운영의 유연성이 떨어질 수밖에 없다. 산업구조나 노동형태 등이 바뀌면서 다양한 형태의 분쟁해결대상들이 새롭게 나타나고 있다. 따라서 노동위원회의 분쟁해결대상을 확대시켜야 할 것이다. 이것은 이익분쟁에 한해 조정한다는 원칙을 수정하는 데서 출발 가능할 것이다. 노동위원회는 이런 노력을 통해 조정대상의 문제 때문에 나타나는 분쟁해결 기능의 한계를 없애면서 다양한 성격의 노사분쟁에 대한 분쟁해결능력을 발휘하도록 해야 할 것이다.

3) 조정의 효력과 이의제기, 사후관리제도 노동위원회에서 분쟁조정 시 조정안이나 중재재정에 합의한 경우 단체협약과 동일한 효력을 갖고 이를 준수하지 않을 시 벌칙조항이 있다. 반면 환경분쟁조정제도의 경우 피해자가 법원에 소송을 제기해야만 채무이행을 강제할 수 있다. 분쟁제도의 구속력 확보 문제는 분쟁제도의 신뢰성, 효율성, 신속성 등의 측면에서 고민스런 부분이다. 특히 신속성을 필요로 하는 노동위원회의 심판제도에서 자력집행력이 없는 것은 사건 확정의 지연 원인이 되어 신속성의 원칙 이행에 하나의 걸림돌이 될 수밖에 없다는 주장이다. 그러나 벌칙조항이나 강제의무규정이 분쟁조정 시 합의의 걸림돌이 될 수 있다거나, 삼권분립의 원칙상 행정부에서 할 일이 아니라는 등의 주장도 적지 않다. 분쟁조정제도의 실효성 측면에서 별도의 대책 마련이 요구되고 있다.

3. 우리나라 분쟁해결제도의 개선방향과 과제

1) 분쟁조정기능의 강화 우리나라 분쟁해결제도는 노사가 교섭을 하다가 결렬된 경우에 조정이나 중재 서비스가 시작되는 사후적 조정제도를 갖고 있다. 그러나 분쟁조정기능을 강화하기 위해서는 분쟁을 사전에 예방하는 예방적 조정제도로 바꿔야 한다는 의견이 지배적이다. 예방적 조정은 영국이나 미국 등에서 활용되고 있는 조정제도로 분쟁해결은 물론 분쟁의 예방, 나아가 협력적 노사관계 구축 등을 목표로 활동하고 있다. 따라서 우리의 분쟁해결제도 또한 분쟁해결뿐만 아니라 노사관계의 질을 향상시킬 수 있는 컨설팅의 개념으로 그 기능을 확장시켜 나갈 필요가 있을 것이다. 이를 위해서는 우리 분쟁해결제도의 개선이 조정대상의 확대, 조정전치주의제도의 재검토, 노동위원회 운영의 변화 등의 문제들과 유기적으로 연결되어 손질되어야 할 것이다.

2) 조정과 판정의 기능 분리 현재 노동위원회는 조정과 판정이라는 두 가지 이질적인 기능을 수행하고 있다. 그러나 우리 노동위원회는 앞서 지적한 바와 같이 판정기능 위주로 운영되어 왔다. 접수처리 건수의 80% 이상이 판정사건으로 여러 가지 한계상 조정기능으로서의 역할은 미약했다고 할 수 있다. 그러나 분쟁해결을 노사자치주의 실현이란 입장에서 처리하고자 할 때 향후 조정기능을 확대 강화해 나가야 할 것이다. 이를 위해서는 장기적으로 볼 때 조정과 판정기능을 분리해 별도의 기관으로 운영되는 것이 바람직하다고 생각된다. 이것은 심판담당 공익위원과 조정담당 공익위원을 별도로 운영한 것이 조정제도의 정착에 도움을 주었다는 평가가 나온 데서도 시사받을 수 있다. 또한 향후 노동위원회는 사후적 조정을 넘어서 예방적 조정업무까지 그 영역이 확대 개편되어야 한다는 점을 감안할 때 각 기능의 효율적인 운영을 위해서는 별도의 기관으로 운영되는 것이 바람직하다 할 것이다. 미국의 경우, 조정업무는 FMCS(연방조정알선청)가, 부당노동행위 구제는 NLRB(전국노사관계위원회)에서 하고 있다. 독일의 경우도 권리분쟁은 노동법원에서 하며 이익분쟁은 단체협약 규정에 의한 임의조정기구나 경영조직법상의 중재기구에서 별도로 해결하고 있다. 이는 판정이라는 판결식의 준사법적 기능과, 조정이란 당사자간의 대화와 타협을 통한 해결방안 모색을 함께 수행하기에는 효율적이지 않기 때문일 것이다.

3) 사적조정 활성화의 필요성 최근 사적조정에 관한 관심들이 높아지고 있다. 사회가 발전하고 다원화됨에 따라 분쟁이 늘어나고 그 성격이나 양상들이 복잡하게 전개되고 있는 상황에서 지금의 공적조정 중심의 분쟁해결기구가 분쟁해결 능력에 한계를 드러내고 있기 때문이다. 사적조정은 노동위원회에 의한 공적조정과 달리 민간 노동전문가나 전문단체의 조정이나 중재를 통해 자주적으로 노사분쟁을 해결하기 위한 제도이다. 이 같은 제도는 장기적으로 보면 노사자치주의를 촉진하면서 노사의 분쟁해결 능력을 키워주는 결과를 가져온다. 이에 선진국과 비교해 지나치게 관주도적으로 당사자 자치주의가 배제되어 있는 우리의 조정?중재제도를 노사당사자가 자율적으로 선택할 수 있는 사적인 알선, 조정, 중재제도로 대체해 노사자치주의를 실현시켜야 한다는 주장이 설득력을 얻고 있다. 이와 관련, 노동위원회의 강제조정, 중재제도를 폐지하고 당사자 자치주의에 충실한 알선제도를 도입하고 현재 거의 사문화되어 있는 사적조정?중재제도를 활성화하는 방안을 강구해야 한다고 주장된다. 그러나 사적조정은 전문성과 신뢰성을 갖고 있는 사적조정기관이나 전문인들이 별로 없고 무료인 공적조정과 달리 비용부담이 따른다는 점 등이 문제로 지적된다. 이에 분쟁해결 당사자주의에 충실하고 분쟁해결능력을 제고하기 위한 사적조정의 활성화를 위한 다양한 노력이 요구되고 있다. 이것은 우리나라 분쟁해결 관련 법제도가 공적조정 중심으로 되어 있으며 자율적인 교섭문화나 분쟁해결 경험이 부족한 현실과도 관련 있는 것으로 보인다. 따라서 아직 성숙하지 않은 우리 노사관계 현실을 고려하는 측면에서 공적조정이 갖는 장점을 살리면서 사적조정을 활성화하기 위한 각종 법제도적인 정비를 서둘러 나가야 할 것이다. 이와 관련, 미국의 경우를 참고로 보면 미국은 사적조정이 공적조정을 대체하는 경쟁상대가 아니라 공적조정을 보완하는 역할을 하고 있다. 조정대상 중심으로 보면 공적조정은 집단적 노사관계 분쟁에 중점을 두며 사적조정은 개별적 노사관계 분쟁에 중점을 두며 공적조정은 공공부문의 고충처리에, 사적조정은 사부문의 고충처리에 초점을 둔다는 것이다.

4. 맺음말

대표적인 ADR 기구로서 노동위원회제도와 환경분쟁조정위원회를 중심으로 우리나라 분쟁조정제도의 특징이나 문제점을 살펴보았다. 그 결과, 우리나라 분쟁조정제도는 분쟁해결 주체의 경우 공적조정기구 중심이며, 분쟁해결 방법은 판정이나 재정 등의 판결식 접근이라는 사실을 확인할 수 있었다. 그러나 어떤 문제가 발생했을 때 가장 좋은 해결방법은 당사자들이 자율적으로 합의에 이르는 것이다. 따라서 각종 분쟁해결제도는 당사자 자치주의가 최대한 반영될 수 있는 조정기능 시스템을 마련하고 이를 활성화시키는 방향으로 개선되어야 한다. 이는 공적조정기구의 분쟁조정기능을 강화시키는 한편 장단기적으로 사적조정을 활성화하는 방법으로 실현될 수 있으리라 생각된다. 이를 위해 우리는 최근 선진각국에서 분쟁해결방법으로 채택하고 있으며 활발히 연구 중인 ADR에 관심을 갖고 우리 현실에 맞는 ADR 제도를 모색해 나가는 작업을 시작해야 할 것이다. 이것은 우리나라 법원에서 다양한 ADR 방식을 고안하고 적용하려는 노력과 함께 이루어져야 할 것으로 보인다. 외국의 사례에서 보았듯이 미국이나 영국의 경우 사법제도상의 변화가 ADR 발전에 획기적인 계기가 되었음을 언급한 바 있다. 이에 ADR의 발전을 위하여 가장 중요한 것은 분쟁당사자들과 직접 접촉하고 있는 법원의 노력이라는 지적은 설득력이 있다. 현재 다양한 형태의 ADR 방식을 갖고 있는 미국과 달리 우리나라의 경우 주로 법원과 연계된 조정 및 중재절차 이외의 대표적인 ADR 절차를 갖고 있지 못하다. 따라서 우리 실정에 맞는 ADR 절차들을 발전시키고 이를 활성화시키기 위해서는 법원을 비롯한 사회 전반에서의 노력이 뒤따라야 할 것으로 보인다.

◈ 노사정위원회 모형의 활용가능성 분석

본장의 목적은 메조레벨에서 노사제도에서 개발된 사회적 합의방식을 고찰하고 환경분야의 사회적 갈등 문제에 적용함으로써 각 영역에 보다 보편적으로 적용 가능한 유익한 사회적 합의방식을 도출하는 데 있다. 사회적 갈등에의 효과적인 대응은 갈등이 첨예하게 증폭되는 것을 사전에 조율할 수 있는 시스템이 갖추어져야 한다는 점에 착안하여 어떠한 시스템이 국가 사회 전체의 합리성을 증진시켜 줄 것인가에 주목하였다. 사회적 갈등의 조정이나 해소에 있어서 현안이나 이슈에 대한 의견의 개진과 반박이 가능한 토론 공간의 조성은 필수적이라 할 수 있다. 각 사회갈등 주체들의 요구는 구체적으로 정책이라는 작업을 통해서 반영된다는 점에서 이를 위해서는 사회적 갈등 현안이나 이슈에 대한 관련 이해당사자를 중심으로 한 일종의 정책공동체를 구성하고 활성화하는 것이 필요하다고 보았다. 최근의 정책의 이슈화 경향은 정책의 복잡성과 불확실성을 높여주고 있으며 이에 대한 대응의 효과성은 정책 성과에 많은 영향을 준다는 점에서 정책공동체에 대한 주목할 필요성은 더욱 커진다. 정책공동체가 활성화될 때 정책의 합리성은 증진될 수 있으며 그 직간접적인 성과는 다양한 영역에 긍정적 파급효과를 줄 것으로 예상할 수 있다. 사전에 갈등 현안이나 이슈에 대하여 상시적인 토론과 협의가 가능하여 현안에 대한 상호 공감대를 높임으로써 사회적 갈등의 잠재적 발생가능성을 낮추고 뿐만 아니라 발생한 갈등에 대한 합리적인 대안의 모색이 신속하고 적절하게 이루어짐으로써 갈등의 해결가능성을 높일 수 있는 제도를 구성하는 것이다. 정책공동체의 구성과 운영은 첫째, 갈등 현안이나 이슈에 대한 상시적 이해를 높이고, 둘째, 현안이나 이슈에 대한 토론과 협의를 통해서 각 행위 주체의 학습의 장의 역할을 함으로써 학습능력을 제고할 수 있고, 셋째 그럼으로써 현안에 대한 대안의 모색도 보다 적시적절하게 이루어질 수 있다는 장점이 있다. 관련된 부문, 섹터, 하위 섹터, 각 하위 이슈 등 각 수준에서 정책공동체의 구성과 활성화는 사회적 갈등 해결에 소요되는 거래비용이 낮은 합리적인 제도로 평가된다. 현재 정부와 민간을 포함한 다양한 수준에서 여러 형태의 정책공동체와 유사한 기제가 구성되고 운영되는 등 정책공동체의 성격을 띤 다양한 협의기구가 작동해 왔으나 노동분야의 협의체만큼 이해당사자가 뚜렷하며 이해관계가 첨예하게 대립되는 쟁점이나 이슈를 다루는 협의기제는 드물었다. 특히 1998년 1월 15일에 발족된 노사정위원회는 노?사?정 등의 각 부문별 대표집단이 공식적으로 다양한 사안에 대하여 토론과 협의과정을 통해 합의를 도출하는 제도적 기제로 작용해 왔다. 노사정위원회는 노사정 당사자가 대등한 입장에서 노동정책 및 관련된 산업?경제?사회정책 등에 관하여 협의하는 대표적인 협의기구로서, 여기에는 그간 노사관계의 갈등과 대립과정에서 나타난 문제를 해결하기 위한 합리적인 갈등조정의 제 방식이 응용되고 있다는 점에 주목할 필요가 있으며, 이 점에서 새로운 정책공동체의 모델 탐색에 많은 함의를 제공할 것으로 판단하였다. 노사제도에서 개발된 사회적 합의방식이 다른 분야에의 적용가능성을 탐색하는 것은 사회적 갈등의 해결 차원에서 주목할 필요가 있음을 인식하고 본 논의에서는 노사정위원회 방식에 의한 운영이라 볼 수 있는 환경분야의 사회적 갈등해결과정을 파악하고 여기서 나타난 협의방식이 기존의 노사정위원회 모형에서 발견하지 못한 바람직한 운영방식에 대한 관찰을 시도하였다. 환경분야에의 적용하려는 이유는 환경의 중요성이 부각되면서 환경문제가 갈수록 심각해지고 있고 환경분야가 최근 사회적 갈등의 많은 빈도를 차지하고 있다는 점에서 사회적 갈등해소기제 도출에 시사점을 제공할 것이라 판단에서이다. 노사제도에서 개발된 사회적 합의방식을 다른 영역인 환경분야의 사회적 갈등 해결과정에 적용하지만 환경분야가 지닌 정책적 특성에 기인한 새로운 측면의 사회적 합의방식이 존재할 경우 역으로 환경분야에서 나타난 사회적 합의방식은 노동분야의 사회적 갈등해결을 보완할 수 있는 해결기제로 활용하고자 하였다. 구체적으로 바람직한 정책공동체 모델의 탐색과 활성화 가능성을 모색하고자 본 논의에서는 메조레벨에서 노동분야의 부천지역 노사정협의회의 구성과정과 운영과정을 관찰하고 노동 이외의 환경관련 분야의 시화지구 지속가능발전위원회의 구성과 운영과정을 분석하고 양 분야의 정책공동체 운영의 특성을 비교분석하였다. 먼저, 정책협의체의 목표와 관련하여 시화지구 지속가능발전협의회의 목표는 시화호 관련 종합개발계획의 수립, 관련 환경대책, 합리적 지역의견 수렴을 통한 정부정책에의 반영 등으로 제시된 목표는 어떠한 이해관계를 가진 정책행위자에게도 타당성이 있는 것이었으며, 비교적 구체적 수준까지 공감대를 형성할 수 있는 것이었다. 부천지역 노사정협의회의 목표는 당면한 지역경제의 활성화, 고용안정, 그리고 실업극복을 위한 각 경제 주체의 담당역할 정립과 합의 도출로서 역시 노사정 핵심적 협의당사자간의 공감대를 형성할 수 있는 것이었으며, 비교적 구체적 수준에서 제시되었다. 이렇게 정책협의체가 추구하는 목표는 모든 이해당사자가 공감대를 형성할 수 있고 구체성을 띨수록 협의체는 정책공동체로서 공유하는 목표 달성을 위해 보다 협력적으로 나아갈 수 있음을 알 수 있었다. 둘째, 정책협의체의 구성 및 운영과 관련하여 협의체의 구성은 현안에 대한 일종의 게임의 구조를 정하는 것과 비슷하다. 게임의 규칙은 어떠한 행위자에게도 중립적일 수 있어야만 게임은 지속될 수 있다는 점에서 정책협의체의 지속성, 나아가 상호신뢰구축과 관련된 문제이다. 시화지구 지속가능발전협의회의 구성은 ①중앙정부, 지방정부, 지방의회, 시민사회단체, 전문연구기관 등의 다양한 구성원이 참여하였고, ②협의회안에 개발계획분과, 수질생태분과, 대기분과 등 3개 하위분과로 구성하였으며, ③정부와 민간의 참여비율을 동등한 수준으로 유지함으로써 협의체기구 내의 중립성을 확보하였다. 또한 그 운영원칙으로서는 ①의결은 과반수 의결이 아닌 합의원칙을 고수하였으며, ②회의안건에 대한 사전 배포의 원칙, ③회의 결과의 공개원칙을 선택하였다. 이러한 협의체 운영과 관련된 집합적 선택규칙은 관련 이해당사자간 합의를 통해서 제정하였다는 것은 주목할 만한 것이다. 이것은 협의체 내 구성원간의 상호신뢰를 형성할 수 있을 뿐만 아니라 대외적으로 이 협의체에 대한 신뢰를 형성할 수 있는 것이었다. 이에 비해 부천지역 노사정협의회의 경우는 노사협의제도의 전형적 틀을 지닌 것으로 경직된 협의체적 성격을 가짐으로써 이해당사자간의 신뢰나 협력에 기반한 합의 도출은 상대적으로 어렵다는 것을 알 수 있었다. 정책협의체가 상호신뢰와 호혜성에 바탕을 두고 협력이나 합의를 도출하기 위해서는 보다 빈번한 상호교류가 이루어질 수 있도록 구성되고 운영되어야 한다. 셋째, 정책협의체의 전문성과 관련해서 시화지구 지속가능발전협의회의 구성원을 보면, 3개 분과에 33명으로 다양한 분야에서 해당 분야의 전문가들이 대표성을 가지고 참여하였다. 전문성에 바탕을 둔 의사결정의 분권화는 하부 단위에서의 협의에서 ‘토론을 위한 토론’이 아닌 ‘대안 마련을 위한 토론’과 ‘대안 마련을 위한 합의’를 가능케 하는 것이다. 이러한 결과 시화지구 지속가능발전협의회에서는 시화멜티테크노밸리 조정과 관련해서 1박 2일간에 걸친 16시간의 집중토론, 그리고 대기개선 로드맵 안의 마련과 관련에서 11시간의 연속토론이 이루어질 수 있었다. 부천지역 노사정협의회의 경우, 협의회의 구성인원으로서 15인 이내를 둘 수 있도록 하였는데, 여기에는 위원장은 부천시장이 되고, 부위원장과 간사위원은 위원 중에서 ‘각계로부터 신망이 두터운 자’로 위촉하는 것으로 하는 등 상대적으로 전문성은 덜 반영되고 있었으며, 전문가 충원에서의 자발성은 상대적으로 결여되어 있었다.

넷째, 정책협의체의 공론화 성격과 관련해서 시화지구 지속가능발전협의회는 협의체 내에서 당사자간 상호 학습의 장의 기능을 하였다. 협의체의 당사자들은 회의 결과를 공개하여 외부로부터의 회의 결과에 대한 피드백에 대하여 공동책임을 질 수 있도록 하였다. 그리고 정보의 대칭성을 확보하는 장이었다. 시화지구 지속가능발전협의회에서는 일방이 상대방에 요구하거나 원하는 정보를 호혜적으로 제공하였다. 또한 협의체에 참여한 이해당사자의 전문성은 하위 이슈별로 공동체를 형성할 수 있었고, 때로는 치열한 담론을 형성할 수 있었는데 이것은 현안에 대한 공감대 형성을 용이하게 하였으며 대안탐색적인 논의의 장이 될 수 있었다. 부천지역 노사정협의회는 부천지역 노사정위원회 공동협약을 채택하는 등 노사간의 현안에 대한 문제의식과 목표에 대한 공감대를 형성하는 장이었다. 그리고 노사정 간의 실무협의회를 통해서 현안에 대한 지속적인 문제해결기제로 작동하였으며 주기적인 노사정 워크숍을 개최함으로써 서로의 견해 차이나 인식 차를 확인하고 이해하는 학습의 장의 역할로 기능하였다. 이러한 점들을 고려할 때 현재의 노사정위원회 모형에 대한 대안적 모형의 탐색에 있어서는 여러 측면을 고려할 필요가 있다. 노사정위원회 모형이 각 정책분야에 광범위하게 활용되기 위해서는 환경분쟁을 둘러싸고 나타난 협의 및 조정기제와 같이 노사제도 이외에서 성공적으로 작동하고 있는 정책협의체 모형이 보완될 필요성이 있는 것이다. 시화지구 지속가능발전협의회는 기본적으로 노사제도에서 발전해 온 직간접적으로 관련된 이해당사자들이 참여하여 논의하는 정책협의체 방식의 일종으로 출발된 측면을 관찰할 수 있었다. 그러나 그 구성과 운영과정, 그리고 정책협의체 구성원의 전문성이나 정책협의체의 공론적 기구로서의 몇 가지 특성은 기존에 관찰되지 않았던 새로운 방식의 창의적 문제해결 중심의 운영이었다는 것을 엿볼 수 있었다. 이러한 점은 오히려 역으로 노사정위원회 정책협의체 모형에 보완할 수 있는 중요한 발견점이라 할 수 있다. 부천지역 노사정협의회는 상대적으로 정책참여구조는 폐쇄적이지만 추구해야 할 합목적적 방향이라는 측면에서 새롭게 변화하는 정책환경에 유연한 대응을 하고 있으며, 지속적인 토론과 공동의 계획 및 체계적인 프로그램의 발굴을 통해서 상호학습능력을 제고하는 방향으로 나가고 있음을 관찰할 수 있었다. 시화지구 지속가능발전협의회에서는 무엇보다도 다양한 정책행위자들이 한 자리에 모여 지속적으로 열린 담론을 벌일 수 있는 공간을 형성하였다. 그리고 여기에는 정책참여구조의 개방성을 띠었으며, 회의 결과의 공개를 통한 참여 주체들 서로가 점차적으로 합리성을 높여나갈 수 있는 상호 학습적 구조의 형성, 집합적 선택규칙의 제정과정에의 참여와 규칙의 중립적 제정, 정보 접근의 비대칭성을 시정하는 정책협의체내 구성원간 상호 요구하는 정보의 호혜적 제공 등 여러 측면에서 노사정위원회라는 정책협의체모델의 운영과정에 보완할 수 있는 점들을 발견할 수 있었다. 현재의 노사정위원회 모델에 이러한 점들이 보완되면 노사정위원회 내부 정책협의 당사자들간 신뢰 형성뿐만 아니라 노사정위원회에 위임한 대리인으로서 각 노동자집단, 사용자집단, 정부의 노사정협의희의 협의와 합의 결과의 수용성이 제고될 것이며, 정책의 거래비용도 낮아질 것이다. 본 논의에서 두 사례에서의 논의방식을 새로운 정책환경하에서 추구해야 할 바람직한 정책공동체 모형으로 설정하기는 하였으나 두 사례 모두 실험과정에 있다고 볼 수 있다. 향후 지속적인 관심하에 관찰을 통해 그 성과를 검증해야 할 것이다.

◈ 사회갈등을 해소를 위한 노동제도 활용 의견조사사회갈등 해소를 위한 노동제도 활용 정부의견 노사갈등은 사회갈등의 대표적인 사례이다. 사회과학자들은 노사갈등을 해소하기 위해서 다양한 제도를 발전시켜 왔다. 본고는 발전된 노동제도를 여타 사회적 갈등을 해소하는 기제로 활용하는 데 목적이 있다. 여기에는 두 가지 의미가 있다. 첫째, 노동서클 입장에서는 노동제도를 수출하는 의미가 있다. 이는 노동제도를 비노동제도권에게 이해시키는 의미가 있다. 둘째, 비노동권, 예컨대 경제부처에서는 노동제도를 이해하는 의미가 있다. 지금까지 경제부처 및 경제계는 노동계를 이해하지 못하고 노사갈등을 부채질하는 경우가 많았다. 따라서 본 연구는 노동제도를 통해서 노동제도권과 비노동제도권과의 의사소통을 위한 도구로서 활용하려는 취지를 담고 있다. 본 연구에서 다루고자 하는 노동제도의 범위는 사회적 합의제도와 노동위원회제도 두 가지만을 대상으로 다루고자 한다. 본고가 특히 두 가지 제도에 관심을 집중하는 이유는, 여타 사회적 갈등을 치유하는 데 적실성이 높다고 보기 때문이다. 사회합의제도는 이해집단간의 갈등을 민주적으로 풀어가는 데 가장 적합하기 때문이다. 노사정위원회를 예로 들면 노사정 3자가 노동현안을 놓고 대화와 타협으로 노사갈등을 해소한다. 다음으로 노동위원회는 노사분규를 제도적으로 중재하며 해결하는 법적 제도이다. 우리가 본 제도를 주목하는 이유는 노동위원회제도의 분규해결방안을 다른 사회적 갈등을 해소하는 제도로 활용하는 것에 있다. 이를 위해 미국의 연방알선조정청과 같이 조정전문가를 양성하여 노사분규뿐만 아니라 다른 사회적 갈등에서도 활용하는 것이 긴요하다고 본다. 본 연구는 행자부, 산자부, 기획예산처, 노동부 등 주요 정부부처 17개를 대상으로 사회갈등 해소를 위한 정부부처 의견조사를 실시하였다. 정부부처는 정책을 입안하는 과정에서 시민사회단체의 의견을 청취하기 위해서 각종 위원회를 운영하고 있다. 실태조사 결과에 의하면 정부정책이 이해집단의 관련성이 높을수록 위원회 활용은 다양하다. 예컨대 노동부, 환경부, 복지부 등이 대표적 사례이다. 정부부처가 새로운 정책으로 인한 사회적 갈등을 야기할 가능성 면에서는 17개 응답부처 중 5개 부처만이 없더라고 응답하였을 뿐 절대다수의 부처는 갈등의 소지를 내포하고 있는 것으로 나타났다. 그리하여 이들 갈등을 해소하기 위해서 불가피하게 각종 위원회를 운영하고 있으나 운영상 어려움도 만만치 않은 것으로 조사되었다. 이들 부처가 위원회를 운영할 때 가장 중요한 애로요인으로는 위원 선임이 어렵다고 하였으며, 다양한 의제를 심도 있게 논의할 시간이 없는 점과, 위원간의 합의 도출의 어려움을 들고 있다. 이 중에서 이해집단간의 의견 조정상 어려움의 정도 면에서는 응답 부처의 70%가 매우 어렵다 또는 어렵다라는 반응을 나타냈다. 그러나 위원회 운영만으로 얽히고설킨 문제를 해소하는 것은 용이하지 않다. 따라서 심도 있는 협의체 구성을 시도하는 데 아직은 양적으로나 질적으로 많은 문제를 안고 있다. 위원회와는 별도로 노사정위원회와 같은 이해집단만의 협의체 운영 면에서는 응답 부처의 절반에도 못 미치는 7개 부처만이 설치되어 있는 것으로 나타났다. 이해집단만의 정책협의체에 대한 필요성 면에는 꼭 필요하다는 의견을 보인 부처가 그렇지 않다는 부처보다도 많다. 그러나 정부부처가 운영하고 있는 위원회를 통합하여 강력한 협의기구를 만드는 데는 공감하고 있지 않은 것으로 나타났다. 따라서 정부부처 대다수는 기존의 위원회를 운영하고 부가하여 별도로 강력한 협의기구 설치를 바라고 있는 것으로 나타났다. 정부부처 내에서 정책협의체의 운영 실태를 파악하면 우선 운영상의 자체 평가는 미흡한 것으로 나타났다. 예컨대 회의 개시 전에 충분한 자료를 제공한다는 부처가 6개에 불과하여 대다수 부처는 그렇지 못한 것으로 응답했다. 운영형태 면에서는 이해집단만이 아니라 공익위원도 참여하고 있으며, 안건에 대한 협의 기능보다는 실질적인 결정 기능도 아울러 부여하고 있는 부처가 그렇지 않은 부처보다도 많다. 또한 이해집단만이 참여하지 다른 여타 단체까지 문호를 개방하는 것은 아니 것으로 조사되었다. 그리고 참여자에게 부여하는 혜택은 참석수당 외에는 다른 인센티브는 고려하지 않은 것으로 조사되었다. 정부부처 중재위원회제도 운영에 관한 실태를 보면 극히 부진하다. 이는 사회적 갈등이 발생하면 마땅히 조정할 수 있는 기제가 마련되어 있지 않음을 의미한다. 따라서 노동제도 중에 노동위원회제도에 대한 관심이 필요하다. 실태조사에 의하면 정부부처에서 중재제도를 운영하고 있는 비율은 20%에 불과하다. 그러나 중재제도를 운영하고 있는 부처의 자체 평가는 양호하다. 중재제도가 이해집단의 이해관계를 원활하게 조정하고 있다는 평가가 주류를 이루고 있다. 그러나 개선점으로는 중재위원들의 전문성 제고, 중재위원들의 권한 강화 등을 제시했다. 한편 노동위원회와 같은 전문 중재제도는 불필요하다고 응답하는 비중이 높으나 사적중재제도를 폭넓게 활용하는 것이 필요하다는 응답이 그렇지 않다는 부처보다도 높은 것으로 응답하였다. 정부부처가 업무를 추진하는 데 이해집단의 영향도가 갈수록 커져 정책 추진에 애로를 느끼는 부처가 40%나 되고 있다. 이는 사회적 합의를 통해서만이 새로운 정책으로 인한 갈등을 최소화 할 수 있다는 점을 의미한다. 우리나라에서도 정부정책에 대한 공감대를 높이기 위해서 사회적 합의를 강력히 추진하고 있다. 사회적 합의의 제도화를 위해서 필요한 요건으로는 이해집단이 참여하는 고위정책자문단 활용, 전문가 참여 시스템 구축, 정부부처간의 이해조정이 긴요한 것으로 응답하고 있다. 정책공동체 활성화를 위해서는 정책전문가의 참여가 핵심이다. 정부가 운영하고 있는 의사소통 프로그램에 전문가의 참여가 극히 저조한 것으로 나타났다. 응답부처의 68%가 전문가의 호응도가 낮아 걱정이라는 응답을 나타냈다. 그러나 전문가의 참여를 촉진하기 위해서는 정책전문가의 참여를 유도하기 위한 인센티브제도의 마련이 중요하다. 정부가 높게 평가하는 인센티브로서는 위원회 구성 시 위원 선임이 가장 높은 응답률을 나타냈고 다음으로 훈표창 시 반영하며, 연구용역 발주시에 활용하는 방안을 선호하고 있다. 그리고 정책공동체를 활성화하기 위해서는 시민단체의 책임 있는 자세가 중요하다고 보고 있으며, 또한 정부와 시민단체 간의 솔직한 대화가 긴요하다는 의견을 나타냈다.

사회갈등 해소를 위한 노동제도 활용 시민사회단체 의견

본 연구는 우리나라에서 영향력 있는 사회단체 22개를 대상으로 조사하였다. 한국의 비중 있는 사회단체는 모두가 정부위원회운영에 참여하는 것으로 나타났다. 참여하는 위원회 수는 5개 정도가 가장 많은 응답률을 보였고, 20개 이상 참여하는 사회단체도 2개나 있는 것으로 나타났다. 정부위원회 운영에 참여하는 사회단체의 평가는 부정적으로 나타났다. 가장 문제가 되는 것은 사회단체가 효율적으로 활동하기위한 프로그램이 전혀 없다는 점이다. 이는 사회단체가 관련 위원회에 참여할 경우 어떻게 활동할 것이며 무엇을 중점적으로 논의되는지에 대한 방향 제시가 이루어지지 않고 있음을 보여주고 있다. 또한 위원회가 개최되기 전에 충분한 검토가 이루어질 수 있도록 배려를 하지 않고 있음도 문제점으로 제기되고 있다. 여기에다 위원회의 결정사항이 제대로 반영되지 않는 점도 위원회운영에 대한 만족도가 떨어지도록 하는 요인이 되고 있다. 위원회에서 논의되는 내용이 정책에 반영되지 않는다고 평가할 경우에는 참여에 대한 동기부여가 되지 않음은 당연하다고 하겠다. 이와 같은 총체적 평가에 대해 세부적인 평가 내용을 5점 척도로 해서 조사 분석하면, 역시 불만족 부문이 높은 항목은 회의 정보의 사전 공개가 이루어지지 않은 점, 회의 빈도가 너무 간헐적으로 개최되는 문제, 정책 영향도가 떨어지는 문제, 회의 시간이 너무 짧은 점 등이 제기되고 있다. 이에 따라서 사회단체들은 대체로 정부가 운영하는 위원회가 극히 형식적으로 개최되거나 자신들이 위원회 운영의 들러리용으로 전락되어 있다고 평가하고 있다. 우리나라 사회단체는 정부위원회에 적극적으로 참여할 의사가 있는 것으로 응답하고 있다. 응답부처의 90%는 이미 적극적으로 참여하고 있음을 밝히고 있다. 이에 대한 동기는 무엇보다도 정부정책 결정에 영향을 줄 수 있기 때문이라는 응답이 압도적으로 높은 비중을 점하고 있다. 반대로 소수이기는 하지만 적극적으로 참여하지 않는 이유는 정부부처가 이미 정책을 결정한 후에 들러리를 세우는 문제와 위원회 운영이 매우 형식적이기 때문이라는 요인을 들었다. 시민단체의 참여를 활성화하기 위한 대안으로는 고위정책협의회의 방안을 제시했다. 여기에 대한 견해를 파악하는 문항으로서 순수이해집단만이 참여하도록 하여 이해관계를 조정하기 위한 협의체를 만들 필요성에 대해서는 90%가 찬성하였다. 또한 새로운 정책으로 인한 갈등 예방을 위해 필요하므로 적극적으로 참여하겠다는 시민단체도 80% 이상이나 되었다. 반대로 사회단체 업무는 갈등유발 문제와는 상관없기 때문에 필요성을 느끼지 않는다는 응답은 일부에 그쳐서 사회단체의 참여의사를 강력히 표출하였다. 반면에 각종 정부위원회를 일부 정리하여 이해집단만의 강력한 협의체를 만드는 방안에 대해서는 대다수가 반대하였다. 시민사회단체가 평가하는 중재제도 운영에 대해서는 극히 미흡한 것으로 나타났다. 이해관계를 원활하게 조정한다고 응답한 시민사회단체는 극소수이다. 여기에 대한 이유로는 중재위원들이 전문성이 낮고 해당 부처에서 중재위원들에게 관련 정보를 적절히 제공해 주지 못한 문제를 제기했다. 또한 중재위원들의 책임의식과 참여의식이 낮은 문제를 제기하는 사회단체도 많았다. 앞으로 운영 개선을 위해서는 중재제도의 권한 강화가 필요하다는 의견과, 노동부의 노동위원회처럼 부처별로 전문중재위원회를 운영하는 문제를 검토해 줄 것을 제안하고 있다. 우리나라 사회단체의 대부분이 정부로부터 전자메일을 받고 있으나 호응도가가 매우 낮다. 96%가 쌍방향으로 전자메일 시스템이 운영되는 것이 아니고 일방적인 정책홍보에 그치고 있는 것으로 응답하고 있다. 이에 대한 문제점으로는 정책전문가 참여를 위한 인센티브 부족이 주요인으로 대두되고 있다. 정부가 부여하는 인센티브로서 가장 높은 응답률을 보이고 있는 부문은 위원회 구성 시 참조가 가장 높고 다음으로 개방형 인사 충원시에 인사자료 참조, 연구용역 발주시 참조, 국내외 연구활동 지원 참조, 훈표창 대상자 선정 등의 순으로 응답하고 있다.

◈ 사회갈등 해소를 위한 노동제도 활용방안

본장은 노동제도를 통해서 참여를 양적으로 뿐만 아니라 질적으로 높여 사회갈등을 해소하는 구체적 방안을 제시하는 데 목적이 있다. 그러나 아직도 우리나라 정책결정은 이해집단의 참여 없이 이루어져 새로운 정책이 제시될 때마다 사회적 갈등의 요인이 되어 왔다. 사회민주화의 진전에 따라 자발적 결사체의 정책결정에 대한 참여 욕구가 분출되고 있으나 이를 제도적으로 수렴할 수 있는 시스템이 불비한 상태이다. 본 연구가 사회갈등을 해소하기 위해 노동제도 연구를 통해 활용 가능한 정책제안을 제시하면 다음 네 가지이다. 첫째, 노동위원회와 같은 노동제도를 통해 사회갈등을 해소할 수 있다. 우선 갈등조정제도의 개편뿐만 아니라 이를 보완하는 장치로서 사적중재제도의 활성화가 중요하다. 사회갈등 해소를 위한 중재제도의 구조로서는 최고위 조직으로는 지속가능발전위원회(지속위)가 갈등을 다루는 대통령직속 위원회이지만 환경 등 일부 주제만 다루어 농촌, 복지, 노사갈등(노사정위) 등은 빠져 있는 문제가 있다. 사회적 갈등을 관장하는 유일한 대통령 직속기구인 지속위의 업무 영역에서 사각지대가 없도록 개선안 마련이 긴요하다. 여기에다 사회갈등을 해소하기 위해서는 전문중재제도를 만들어 운영할 필요가 있으나 일부 부처만 활용하고 있는 실정에 있다. 기존의 중재제도도 전문성 부족, 운영 미숙 등으로 제 기능을 발휘하는 데 한계에 있다. 사적중재제도를 만들어 갈등관리를 민간 자율로 하도록 하는 지원체계를 만들 필요가 있다. 둘째, 정책 이슈 네트워크를 활용해야 한다. 참여정부는 정권 초기부터 밀어붙이기식 정책결정방식에서 정책과제를 이슈화하여 활발한 논의를 전개한다. 따라서 국민이 보기에는 시끄러운 정부로 비추어지지만 이는 참여정부의 정책결정방식을 이해하지 못한데서 출발한다. 지금까지 참여정부의 정책형성 기조는 개혁적 과제를 적극적으로 발굴하여 이슈화하였으며 대표적 사례로서는 수도이전 문제, 국가보안법 문제, 과거사 청산 등을 들 수 있다. 그럼에도 지금까지 참여정부는 이들 국가적 과제를 정책이슈화하는 데는 성공했으나 정부와 이해집단 간에 네트워크화하여 정책공동체를 만들어가는 데는 실패했다. 정책 네트워크를 만들어가는 데는 온라인과 오프라인 모두를 활용하여 정책이슈별로 정책협의체를 만들고 전문가를 활발하게 유인할 수 있는 대안개발이 중요하다. 정책협의체와 정책전문가 마일지제도는 정책이슈별로 네트워크화하는 데 긴요한 수단이 될 것이다. 결국 참여정부의 정책결정방식은 개혁적 과제를 이슈화하여 다양한 집단을 상호 연결하여 정책네트워크화하는 방안이 최선이다. 이를 위해서는 다음과 같은 업무프로세스가 중요하다. - 부처별로 이슈네트워크의 주제를 발굴 -부처는 이슈별로 전문가와 이해집단을 취합하여 이슈네트워크화 도모 -총리실은 관련부처와 이해집단을 취합하여 종합네트워크화 - 정부 권역별로 네트워크를 유도 - 정부는 이슈별로 정책공동체화할 수 있는 전략 구축 -오프라인상의 사회적 대화를 활성화하기 위해 부처별로 고위정책협의체를 만들어 활용하고, 온라인상으로는 정책전문가 마일리지제도의 모형을 국정홍보처 주관으로 개발 시행. 셋째, 정책협의체 운영이 중요하다. 고위정책협의체는 노사정위원회를 업무 성격상 이해집단의 영향하에 있는 부처에게 확대하는 방안을 의미한다. 이와 유사한 모형이 부처별로 위원회 및 심의위원회 등의 이름으로 다양한 정책공동체를 활용하고 있으나 실질적인 효과를 기대할 수 없으며, 이들 위원회가 각 실?국 단위로 세분화되어 있거나 또는 법규에 억매여 유연성을 기대할 수 없다. 중요 정책기조에 관한 자문을 위한 효과를 기대하기에는 한계가 있어, 보다 큰 틀에서 정책방향을 정하고 새로운 정책으로 인한 갈등을 통합 조정하는 고위급 정책자문단의 필요성이 제기되고 있다. 정책협의체를 운영하면 새로운 정책에 대한 자문을 통해서 정부정책에 대한 안정감을 고취하고 이해당사자의 의견을 초기에수렴함으로써 새로운 정책으로 인한 갈등요인을 제거효과가 기대된다. 고위급 인사를 정책자문단에 활용함으로써 정부정책에 대한 신뢰성 제고가 실현될 수 있다. 현재 운용되고 있는 실?국 단위의 실무형과 차별화하여 고위급으로 정책자문단을 운영함으로써 기본 방향설정과 우호적 여론 형성에 효과적이다. 부처간 또는 각 실?국 간에 일어날 수 있는 불협화음을 제거하고 사회통합에 기여한다. 오프라인에서 정책공동체 활성화에 기여한다. 넷째, 국가정책 참여 전문가 마일리지제도를 운영해야 한다. 정책협의 채널로서 온라인제도에 대해 관심을 가질 필요가 있다. 참여정부가 전자정부(e-government)를 지향하면서 정책공동체 활성화를 위해 온라인상 의사전달 시스템을 구축하여 운영에 들어갔다. 국정홍보처가 주관하여 정책고객관리시스템(PCRM)을 범부처적으로 시행하고 있으나 대부분이 정부정책을 일방적으로 홍보하는 데 그치고 있는 실정이다. 쌍방향으로 정책전문가의 토론을 거쳐 열린 정부를 지향한다는 본래의 취지와는 달리 일방적인 홍보에 그치고 있는 실정이다(노동부 보고서 참조). 국내 정책전문가들은 예외 없이 무차별적으로 살포되고 있는 정부부처의 스팸 메일로 인해 정보 공해에 시달리고 있는 부작용을 초래한다. 따라서 정책전문가가 자발적으로 정책제안을 하고 이를 부처에서 활용하는 정책의 환류(feedback)시스템 구축이 시급한 실정이다. 전문가가 적극적으로 참여하는 시스템을 만들 수 있는 방안은 없을까? 정책전문가 마일리지 시스템은 정책전문가로 하여금 자발적으로 정책제안을 할 수 있도록 동기부여를 제공하는 방안이다. 정책전문가가 자신의 전문분야에 대해 정책을 제안하는 것은 전문가 본인뿐만 아니라 정부에게 상호이익(win-win)이 되는 영역이다. 정책전문가들이 정부정책 참여에 의욕을 가질 수 있도록 인센티브제도를 구상하는 것이 선결과제다. 현 단계에서 인센 티브 시스템으로 구상할 수 있는 제도는 다음과 같이 7가지 유형으로 분류할 수 있을 것이다. - 개방형 인사제도에 의한 인적자원 충원 - 정부 연구용역 발주시에 우선적으로 고려 - 정부위원회 구성 시에 위원 위촉 - 정부 훈표창 대상자 선정 시에 고려 - 정부부처 소관 각종 통계자료 제공 - 원고 형태의 정책제안의 경우 소정의 고료 지급 -기타 보상사항 (국내외 연수 연구비지원, 특허, 실용신안 등 상품화 특전 등) 이러한 인센티브제도는 철저하게 객관화하고 전산화하여 공정성을 제고하며 관리비용을 최소화하도록 시스템을 구축한다. 이러한 정책전문가 마일리지제도를 구체적으로 설계하는 방안은 다음과 같다. 우선 정책전문가를 부처별로 1,500명 내외를 엄선하여 자체적으로 선정하고 정책전문가에게 모든 당해 부처 정보를 소상하게 공개하고 상호 파트너십을 구축한다. 질적 통제를 위해서는 정책전문가를 분야별로 세분화하여 각 실?국 단위로 관리하는 것이 좋다. 또한 전문가의 귀속성을 제고하기 위해서 임명장을 수여하고 1년에 2회 정도 워크숍을 실시하며 정책전문가가 정책제안을 할 경우에 작성 일시, 담당 실?국, 작성자, 결과처리 등 관련 사항이 기록될 수 있도록 시스템을 구축한다. 또한 정책전문가가 매회 제안할 때마다 이를 기록하고 건수가 계산될 수 있도록 전산화 시스템을 구축하고 관리비용을 최소화하여 정책전문가가 제안한 건수는 매건 점수화하여 마일리지로 산정하여 인센티브제도로 활용한다. 정책전문가 마일리지제도를 실시하면 다음과 같은 효과를 기대할 수 있다. - 정책전문가의 자발적인 참여 유도 - 정부정책에 대한 호응도 제고 - 정부정책 홍보효과 극대화 - 실질적인 참여정부의 전자정부화 실현 - 정책전문가의 체계적 협조유도 - 여론 주도층의 정부정책 협조 기대 - 정책의 안정성과 실효성 제고 - 정부정책의 투명성, 선명성 기대