공공부문 인사관리의 변화와 평가

Abstract

변화의 무풍지대였던 공공부문에도 새로운 변화와 혁신의 바람이 강하게 불고 있다. 정부가 공공부문의 효율성을 강조하고 민영화를 포함한 구조조정을 추진하고 있기 때문이다. 그러나 새로운 변화는 주로 민영화 논쟁에 치우치는 경향을 보였고 정작 인사관리의 변화를 통한 조직 구성원들의 의식이나 행동변화에는 충분한 관심이 주어지지 못했다고 할 수 있다. 그러나 공공부문의 누적되는 적자와 경영상의 한계로 인해 이제 공공부문의 경우에도 새로운 경영혁신이나 이를 뒷받침하기 위한 인사관리의 변화가 절실해지고 있다. 본 연구는 경제위기 이후 우리나라 공공부문에서 발생한 인사관리의 변화를 검토하는 것을 그 목적으로 하고 있다. 경제위기 이후 우리나라 공공부문에 있는 조직들의 인사관리에는 실제로 어떤 변화들이 있었는가? 그러한 변화들은 기대했던 효과를 내고 있는가? 새로운 인사관리의 혁신을 가로막는 장애요인들은 무엇인가? 공공부문이 인사권이나 예산권 등의 제약에도 불구하고 인사관리의 혁신을 성공시킬 가능성은 있는가? 그 해답은 어디에서 찾아야 하는가? 우리나라 공공부문 인사관리의 혁신을 위해 이상과 같은 질문을 던져야 할 때이다. 이러한 질문에 답하기 위해 한국노동연구원을 중심으로 공공부문 노사관계 연구팀이 구성되었으며, 그 중에서 본 연구는 공공부문의 인사관리 변화에 초점을 맞춰 이루어졌다. 본 연구는 가스공사, 철도청, 우정사업본부의 인사관리 변화에 대한 사례연구를 다루고 있다. 민영화나 경쟁의 도입 등 중대한 구조개편에 직면해 있는 핵심적인 공공조직은 크게 발전 및 전력, 가스, 우정, 철도 등 4개 분야라고 할 수 있다. 이들 가운데 그 중요성을 고려하여 발전 및전력은 다른 연구자에 의해 별도의 집중적인 연구가 이루어졌으며 본 연구에서는 나머지 3개의 공공조직을 중심으로 연구가 진행되었다. 우정사업본부와 철도청은 정부조직에 속한 공무원 조직이지만 특례법에 의해 경영의 자율성을 위한 특례사항이 인정되고 있는 조직이며 한국가스공사는 정부투자기관으로 출발해서 현재는 출자기관으로 전환된 조직이다. 이 조직은 모두 정도의 차이는 있으나 주무부처와 행정자치부, 기획예산처로부터의 지침이나 압력으로부터 자유롭지 못하며 또한 강한 노동조합이 조직되어 있다. 이들 조직에 대한 사례분석을 통해 공공부문 인사관리의 변화와 혁신을 위한 시사점을 찾는 것이 본 연구의 가장 중요한 목적이다. 먼저 한국가스공사의 경우 인사관리 변화는 크게 1995～97년까지 경영층 주도의 혁신시기, 1998년 이후 2002년까지 정부 주도의 변화시기, 그리고 2003년 이후 내생적 필요에 의한 인사관리 혁신의 시기로 구분되어 고찰될 수 있다. 경영층이 주도하는 인사관리의 혁신은 아현동 폭발사고 이후 취임한 신임 사장의 강력한 리더십을 중심으로 새로운 경영혁신이 추구되었던 시기이며 이 시기에 본부별 사업부제, 일반직과 기능직의 직급통합, 팀제, 연공서열의 탈피 등의 다양한 인사관리제도들이 도입되었다. 그러나 이 당시 도입된 다양한 혁신과 인사관리의 변화는 실제로 종업원들의 변화의 필요성에 대한 공감대가 적었기 때문에 일정한 한계를 가지고 있었던 것으로 평가된다. 한국가스공사의 인사관리와 관련된 중요한 변화들은 주로 경제위기 이후 정부의 공기업 구조조정 방침에 의해 추진된 것들이다. 정부의 지침에 따라 기구축소와 인력감축이 실시되었고 임금체계에서도 연봉제와 성과급의 도입이 추진되었다. 또한 퇴직금누진제가 폐지되었고 명예퇴직 기준이 획일화되었다. 정부의 압력에 의한 인사관리의 변화가 발생하는 와중에서도 종업원의 욕구를 반영한 인사제도의 도입을 통해 사기저하를 방지하려는 인사제도의 개편도 동시에 추구되었다. 선택적 복리후생제도의 도입이 그 대표적인 경우로서 제한적인 복리후생 재원이 50대 종업원들에게 지나치게 편중되는 문제를 개선하여 종업원이 자신에게 필요한 복리후생을 선택하게 함으로써 저하된 사기를 제고하자는 것이 가장 중요한 목적이었다. 마지막으로 2003년에 들어서 한국가스공사의 인사관리에 많은 변화가 발생하고 있으며, 이를 위한 제도적 개선이 추진되고 있다. 예를 들어 이익배분제가 도입되고 있고 순환근무를 경력관리와 연결시켜 체계화하려는 노력이 진행되고 있으며 다면평가와 역량평가의 도입이 추진되고 있다. 이러한 제도들은 모두 선도적인 국내외의 민간기업들에서 이미 도입하고 있는 제도이며, 이러한 제도변화의 큰 특징은 정부 주도하의 인사관리 변화와는 달리 종업원들의 요구나 인사관리상의 필요성에 의해 시작 · 추진되고 있다는 점이다. 한국가스공사는 이제까지 다른 공기업이나 정부 조직과는 달리 새로운 인사관리제도를 상황에 따라 매우 빠르게 도입해 왔다. 그러나 실제로 그러한 제도들 가운데 적지 않은 것들이 기대되는 효과를 보지 못한 채 형식적인 제도로 운영되거나 심지어 폐기되는 일이 발생하고 있다. 조기출퇴근제, 팀제, 성과급제, 연봉제 등이 모두 그러한 경우에 해당한다. 근본적인 이유는 종업원들에게 새로운 제도의 필요성이 공유되지 못한 채 도입되었거나 혹은 인사관리의 개선을 위해 정작 필요한 제도들은 노조의 반발에 부딪혀 실행되지 못했기 때문이다. 철도청에서 발생한 인사관리의 변화는 크게 정부로부터의 압력에 기인한 것과 철도청 내부의 필요에 의해 발생한 것으로 구분될 수 있다. 먼저 외부적 압력에 따라 발생한 변화로는 인력감축을 주 내용으로 하는 인력활용의 효율화, 비정규직의 활용, 개방형 직위제도, 업적 중심의 보상제도, 목표관리제 등을 들 수 있다. 인력감축과 비정규직의 활용이 주로 정부의 구조조정 압력에 따라 발생한 것이라면 개방형 직위제도나 업적 중심의 보상제도, 목표관리제 등은 중앙인사위원회를 중심으로 한 공무원 인사관리 제도개선의 일환으로 추진된 것이다. 한편 철도청 내부의 필요에 의해 도입된 인사제도는 내부고객 실천계획, 특별승진제, 직위공모제, 전문가 육성제도, 인사권한의 분권화 등이었다. 그러나 이러한 다양하고 적극적인 인사관리의 변화는 여러 가지 장애에 직면하고 있다. 예컨대 공무원의 보수나 직제규정이 중요한 장애로 작용하고 있으며 연공서열을 중시하는 철도청 직원들의 태도나 의식 또한 또 다른 장애요인을 구성하고 있다. 마지막으로 직접 선거를 통해 탄생한 강력한 노동조합은 기존의 협력적 노사관계를 대립적이고 전투적인 성격으로 변화시키고 있어 노사관계가 안정적일 때 도입되었던 다양한 인사관리제도들의 운영과정에 노동조합이 직접적으로 개입할 가능성이 크다. 철도청의 인사관리 변화가 전통적인 내부노동시장에 매우 중요한 충격과 균열을 발생시키고 있다는 사실은 분명하다. 또한 그러한 변화는 민간기업들에서 발생하고 있는 인사관리의 변화 방향과 맥을 같이한다. 그러나 인사관리의 적용대상이 여전히 상위 직급자에게 집중되어 있다는 점, 그리고 전투적 노동조합이 성과주의에 기초한 인사관리에 대해 부정적 시각을 가지고 있다는 점 등으로 인해 인사관리가 기대하는 효과를 거두기는 현실적으로 어려울 것으로 전망된다. 우정사업은 전통적으로 정부 주도의 경영혁신이 가장 강하게 시도되었던 공공조직의 하나이다. 기본적으로 우정사업은 1990년대 중반까지 해마다 적자가 500억원씩 발생하는 등 만성적인 적자상태를 보였으며 그러한 적자의 중요한 원인 중의 하나가 정부조직이 가지는 비효율성 때문으로 간주되었기 때문이다. 이를 해결하기 위해 한 때 우정사업을 공사화한다는 정책이 결정되어 추진된 바 있으나 공사화에 필요한 막대한 재정과 정치적 상황변화로 인해 1996년에 공사화가 포기되었으며 대신 우정사업의 운영을 기업체제와 유사한 방식으로 운영할 수 있도록 하는 ?우정사업 운영에 관한 특례법?이 제정되었다. 이 특례법은 우정사업의 유연하고 탄력적인 운영을 위해 필요한 조직 및 인사 등에 관한 예외를 인정하고 있고 예산 및 수수료 제도상에서의 특례를 인정하고 있다. 또한 인센티브 제도로서 상여금의 도입이 포함되어 있으며 민간 위탁사업의 확대 등의 내용을 포함하고 있다. 우정사업본부에 본격적인 경영혁신이 추진된 것은 1999년 정부의 조직개편 이후 우정국과 체신금융국이 통합되어 우정사업본부가 발족되면서부터이다. 우정사업의 경영혁신은 일차적으로는 특례법의 통과와 이에 기초한 경영자율권의 확대를 기반으로 시작되었고 경제위기 이후에는 정부 차원의 구조조정 및 경영혁신의 요청하에 한층 더 강하게 추진되었으며 이 과정에서 인력감축이 대규모로 추진되었다. 특히 정부 조직개편을 통해 2000년 공식적으로 출범한 우정사업본부는 명확하게 통합된 조직과 확대된 자율권을 토대로 적극적인 경영혁신을 추진해 왔다. 1997년 이후 강도 높게 추진된 경영혁신은 인력감축과 업무강도 강화 등의 부작용을 낳았으며 이는 노조의 강한 반발을 초래하였다. 1999년 6월 체신노조는 노조 역사상 최초로 2만여명이 모인 대규모 집회를 통해 인력감축을 강력하게 반대한 바 있다. 그러나 그러한 부작용에도 불구하고 재무적 성과에 있어서 우정사업본부는 놀라울 만한 개선을 보였다. 실제로 1998년의 경우 우정사업 역사상 최초로 적자를 탈피하여 흑자전환에 성공하였기 때문이다. 하지만 최근 우정사업본부의 강도 높은 경영혁신 노력이나 투자와 비교해 볼 때 경제위기 이후에 발생한 인사관리의 변화는 상대적으로 그다지 크지 않다. 이는 기본적으로 인사와 관련된 본부장의 권한이나 자율성이 그다지 많지 않기 때문이다. 인사관리의 주요 변화로 간주될 수 있는 것은 비정규직의 적극적인 활용, 개방직위제의 운영, 경영평가 상여금의 도입 등이나 이러한 제도적 변화는 모두 정부의 요구나 정부차원에서의 경영혁신 차원에서 도입되고 추진된 것들이라고 할 수 있다. 앞서 살펴본 세 공공조직의 인사관리 변화는 변화의 강도나 변화 시점의 차이에도 불구하고 우리나라 공기업이나 공공조직들이 점차 전통적인 인사관리의 특징들에서 벗어나 새로운 전략적 인적자원관리로 변화하고 있다는 것을 보여준다. 예컨대 과거의 인사관리가 주로 제한된 자원을 경쟁적으로 확보하고 이를 내부적으로 배분하는 데 관심을 기울이는 것이었다면 세 개의 조직 모두에서 보여지는 인사관리는 조직의 혁신이나 전략적 목표달성을 위한 중요한 동반자 내지 협력자로서의 역할을 요구받고 있다. 그리고 그러한 역할변화는 인사제도를 정치적인 노사 혹은 노정간의 타협의 산물로 보는 것이 아니라 장기적인 관점에서 그 자체가 절차적인 공정성과 제도의 합리성을 갖추도록 하는 방향으로 인사관리제도를 설계하고 운영하려는 모습을 보여주고 있다. 물론 이미 지적된 바와 같이 그러한 변화가 매우 강력하지 않은 모습을 보이기도 하고 혹은 정부나 노조 등의 다른 중요한 제약요인으로 인해 한계에 직면하기도 한다. 그러나 이러한 방향으로의 변화가 인사관리 전반에 걸쳐 나타나고 있다는 사실만큼은 분명하다. 세 조직들 모두 정도의 차이는 있으나 다양한 인사관리제도를 도입하고 있으며 인사관리의 역할을 전향적이고 전략적인 것으로 바꾸려는 노력을 기울이고 있다. 그러나 이러한 노력들은 아직도 여전히 정부의 지침이나 압력, 노조의 반대와 압력 등의 장애에 직면해 있다. 이러한 장애를 극복하고 인사관리가 변화나 혁신의 중요한 도구로 활용되기 위해서는 무엇보다도 먼저 종업원들에게 변화의 필요성과 방향에 대한 공감대를 형성하는 것으로부터 출발되어야 한다. 막연히 중앙인사위원회나 기획예산처에서 도입하라고 해서 도입하는 방식으로는 공공부문의 인사관리 변화나 혁신을 기대하기 어렵다. 각 조직마다 속해있는 산업이나 경쟁환경이 다르므로 각자의 상황에서 요구되는 변화의 내용과 그러한 변화를 통해 달성하고자 하는 목표가 명확해야 한다. 민영화 논의나 정부의 압력이 그러한 공감대를 형성하는 중요한 기회가 될 수도 있다. 중요한 것은 기본적으로 그러한 공감대 형성의 중심은 어디까지나 공공부문에 속한 조직이나 기업의 주도하에 이루어져야 한다는 것이다. 그렇다면 현실적으로 그러한 자율성과 자발성을 현재의 공공부문 경영층에게서 기대할 수 있는가? 이 문제를 해결하기 위해서는 한편으로는 경영층에게 혁신을 위해 필요한 자율성과 권한을 충분하게 주는 동시에 그러한 권한과 책임이 제대로 행사될 수 있도록 하는 유인체계를 제공해야 한다. 사례 결과들을 보면 필요한 경영혁신이나 인사관리의 변화를 추진할 수 있는 재량권이나 경영권이 여전히 제한적인 것으로 나타나고 있으며 이것이 중요한 장애물의 하나로 지적되고 있다. 물론 이에 대해서도 상반된 해석이나 관점이 존재할 수 있다. 예를 들어 공공부문의 경영층이 자신들의 잘못된 경영이나 리더십의 문제에 대한 비난이나 책임을 회피하기 위해 모든 문제를 경영권의 제약 때문으로 돌릴 수도 있기 때문이다. 그럼에도 불구하고 공공부문의 경영이나 인사권이 예산과 인력 양측면에서 상당한 제약을 받고 있음은 부인하기 어려운 사실이다. 이와 같은 상황에서 경영층이 새로운 환경에 필요한 인사관리의 변화를 주도적으로 추진하기는 어렵다. 충분한 권한의 위임이 가져올 부작용이나 도덕적 해이를 우려해서 아예 권한위임을 꺼려서는 언제까지나 현재와 같은 상황이 되풀이될 뿐이다. 권한위임이나 자율성의 강화가 초래할 수 있는 경영층 및 노동조합의 도덕적 해이에 대해서는 엄격하고 신속한 퇴출기제를 만들어 운영하면 될 것이다. 결국 우수한 경영능력과 실적을 보인 사람에 대해서는 충분한 금전상의 보상과 더불어 연임이 가능하도록 만드는 유인체계를 제공하는 한편 그렇지 못한 경영층에 대한 엄격하고 신속한 퇴출제도가 성공적인 경영혁신이나 인사관리 변화를 위한 관건이라고 할 수 있다. 경영 자율성의 확대와 더불어 인사관리를 담당하는 부서와 인력의 전문화가 필요하다. 혁신을 위한 인사제도가 효과적으로 도입되고 기대하는 효과를 내기 위해서는 제도의 합리성과 운영의 일관성이 그 생명이다. 합리적인 제도를 설계하고 일관되게 제도를 운영하기 위해서는 일차적으로 능력과 성과를 중시하는 경영층의 존재가 필수요건이지만 이와 동시에 제도를 설계하고 운영할 수 있는 인사관리 부서의 역량이 충분조건을 구성한다. 그러나 현실적으로 볼 때 공공부문의 경우 인사부서의 역량이 크게 부족한 상황이다. 이러한 문제는 특히 정부조직이면서 특례법의 적용을 받고 있는 조직에서 두드러지게 나타난다. 이러한 조직들은 이제까지 계속 정부조직에 속해 있었고 행정자치부의 지침을 시행하는 역할만을 수행하면 되었기 때문에 인사관리라는 개념이나 기능에 대한 이해도 낮을 뿐 아니라 실제로 인사관리의 문제를 전담하는 조직도 없다. 그러한 상황에서는 인사관리의 변화나 혁신이 성공적으로 이루어지기 어렵다. 환경의 요구나 경영층의 전략적 방향에 부응하면서 종업원들의 필요를 해결해 줄 수 있는 방향으로 인사제도를 설계하고 운영하기 위해서는 그런 역량을 갖춘 인사부서의 역할이 필수적이다. 우정사업본부에서 인사관리 체계를 정립하고 인사전담부서의 신설을 추진하는 것은 그러한 문제를 늦게나마 깨달았기 때문으로 보인다.