한국의 고령화와 고용정책

Abstract

※ 미래의 도전: 한국의 급속한 인구 고령화에 대한 대책 한국은 매우 빠른 속도의 인구 고령화를 경험하고 있다. 한국은 현재 OECD 회원국 중 인구의 연령층이 가장 젊은 축에 속하지만 21세기 중반이 되면 일본 다음으로 인구의 고령화가 많이 진행된 국가가 될 전망이다. 2050년에는 인구의 1/3 이상이 65세 이상이 되며 전체 근로자의 절반 정도가 50세 이상이 된다. 인구 고령화는 노동력의 성장을 둔화시킬 것이며, 20~30년 내에 노동력이 감소하기 시작할 것이다. 노동력의 감소 시기와 규모 및 이것이 경제성장에 미치는 영향은 고령근로자의 경제활동참가율이 앞으로 어떠한 추세를 보일 것인지에 따라 좌우될 것이다. 따라서 고령근로자의 노동시장 전망을 향상시키기 위해서는 지금부터 적절한 개혁을 추진해야 한다. 특히 연금제도의 강화는 고령근로자의 근로유인을 유지하고 일자리의 질을 향상시키는 노력과 함께 병행되어야 할 것이다.

※ 고령근로자의 불안정한 상황

현재 한국의 고령근로자는 은퇴에 이르는, 멀고 험난한 길에 직면하고 있다. 국민연금제도가 아직 성숙되지 않아 많은 노인들이 소득원을 확보하기 위해서는 일을 계속하는 것 외에는 별다른 대안이 없는 상황이다. 따라서 국제기준으로 볼 때 노인의 취업률은 높은 편이며, 한국의 고령근로자가 실질적으로 일을 그만두는 퇴직연령은 OECD 국가보다 훨씬 높은 67세 정도로 추산되고 있다. 그러나 연금제도가 일단 성숙하게 되면 근로유인이 줄어들 수 있다는 위험이 존재한다. 그렇다면 한국도 다른 OECD 회원국이 현재 겪고 있는 조기퇴직과 연관된 문제에 당면할 것이다. 도시로의 인구 집중이 지속되고 있는 것도 노인의 경제활동참가율을 떨어뜨리는 데 일조할 수 있다. 게다가 한국에서는 평생고용제도가 일본처럼 강하게 유지되는 것 같지 않다. 한국의 고령근로자는 실직 위험에 더 많이 노출되어 있다. 일정 기간 동안 한 직장에서 근무하는 근로자의 비율인 고용유지율은 고령근로자에서는 급격히 하락하며 이보다 젊은 근로자에게도 다소 낮은 것으로 나타났다. 고령근로자는 실직 이후 상당히 빠른 시일 내에 새로운 일자리를 찾는 것처럼 보이나 새로운 일자리의 질은 매우 낮다. 많은 고령근로자가 임금이 낮은 비정규직 일자리에 취업하고 있다. 대다수 고령근로자의 낮은 정규교육 수준은 이러한 현상을 부분적으로 설명해 줄 뿐이다. 다른 OECD 국가와 비교했을 때 고령근로자의 직업훈련참가율은 극히 낮고 모든 성인(25세 이상)의 직업훈련참가율도 상대적으로 낮게 나타났다. 직업훈련참가율이 낮기 때문에 근로자는 보다 나은 일자리를 구할 수 없고, 현 직장에서도 보다 오랫동안 근무할 수 있는 기회가 줄어든다. 따라서 근본적으로 근로조건이 개선되어야 한다. 국제기준과 비교해 보았을 때 한국의 근로시간은 긴 편이며, 특히 고령근로자들에게 장기 근로시간은 부담으로 작용한다. 작업 중 사고나 사망사고 발생률도 지속적으로 감소하고 있지만 아직도 높은 편이기 때문에 앞으로도 산업안전 개선을 위한 지속적인 노력이 경주되어야 한다.

※ 최근의 개혁

한국은 이미 고령화에 대한 대비를 시작했으며, 고령근로자의 노동시장 환경을 개선하기 위한 정책방안 개발에 중요성을 부여하고 있다는 점에서 높이 평가할 만하다. 특히 1991년 고령자고용촉진법을 도입하여 고령근로자의 더 나은 취업기회를 확대할 다양한 방안을 담은 포괄적 틀을 마련하였으며, 정부와 사회 각 주체의 책임을 명시하였다. 고령자고용촉진법은 고령근로자를 위한 임금보조금, 대기업의 자발적인 고령자고용률제, 고령구직자를 위한 취업알선기관, 노인을 위한 직업훈련 프로그램 등의 방안을 담고 있다. 한국은 연금제도를 개혁하고자 하는 노력도 해왔다. 국민연금제도는 1988년에 도입되었지만 재정의 지속가능성을 향상시키기 위해 1998년에 부분적으로 개혁을 단행하였다. 연금급여 산정방식도 피용인 개인의 평생소득이 오히려 낮은 가중치를 적용받던 것을 고쳐 개인의 소득과 연금가입자의 평균소득에 동일한 가중치를 적용함으로써 소득재분배 기능을 줄였다. 소득대체율도 다소 낮추어졌다.

※ 추가적인 개혁이 필요한 부분

고령근로자의 노동시장 전망을 향상시키기 위한 많은 노력이 있었음에도 불구하고 소득지원책과 고용관행을 변화시키고, 고령근로자의 고용경쟁력을 향상시키는 부분에 대해서는 앞으로도 많은 개선이 필요하다.

1. 연금과 소득지원정책의 개혁

1998년 개혁에도 불구하고 이전소득 대비 연금급여액의 비율을 의미하는 연금의 소득대체율은 다른 OECD 국가에 비해서 매우 높은 편이다. 국민연금제도가 성숙되면 이렇게 높은 연금의 소득대체율은 노인의 근로의욕을 꺾는 요소가 될 뿐 아니라, 연금지출이 가파르게 상승함으로써 연금기여율을 높여야 하는 압력으로 작용할 수 있다. 국민연금은 제도의 실질적 보장 범위로 보았을 때 아직 기초연금이라고 볼 수 없으며, 따라서 일부 근로자만이 퇴직 후 안락한 생활을 기대할 수 있는 반면, 노인인구의 빈곤 문제는 지속될 것이다. 개인연금에 가입한 비율은 그다지 높지 않다. 공무원과 사립학교 교사 등에게 지급되는 특수직역연금제도의 경우 급여수준이 보다 월등하나 이러한 특수직역연금제도와 국민연금제도 사이에 이동이 허용되지 않고 있어, 고령근로자의 노동이동성에 제약 요인이 되고 있다. 현재 국민연금제도와 고용보험제도가 실시되고 있는 상황에서 기존의 퇴직금제도는 다소 시대에 뒤떨어진 듯하다. 임시직이나 일용직이 아닌 정규직으로 채용된 피용인이 퇴사하는 경우 사용자는 해당 피용인에게 퇴직금을 지급한다. 이러한 퇴직금제도는 사용자에게 노동비용이라는 부담을 가중시키지만, 퇴직 이후 또는 실직한 경우 소득지원이라는 본래 취지에는 더 이상 기여하지 못하는 것처럼 보인다. 또한 퇴직금이 정규직 창출에 장애요소로 작용할 수도 있어 고령근로자가 상대적으로 질이 낮은 일자리만을 갖게 되는 이유를 설명해 준다. 정부는 퇴직금제도에 대한 대안으로 퇴직연금제도를 도입하고자 하는 계획을 이미 발표하였는데, 보다 근본적인 연금 개혁의 일환으로서 퇴직연금제도의 도입이 추진되어야 한다.

따라서 다음과 같은 추가적인 연금 개혁이 필요하다. -연금제도의 실질적인 적용 범위를 확대한다. -근로유인을 유지하고 국민연금제도의 재정의 지속 가능성을 증진시키기 위해 공적연금제도의 소득대체율을 낮춘다. -퇴직금제도를 퇴직연금제도로 전환한다. 이를 위해서는 연금제도의 근본적인 개혁이 이루어져야 한다. 모델로서 고려해 볼 만한 것은 3개의 기둥(pillar)으로 구성된 제도를 구축하는 것이다. 첫 번째 기둥(pillar)은 현 국민연금제도를 두 가지로 나누어 조세로 재원을 충당하는 기초연금과 소득과 연계되는 확정급여연금을 만드는 것이다. 기초연금을 통해 낮은 가입률 문제를 해결하는 동시에 노인에게 최소소득을 보장한다. 두 번째 기둥(pillar)은 퇴직금제도를 완전적립방식의 확정기여형 퇴직연금제도로 전환하는 것이다. 마지막으로 세 번째 기둥(pillar)은 개인연금제도를 보다 효과적으로 만드는 것이다. 개혁의 결과로 만들어진 공적연금제도하의 소득대체율은 현재보다는 낮게 설정되어야 하며, 연금의 적용 범위를 보편적으로 확대하고, 내실 있는 개인연금 가입기회를 구축하여 소득대체율이 낮아지는 효과를 상쇄해야 한다.

2. 사용자의 태도 변화

사용자는 55세 이상, 일부는 그 이하의 일정 연령 이상이 된 고령근로자를 계속 고용하는 것을 그다지 달가워하지 않는 듯하다. 현재 연령이 50세인 근로자의 고용유지율이 매우 낮다는 점과 이외의 직접적인 증거를 살펴보면 한국 기업들은 고령자고용촉진법에서 권고하고 있는 60세보다 훨씬 낮게 정년퇴직연령을 정하는 것이 일반적인 관행임을 확인할 수 있다. 한국의 연공임금체계, 엄격한 고용보호법규, 연령차별 등이 이러한 관행을 잘 설명해 준다. 많은 고령근로자가 실직을 하게 되는 직접적 이유가 정년제이기 때문에 기업이 일정 연령 이하로 정년퇴직연령을 정할 수 없도록 하는 조치를 취해야 한다. 이렇게 된다면 생산성보다는 연공서열에 따라 임금이 증가하는 대신 기업이 정년퇴직연령을 정할 수 있도록 하는 암묵적인 계약이 존재하는 한국의 연공임금체계를 개혁하는 데도 도움이 될 것이다. 기업이 연령 설정에 제약을 받게 된다면 임금지급관행을 재검토할 것이기 때문이다. 한국의 연공임금체계의 보다 근본적인 변화를 위해서는 사회 각 주체가 지속적으로 논의에 참여해야 한다. 임금피크제는 고용안정을 보장받는 대신 일정 연령 이후 임금삭감을 받아들이는 매우 유용한 방안이다. 그러나 모든 연령에 있어 임금삭감은 근로자의 업무책임이나 성과에 보다 밀접하게 연결되어 있어야 할 것이다. 또한 한국의 고용보호법안도 재검토되어야 한다. 엄격한 고용보호법규가 존재한다는 것은 노동력 조정이 필요한 경우 정년퇴직 근로자에게는 이러한 법규가 적용되지 않으므로 노동력 조정이 필요하다면 현재는 그 부담을 고령근로자가 대부분 떠안고 있다는 것을 의미한다. 이러한 규정이 있기 때문에 정규직과 비정규직 간의 임금이나 고용안정에 크게 차이가 나는 이중 노동시장이 형성하게 되었다. 연령차별은 한국에서 노인의 고용기회에 부정적인 영향을 미친다. 근로자의 연령에 대한 인식이 사용자의 채용 및 해고 결정에 크게 영향을 미치고 있는 것이다. 현재 한국에는 연령차별을 금지하는 법률이 미약한 실정이다. 2002년 12월 사용자는 모집, 채용, 고용에 있어 노인을 차별할 수 없다고 규정한 조항이 포함되도록 고령자고용촉진법이 개정되었지만, 이러한 조항을 준수하지 않는 사용자에 대해서 명확한 제재가 명시되어 있지 않으며, 기업이 정년퇴직연령을 정하는 것도 아직 허용되고 있다. 임금보조금은 기업이 고령근로자를 고용하도록 장려하는 방안이다. 한국은 다른 OECD 국가와 달리 고령근로자의 채용 및 유지에 대해 다양한 종류의 임금보조금을 제공한다. 그러나 이러한 보조금의 수준이 매우 낮고 수급자격 조건은 엄격하다. 고령근로자가 전체 근로자의 약 6% 이상 되는 기업에게 제공하는 보조금은 그 대상이 명확히 규정되어 있지 않아 큰 효용 없이 비용만 발생할 수 있다. 이러한 비용 낭비를 최소화하기 위해 정부에서는 최근 법률을 개정하여 기업의 성격에 따라 고령근로자 비율을 달리할 수 있도록 했다. 이처럼 고령근로자의 고용을 장려하기 위해서는 다양한 종류의 보조금이 마련되어야 할 것이다. 한국 고령근로자의 고용유지율을 증가시키기 위해서는 단기적인 방안보다 장기적으로 다양한 방안을 마련하는 것이 필요하다. -정년제 제한:자발적 지침에서부터 엄격한 정년퇴직금지조치에 이르기까지 다양한 접근법 중에서 선택할 수 있다. 기업이 일정 연령 이하로는 정년퇴직연령을 정할 수 없도록 최소 정년퇴직연령을 도입하고 서서히 그 연령을 높여가는 일본식 접근법을 선택할 수도 있다. -연공임금체계 개혁:사회 각 주체가 ‘임금피크’제도를 수용할 수 있도록 장려하는 것도 중요하다. 그러나 정부에서는 사회 각 주체가 연령이나 연공서열이 아니라 능력?개인의 성과가 바탕이 되는 임금결정제도를 위한 보다 근본적인 개혁을 수행하도록 장려하는 노력을 기울여야 한다. 공공부문에서부터 성과급을 도입하는 모범을 보여야 한다. 위에서 언급한 것처럼 정년퇴직에 제한을 두게 되면 이는 사용자에게 임금제도 변경의 압력으로 작용하게 될 것이다. -엄격한 고용보호법률 완화:법률이 완화되면 사용자는 과잉인력 조정시 고령근로자를 최우선 대상으로 삼을 만한 인센티브가 줄어들게 된다. 또한 정규직과 비정규직이라는 한국 노동시장의 심각한 이중성(duality)을 줄이는 데도 도움이 될 것이다. 노동시장의 이중성은 특히 고령근로자에게 타격을 주고 있다. -고령근로자의 임금보조금제도 합리화:총 노동력 대비 일정 비율 이상을 고령근로자로 고용한 기업에게 지급하는 보조금이 과연 고용증가에 긍정적인 영향을 미치는지에 대해서 신중하게 평가해야 한다. 이보다는 실직 고령근로자 채용에 대해 보조금을 지급하는 것이 보다 적절한 정책인 듯이 보이며, 또한 기업에게 고령근로자의 채용을 장려하기 위해서는 이러한 보조금의 증액이 있어야 한다. 마지막으로 퇴직한 직원을 재고용하는 경우 지급되는 보조금은 조정을 거쳐 정년퇴직연령을 높이는 정책과 보다 밀접하게 연계시켜야 한다. -취업급여(work benefit) 도입 검토:이 제도는 고령실업자의 근로의욕을 고취시키게 될 것이다. 또한 가계소득이 낮은 근로자를 주 대상으로 할 수도 있다. 영국의 New Deal 50 Plus 프로그램에서는 구직에 성공한 고령실업자에게 추가 취업크레딧(additional employment credit)을 준다. 이 제도는 한국에게도 좋은 모델이 될 것이다. 물론 이러한 취업급여의 비용이나 취업급여가 임금보조금이나 기타 사회원조를 대체하도록 할 것인지 아니면 추가적인 요소가 되도록 할 것인지에 대해서는 신중하게 평가해야 한다. -자발적인 고령자고용률제 검토:대기업에게 적용되는 고령자고용률제를 정부가 최근 다소 수정하기는 하였으나 근본 취지, 기업의 고용관행에 미치는 실질적 영향 등에 대해 정부 차원에서 보다 종합적인 검토를 해야 한다. -연령차별 퇴치를 위한 조치:정부는 연령차별을 금지하는 다양한 방안을 도입해야 한다. 이러한 방안 도입은 사회와 사용자에게 연령차별이 용납되지 않을 것이라는 분명한 신호가 될 것이다. 그 일환으로 고용의 연령차별금지법안을 도입할 수 있다. 이러한 법안에서는 국가가 차별에 해당하는 것이 무엇인지를 보다 명확하게 규정하고, 차별이 금지되는 채용 · 해고 · 고용조건 등이 포함되어야 한다. 또한 연령차별을 주장하는 사례를 처리하는 절차 및 이에 대한 명확한 제재 등도 포함되어야 한다. -기업에게 근로자의 연령 다양성 강화를 위한 지침 제공:연령차별 금지법안의 도입 또는 강화는 고용근로자의 채용 및 유지 등과 관련하여 보다 선진화된 고용관행을 장려하는 지침 및 캠페인 실시와 병행하거나, 법안 도입에 앞서 이러한 지침 또는 캠페인을 실시하는 것이 필요하다. 정부는 영국의 ‘연령차별 근절(Age Positive)’ 캠페인과 사용자를 위한 ‘다양한 연령층의 고용을 위한 시행지침(Code of Practice on Age Diversity in Employment)’ 등을 모델로 고려해 볼 만하다.

3. 고령근로자의 고용경쟁력 강화

대다수 고령근로자들이 고위험·저임금 직종(poor quality jobs)에 종사하고 있는데, 이들의 상당히 낮은 정규교육 수준은 고령근로자들의 일자리 질에 영향을 미치는 하나의 요인이라 할 수 있다. 하지만, 많은 고령근로자들이 고위험·저임금 직종에 종사하는 문제는 단순하지 않다. OECD 국가에 비해 한국의 고령근로자와 장년층 근로자의 직업훈련참가율이 매우 낮다는 사실이 고령근로자들이 고위험·저임금 직종에 종사할 수밖에 없는 문제의 심각성을 더하고 있다. 낮은 직업훈련참가율은 고령근로자가 보다 나은 일자리를 구하거나 현 자리에서 보다 오래 일할 수 있는 기회를 위해 새로운 기술을 습득하거나 현재 기술을 향상시키는 데 장애요소로 작용하고 있다. 고령근로자의 직업이동이 높다는 점을 감안할 때 구직활동을 지원할 질 좋은 고용서비스를 활용할 수 있도록 하는 것이 매우 중요하다. 단기간 동안 공공고용서비스(PES)가 놀라운 속도로 확대되어 왔다. 이러한 공공고용서비스에는 고령의 구직자를 전문적으로 상대하는 취업알선기관을 설립하는 것도 포함된다. 이들 취업알선기관은 매우 한정된 직종의 일자리에서의 공석에 고령구직자를 연결시켜 주는 데 주로 초점을 맞추어 왔다. 그러나 공공서비스의 질과 자원을 민간직업소개소와 더욱 밀접하게 연결시킬 필요가 있다. 마지막으로 근로조건의 개선도 필요하다. 근로시간이 길면 고령근로자에게는 특히 더 힘겨울 수 있음에도 불구하고 한국의 근로시간은 국제수준에서 볼 때 상당히 길다. 작업 중 사망사고 발생률은 많이 개선되었지만 여전히 높은 수준이므로 산업안전을 증진시키기 위한 노력이 강구되어야 한다. 고령근로자의 고용경쟁력과 근로조건을 향상시키기 위해 다음과 같은 방안을 고려해 볼 수 있다. -중년 및 고령근로자를 위한 직업훈련 기회 강화 및 확대:중년 및 고령근로자의 직업훈련참가율이 낮다는 점에서 직업훈련 기회의 폭을 확대하는 것이 무엇보다도 필요하다. 직업훈련 프로그램 제공을 확대할 뿐 아니라 직업훈련 기회의 활용을 증가시킬 수 있는 방안도 함께 강구되어야 한다. 성인과 고령근로자를 위한 규격화된 단기 직업훈련 과정을 마련하는 것이 중요하다. 이럴 경우 직업훈련 참가가 보다 활발해질 뿐 아니라 장기 과정에 비해 재취업률도 높아질 수 있다. 현재 한국에서 성인교육을 위해 운영하고 있는 학점은행제는 매우 좋은 본보기가 될 수 있다. 이처럼 앞으로도 훈련 및 자격 인정을 위해 지속적인 노력을 기울여야 한다. -공공고용서비스(PES)의 질 향상 및 민간취업알선센터와의 연계:고령근로자를 위한 전문취업알선기관(고령자취업알선센터, 노인인력뱅크)은 한정된 직종에서 일자리를 찾을 수밖에 없는 많은 중고령 노인에게 틈새시장을 제공할 수 있다. 구직 과정에서 도움이 필요한 대부분의 고령구직자는 공공고용서비스에 계속 의존하게 된다. 따라서 직원의 연수와 일자리 안정성을 향상시킴으로써 공공고용서비스의 질과 인력을 강화해야 한다. 특수한 욕구를 갖고 있는 고령구직자의 취업소개 서비스를 민간취업알선기관에 위탁하는 것도 고려해 볼 만하다. -근로시간 단축:정부는 주당 기준근로시간을 44시간에서 40시간으로 낮춘 근로기준법의 변경 내용이 어떻게 실시되고 있는지를 신중하게 감시해서 실질 주당 근로시간이 의도했던 대로 단축되고 있는지 확인해야 한다. 또한 주당 근로시간의 변경이 노동비용에는 어떠한 영향을 미쳤는지를 평가하여 만일 경제비용이 그리 크지 않다면 중소기업에게 점진적으로 확대하려던 기존의 계획을 좀더 앞당겨 시행하는 것도 필요하다. 사회보험제도의 혜택을 시간제 근로자에게까지 확대하는 등을 통해 시간제 근무를 강화해야 한다. -근로조건 향상:사용자가 고령근로자에게 적합한 근로여건을 만들어가는 것이 중요하다. 예를 들어 작업교대제, 업무분담 재구성, 인체공학적 요소, 짧은 휴식시간 등을 도입하는 것을 고려할 수 있다. 또한 근로자 스스로가 자신의 근로여건에 영향을 미칠 수 있는 기회를 주는 것도 중요하다. -산업안전 향상:산업안전 강화를 위한 노력이 지속적으로 경주되어야 한다. 작업 중 사고의 발생빈도가 감소하기는 하였으나, 치명적인 사고나 사고의 심각성에 있어서는 감소 폭이 상대적으로 적었다.