영국 지방공무원 노사관계

Abstract

공무원 노동조합의 장기간 법외단체로서의 지위가 2006년 1월이면 합법화되는 중요한 시기에 우리는 서있다. 하지만 공무원 노사관계에 대한 체계적인 연구는 최근까지 충분히 이루어지지 않았던 것이 사실이다. 이 시점에서 우리보다 오랜 공무원 노동조합의 역사를 가진 영국의 사례연구는 앞으로 좋은 참고자료가 될 수 있을 것이다. 물론 100년이 넘는 공무원 노동조합과 노동운동의 역사를 가지고 있고 경제 · 정치 · 사회 · 문화적으로 많은 차이가 있는 영국의 경우와 우리의 상황을 단순비교하는 것은 무리가 있을 것이다. 그럼에도 불구하고 오랜 시행착오를 거쳐 곤고해진 단체교섭 구조, 노동조합 구조, 노동운동과 최근 시장주의적 접근방법에 근간을 둔 신공공경영(New Public Management: NPM)으로 인한 정부내 노사관계의 변화 등은 좋은 타산지석이 될 수 있을 것이다. 전통적으로 영국에서는 공무원을 포함한 대부분의 공공부문 노동자들이 노동3권을 보장받아 왔다. 심지어 경찰 또한 1919년 경찰파업 전까지는 노동3권을 보장받아 왔으며 현재까지도 경찰을 포함한 일부(예를 들어, 교도관)를 제외하고 이러한 전통은 그대로 유지되어 오고 있다. 이러한 노동3권의 보장은 오늘날 우리의 공무원 노동조합의 ‘뜨거운 감자’로 부상한 단체행동권을 둘러싼 논쟁을 고려할 때 큰 차이가 있음을 알 수 있다. 1910년대 이후 휘틀리즘에 기반을 둔 전국단위 단체교섭의 장려, 모델고용자(Model Employer)로서의 정부의 역할, 노동조합 활동의 장려, 민간부문과 비교해 비교적 우호적인 임금과 노동조건 등은 영국 정부 노동자들의 전통적 노사관계 특징으로 발견된다. 하지만 이러한 전통적 노사관계도 1979년 이후 18년간의 보수당 정권의 집권으로 많은 변화를 겪게되었다. 특히 모델고용자로서의 정부의 역할은 작은 정부를 지향하는 신자유주의적 정부정책으로 효율성을 강조하는 고용자의 역할로 변화했고, 전국단위 단체교섭의 구조도 중앙정부에서의 집행부서(executive agencies)의 출현 등으로 인한 단체교섭 구조의 세분화와 몇몇 지방정부의 전국단위 단체교섭 이탈로 그 의미가 퇴색되어 가고 있다. 본고에서는 이러한 공무원의 노사관계 중 지방정부 노동자의 노사관계, 노동조합의 역사, 단체교섭 구조, 변화과정, 최근 이슈들을 분석함으로써 이에 대한 이해를 돕고 우리에게 시사하는 바를 도출해 보고자 한다. 본 연구의 서론과 결론을 제외한 네 개 장의 내용을 요약하면 다음과 같다.

1. 영국 공공부문 노사관계와 단체교섭 구조

전통적으로 지방정부를 포함한 공공부문의 단체교섭은 전국단위의 사용자와 노동자가 참여하는 위원회를 통한 자율적인 단체교섭을 강조하는 ‘휘틀리즘’(Whitelyism)과 더불어 전통적 모델고용자로서의 정부의 역할, 외부와의 형평성 원칙을 강조한 단체교섭, 그리고 비교적 접근하기 쉬운 중재제도 등의 영향으로 중앙집중적 형태를 띠어 왔다. 1979년 이후 보수당 정권에서의 공공부문 효율성 강조는 결국 예산삭감을 강조했으며 결과적으로 공공부문 노동자들의 임금과 노동조건의 악화시켰고 고용의 감소와 직업의 안정성을 훼손 등의 결과를 초래했다. 케인즈주의에 입각한 복지국가 건설을 위해 1980년 전체 고용의 27%까지 증가한 공공부문의 고용은 18년간 보수당 정권의 영향으로 2000년 약 17%까지 감소했다. 이같은 결과는 공공부문 노동자들의 반발로 이어졌고 결국 1980～90년대 수많은 공공부문의 파업으로 이어졌다.

2. 지방공무원노조의 역사와 구조

영국의 지방정부는 행정구역별로 다섯 가지 형태(County Council(시), Unitary Council(도), Metropolitan Council(광역시), London Boroughs(런던자치구), District Council(군))로 구분되며, 2003년 현재 영국, 웨일즈, 스코틀랜드, 북아일랜드에는 468개의 지방정부가 존재한다. 이들 지방정부는 1988년 이후 50만 명이 줄었지만 현재도 약 250만 명을 고용하고 있다. 이들의 단체교섭 구조는 전국단위 단체교섭이 중심이 되지만 지방의 특수성을 고려한 각 지방정부에서의 단체교섭도 병행되고 있다. 주목할 만한 것은 지방정부에서의 노동운동이나 노동조합, 단체교섭 구조에서 생산직 노동자(Manual Workers)와 사무직 노동자(행정 · 전문 · 기술 · 사무노동자, Administration, Professional, Technical and Clerical(APT&C) Workers)간의 차이가 크다는 것이다. 이같은 현상은 1997년 단일지위협약(Single Status Agreement: SSA)으로 양 단체교섭 구조가 통합되기 전까지 계속되었다. 1997년 통합 이후로는 ‘지방정부 전국공동협의회(NJC for Local Government Services)’를 통해 단체교섭이 진행된다. 이것은 의심할 여지없이 영국 내에서 가장 큰 150만 명의 노동자를 대표하는 또한 가장 다양한 직업을 대변하는 단체교섭 기구를 의미한다. 현재 이 협의회에는 노사대표 84명이 참여하고 있으며 사용자단체로는 ‘지방정부 사용자단체(Employers'' Organisation for Local Government: EO)’와 노동자단체로서 사무직?기능직 노동조합이 통합된 UNISON, 운수일반노조(TGWU)와 일반노조(GMB)가 있다.

3. 대처정부와 지방정부 노사관계

1979년 보수당 정권의 등장과 함께 소개된 시장원리에 기반을 둔 지방정부 정책, 그 중에서도 지방정부 서비스에 민간부문과의 경쟁을 도입하기 위해 추진된 ‘강제경쟁입찰제(Compulsory Competitive Tendering: CCT)’는 지방정부 노사관계에 지대한 영향을 미쳤다. 이것은 고용의 감소, 이로 인한 조합원 감소, 결국 노동조합의 영향력 감소로 이어진다. 또한 지방정부에 대한 재정 통제는 지방정부의 인사시스템을 변화시켰을 뿐만 아니라 지방정부의 고용에도 심각한 영향을 주었다. 1979년부터 1994년 사이 지방정부의 고용은 15%(37만 7천명)가 감소했으며 이들의 90% 정도가 기능직이었다. 단체교섭의 형태도 지방정부의 재정압박으로 전문직이나 기술직 인력의 채용이나 인력유지의 어려움이 커짐에 따라 또는 일부 정치적인 이유로 전국단위 교섭을 버리고 자체교섭을 채택하는 지방정부가 늘어나고 있다. 1990년 기준으로 전국단위 협약을 수정 없이 받아들이는 지방정부는 30% 이하인 것으로 분석되었다.

4. UNISON 출범과 블레어 정권 이후의 변화

1993년 지방정부를 대표하는 노동조합인 NALGO(사무직 노동조합)와 NUPE(기능직 노동조합)는 보건의료분야의 보건서비스연맹(COHSE)과 통합해 유니손(UNISON)이라는 영국 노동조합 중 가장 큰 노동조합을 탄생시켰다. 이들의 통합은 1986년 광산노조의 파업 참패와 1987년 선거 승리로 대처정부가 3번째 집권에 성공하면서 노동조합들의 위기의식이 켜졌고 노동조합간 통합은 이러한 시기에 가장 효과적인 위기타개 방안으로 급부상했기에 가능했다. 현재 통합된 지방정부 공동협의회(NJC)에서 UNISON은 총 58명의 노동자 대표 중 31명을 대표하며 GMB(16명)와 TGWU(11명)와 단체교섭에 임하고 있다. 1997년 노동당의 총선 승리로 많은 지방정부 노동자들은 기존의 반노동자적 정책들이 변화할 것으로 기대했지만, 블레어 정권은 기존의 보수당 정권과 뚜렷한 구분 없이 기존의 정책들을 승계했다. 가장 뚜렷한 예는 보수당 정권의 CCT정책이 기존의 정책목적을 그대로 유지하는 Best Value제로 바뀐 것이다. 기존의 CCT가 민간부문과의 경쟁을 통해 예산과 인력감축 등 비용절감을 통한 효율성 증대를 목표로 한 반면, Best Value제도는 내부혁신과 민간부문과의 외부협조를 강조하며 더욱 강력한 감사를 통한 서비스 질의 향상과 효율성 강화를 목적으로 중앙정부와 감사원이 성과지표를 정해주는 차이가 있다. 하지만 이러한 정책들은 지방정부 사용자와 노동자들에게 비정규직 증가, 채용과 고용유지(retention)의 문제, 노동강도 강화, 노동의 고령화, 외주화로 인한 지방정부 노동시장의 이중구조(two-tier workforce) 등의 결과를 가져다주었다. 지방정부의 사용자측도 이같은 문제에 대해 어느 정도 공감을 하고 있기는 하나 재정적 어려움 등으로 적극적인 해결방안을 모색하기가 쉽지 않은 상황이다. 결국 신노동당(New Labour) 정권은 지방정부 노동조합과의 갈등에 직면하고 있으며, 이러한 갈등은 최근 지방정부를 대표하는 3대 노동조합(UNISON, GMB, TGWU)이 강성지도부를 선출한 것이나 2002년 있었던 최초의 전국단위 지방정부 파업에서 볼 수 있듯이 당분간 계속될 것으로 보인다.