공공부문의 범위와 고용변화 분석

Abstract

이 연구는 공공부문의 범위를 체계적으로 파악하고 그 규모 및 고용현황 등을 보다 객관적으로 비교?분석함으로써 정부의 고용정책이나 노사정책 수립에 필요한 기초 자료를 제공하는 것이 주요 목적이다. 이를 위해서 이 연구에서는 다양하게 사용되는 공공부문의 포괄범위와 기준을 종합적으로 고찰하고, 나아가 다양한 기준에 따라 공공부문의 고용현황을 국제간에 비교?분석하고 있다. 또 이 연구는 공공부문의 고용을 결정하는 데 영향을 미치는 요인들에 대한 여러 가지 시각을 정리하고, 그 중에 경제변동과 공공부문의 고용변화와의 관계를 계량적으로 분석하여 우리나라 공공부문의 고용정책을 수립하는 데 필요한 기초 자료를 제공하고자 한다. 이 연구의 주요 결과는 다음과 같다. 먼저 공공부문의 개념을 크게 정치적?행정학적인 관점, 법적인 관점, 경제학적인 관점 등 3가지로 구분하여 정리하였다. 그리고 공공부문의 범위를 설정하는 기준으로 이용되고 있는 UN의 SNA93 기준, IMF의 GFS 기준, UN의 ISIC 기준 들이 공공부문을 구체적으로 어떻게 분류하고 있는지를 살펴보았다. 이 과정에서 공공부문에 대한 개념도 다양하게 정의될 수 있고 포괄범위도 기준에 따라 다양하게 설정되고 있어 국제간에 공공부문의 고용규모를 정확히 비교 분석하기가 매우 어려운 것을 알 수 있었다. 특히 고용은 공공성과 관련 있는 기관이나 사업체에 소속되어 있는 취업자의 수를 의미하기 때문에 공공부문의 고용추이를 시계열적으로 분석할 수 있는 자료가 매우 부족한 것이 사실이다. 따라서 공공부문의 전체 고용규모를 비교할 때는 반드시 어떤 기준 또는 어떤 분류에 따른 고용규모인지를 정확히 밝힐 필요가 있다. 우리나라 공공부문 가운데 일반정부의 고용은 전반적으로 증가하고 있는 것으로 나타나고 있다. IMF 외환위기 직후인 1998년에 일시적으로 전년도에 비해 4만 7,665명이 감소하기 시작했다가 2002년부터 다시 증가추세를 보이고 있다. 미국의 경우 연방정부의 고용은 감소하였으나 주정부와 지방정부의 고용은 꾸준히 증가하여 일반정부부문의 전체고용은 증가하였으며, 영국과 일본의 경우엔 일반정부부문의 고용수준이 대체로 감소한 것으로 나타났다. 영국은 의료부문 제도의 개편으로 1990년 이후 중앙정부의 고용이 큰 폭으로 감소하였고, 일본도 20년 동안 7.7% 감소한 것으로 나타났다. 지방정부의 경우도 두 국가 모두 고용수준이 감소하였다. 우리나라 일반정부의 부문별 고용추이에서 나타난 특징은 일반행정?정보통신?철도 부문의 고용비중이 줄어들고 있는 반면, 교원?공안 부문의 비중은 확대되고 있는 것이다. 또한 교육부문의 고용비중도 확대되고 있다. 1980년대 이후 학교 정원의 증가와 우리 사회 전반적인 교육에 대한 수요 증가가 맞물려 교육공무원 수가 크게 증가한 것으로 추정된다. 또 하나의 특징은 그동안 우리나라 정부의 정책방향이 경제성장 중심의 정책 수립과 결정에 중점을 두었던 결과, 중앙정부 가운데 복지?노동?환경 기능 부문의 고용은 상대적으로 낮은 수준에 그치고 있다는 점이다. 이와는 달리 미국의 경우 국방 및 외교분야의 고용비중은 감소하고 있는 반면, 공안부문의 고용비중은 증가하고 복지부문의 고용비중도 지난 10년 동안 일반정부 고용의 13%대에서 일정하게 유지되고 있다. 또한 영국의 중앙정부는 국가보건서비스와 국방에 고용비중이 상대적으로 높으며, 지방정부의 경우 전체 고용의 절반이 교육부문에 종사하고 있다. 한편, 국제표준산업분류(ISIC)에 따라 공공부문의 분야별 고용추이를 살펴보면, 우리나라의 경우 ‘공공?국방 및 사회보장행정(76)’ 부문이 전체 고용에서 차지하는 비중이 1990년대 초반에 3% 수준에서 외환위기 직후인 1999년에는 4.3%로 높아졌다가 2004년 현재 3.4% 수준을 보이고 있다. 이와 같은 좁은 의미의 공공부문 고용규모는 스위스, 뉴질랜드, 일본과는 비슷한 수준을 보이고 있는 반면, 다른 OECD 국가의 평균적인 수준인 6% 내지 8% 수준에는 못 미치는 것을 보여준다. 한편, 많은 OECD 국가들의 일반정부 고용비중이 10% 내외의 수준인 것에 비해 우리나라는 3%대의 낮은 고용수준을 보이고 있는 것은 공공부문이 앞으로 고용을 더 창출할 여력이 어느 정도 있음을 시사한다. 특히 1998년 이후 추진되고 있는 공공부문의 개혁이 현재 미미한 효과밖에 거두지 못하고 있는 실정을 감안하면, 향후에는 단순히 조직이나 인원의 감축이 아닌 미래지향적인 정부기능의 혁신에 초점을 맞춘 공공부문 고용정책의 추진이 필요할 것이다. OECD 국가들의 보건 및 사회복지사업 부문에서의 고용자수와 고용비중은 대체로 증가하는 추세를 보였다. 특히 노르웨이 경우는 2001년 현재 고용비율이 거의 20% 수준인 데 비해 우리나라는 약 1/10 수준인 2.25%에 불과하고 헝가리의 약 1/3 수준에 머물러 있다. 이는 우리나라에서 복지부문에 대한 공공부문의 역할이 매우 미흡하다는 것을 단적으로 보여주는 것이라 할 수 있다. 특히 고령화 사회가 빠른 속도로 진전되고 있는 반면에 사회보장제도의 발달은 상대적으로 미진한 것 등을 고려하면, 고령자의 생계보장을 위한 고용촉진 정책과 같은 복지부문의 장기적인 대책이 절실히 요구됨을 알 수 있다. 우리나라의 교육서비스 부문의 고용비중은 OECD 국가의 평균적인 수준에 근접하고 있는 것으로 나타나고 있으며, 오히려 네덜란드나 독일의 수준보다 높게 나타나고 있다. 이는 교육부문의 고용은 우리나라의 경제성장 수준에 비해 상대적으로 많다는 것을 시사한다. OECD의 자료를 이용하여 경제성장과 공공부문의 고용변화와의 관계를 계량 분석하였다. 분석결과는 장기적인 측면과 단기적인 측면의 의미를 다르게 시사하고 있다. 공공부문의 고용비중은 장기적으로 그 국가의 역사적 환경이나 조건들에 의해서 결정되는 경향이 더 강한 반면, 단기적인 소득수준의 변화는 공공부문의 고용수준을 결정하는 데 매우 미미한 역할을 하는 것으로 나타났다. 이러한 결론은 공공재의 수요증가와 개인들의 소득증가가 뚜렷한 상관관계가 없다는 Borcherding(1977)의 연구 결과나 R.Musgrave&P.Musgrave (1976)의 분석결과와 유사한 결론이라고 할 수 있다. 하지만 이에 대한 자세한 분석 및 연구는 보다 광범위한 자료를 바탕으로 좀더 체계적인 분석기법을 사용하여 진행될 필요가 있다고 본다. 경기변동과 공공부문의 고용변화와의 관계에 대한 Granger- causality Test 결과에 따르면 우리나라의 경우 지난 1992년에서 2000년 기간 동안 경기변동이 공공부문의 고용비중에 영향을 주지 않은 것으로 나타나고 있다. 이러한 결론은 기존의 Bellante&Porter (1998) 연구결과와는 부합하지 않는 것이다. 경기변동을 파악하는 변수로 GDP를 사용하여 경기변화와 공공부문의 고용비중 간의 장단기 관계를 Johansen Cointegration Test와 Vector Equilibrium-Correction model의 추정을 통한 분석 결과는 공공부문의 범위에 따라 다르게 나타났다. 좁은 의미의 공공부문에서는 장기적으로 경제성장과 더불어 그 고용비중이 작아지는 경향이 있는 반면, 단기적으로는 경기에 비탄력적일 가능성이 많은 것으로 나타났다. 반면에 광의의 개념으로 본 공공부문의 고용은 장기적으로는 경제성장과 어느 정도 정비례하게 증가하고, 단기적으로는 경기변동에도 민간부문보다 탄력적으로 반응을 하는 경향도 보였다. 이러한 결과는 Bellante&Porter(1998) 연구결과에 상당히 부합하는 결과이다. 결론적으로 첫째, 지금의 우리나라 공공부문의 고용규모는 선진국에 비해 상대적으로 작은 편이며, 부문별로는 의료부문을 비롯한 사회복지부문의 고용비중이 현저히 낮다고 볼 수 있다. 이는 선진국의 공공부문이 담당하고 있는 실업위험의 분산 역할이나 복지서비스 공급의 역할이 한국에는 상대적으로 미흡하다는 것을 의미한 다. 둘째, 협의의 공공부문 고용비중은 단기적인 소득수준의 변화에 영향을 받기보다는 장기적으로 그 국가의 역사적 환경이나 다른 조건들에 의해서 결정되는 경향이 더 강한 것으로 추론된다. 다시 말해 국가가 추구하고자 하는 모델의 선택에 따라 공공부문의 분야별 고용규모가 크게 달라진다고 볼 수 있다. 셋째, 경기변동과정에서 공공부문의 고용안정화 역할이 미미했던 것으로 추론된다. 광의의 공공부문 고용이 장기적으로 경제성장과 더불어 확대되어 오는 가운데 단기적인 경기변동에도 순응적으로 변동한 것으로 나타나고 있기 때문이다. 특히 1997년 외환위기 이후의 구조조정과정에서 공공부문이 일정 규모의 고용을 흡수하여 고용안정을 도모하는 역할을 하지 못했음을 시사한다. 이는 선진국의 공공부문이 담당하고 있는 실업위험의 분산 역할이나 복지서비스 공급의 역할이 한국에는 상대적으로 미흡하다는 것을 의미하며 이러한 결과들은 공공부문에 대한 장기적인 정책 과제가 무엇인지를 제시해 주고 있는바, 대책마련을 위해 각 경제주체들은 지혜를 모아야 할 것이다. 끝으로 경제성장 과정에서 공공부문의 부문별 고용이 담당하는 역할에 대한 심도 있는 연구는 앞으로의 과제로 남긴다.