사회보험 기능체계화 방안 : 근로자 의료·직업재활을 중심으로

Abstract

한국은 빠른 저출산·고령화로 인하여 총인구는 2020년부터 감소가 예상되며, 생산가능인구(15～64세)는 2017년부터 감소가 예상되고 있다. 15세 이상 생산가능인구의 증가율은 2009년 이후 급격히 하락하여 2018년에는 증가율이 0.27%에 불과할 전망이며, 15～64세 인구의 증가율은 더욱 빠른 속도로 하락하여 2017년경에는 절대인구수가 감소할 전망이다. 이와 같은 생산인구의 감소는 기업의 생산력 저하와 국가의 경쟁력 저하를 초래할 것이다. 따라서 사회안전망 체계화를 통하여 한편으로는 근로자의 질병?산업재해를 예방하여 숙련된 건강한 노동력을 유지?보존하고 다른 한편으로는 산업재해근로자의 신속하고 전문적인 요양 및 의료재활, 그리고 장해근로자의 전직훈련을 통한 직업복귀는 국가경쟁력 유지·제고 차원에서 매우 중요하다. 무한경쟁의 글로벌(세계화) 사회 속에서 서구 산업국가들에 비하여 산업화가 늦게 시작된 한국의 국가경쟁력 제고를 위한 중요한 요소들 중의 하나는 건강한 양질의 숙련 노동력이다. 이와 같은 노동력을 보유하기 위하여 숙련기술노동력의 배출 및 지속적인 질의 향상을 위한 대책과 건강한 노동력을 유지?보존하기 위한 사업장 및 가정?사회에서의 대책이 동시에 이루어져야 할 것이다. 즉 건강한 노동력 유지 및 보존을 위하여 산업재해?직업병 예방, 저출산?고령화 사회에 대비한 근로자 생애건강예방 등 사회보험의 기능 체계화가 중요한 선결과제 중의 하나이다. 본 연구는 건강한 노동력의 유지?보존을 위하여 사회보험의 기능체계화가 선결되어야 하며, 특히 사회보험의 근로자 의료재활 및 직업재활 체계화가 무엇보다도 중요하다는 인식하에 이에 대한 우리나라와 독일의 제도 및 현황을 비교하여 우리나라 제도의 미비점?취약점을 분석하고 정책개선방향을 제언하는 데에 그 목적이 있다. 독일을 비교대상 국가로 선정한 이유는, 독일은 세계에서 가장 먼저 비스마르크에 의하여 1880년대부터 근로자 건강보험(1883), 산업재해보상보험(1884), 생산직근로자 노령보험(1889)이 도입?시행된 120여 년의 역사를 가진 오래된 사회보험체계인 반면, 우리나라 사회보험은 1960년대 산재보험(1963년 제정, 1964년 시행)을 시작으로 근로자 건강보험(1963년 법제정, 1977년 사업장근로자부터 우선적으로 실시), 근로자 국민연금(1973년 법제정, 1988년 사업장 근로자 우선 실시), 고용보험(1993년 법제정, 1995년 실시)이 도입?실시되어 체계화를 위한 과정을 진행하고 있어, 세계에서 가장 오래된 사회보험체계를 가지고 있는 독일제도와 우리나라 제도의 비교를 통하여 많은 시사점을 얻을 수 있을 것이기 때문이다. 본 연구에서의 ‘사회보험 기능체계화’는 산재보험, 건강보험 그리고 연금보험 간의 근로자 의료?직업재할에 관한 기능체계화에 한정한다. 그리고 이와 같은 본 연구의 한정된 범위의 사회보험 기능체계화의 목표는 근로자의 건강유지, 산업재해?직업병으로 인한 근로자 부상 및 질병의 신속?전문적 치료 및 직업재활을 통한 부상?질병 정도 또는 장애 정도의 감소 및 조속한 직업생활 복귀에 한정한다. 독일과의 비교를 통한 한국에의 시사점 및 정책제언을 요약하면 다음과 같다. 첫째, 재활에 관한 규정을 총괄하는 기본법이 필요하다. 한국 사회보험을 포함한 사회보장에 관한 법률 중 의료재활 및 직업재활에 관한 규정을 총괄하는 기본법적 또는 통합법적 성격의 법률은 아직까지 제정되어 있지 않다. 다만, 개별법에서 각각 규정되어 있을 뿐이다. 반면 독일에서는 2001년 7월부터 장애인재활법(사회법전 제9권 SGB IX, Sozialgesetzbuch IX-Rehabilitation und Teilhabe behinderter Menschen)이 제정?시행되어 재활 관련 모든 법적 관계를 정의하고 있다. 사회법전 제9권인「장애인 재활 및 참여에 관한 법(장애인재활법)」은 특별법이기 때문에 다른 모든 사회보험 관련법보다 우선한다. 독일의 입법 예에서 보는 바와 같이 한국에서도 재활관련 규정을 총괄하는 기본법적 또는 통합법적 성격의 법률이 제정되어야 할 것으로 사료된다. 이를 통하여 재활관련 사업의 체계화 및 효율화가 이루어질 것이다. 둘째, 사회보험 관련 법률에 사업주의 근로자 재활대책강구제도 도입이 필요하다. 한국 사회보험법률에 사업주의 근로자 재활대책 강구를 의무화하는 규정은 없다. 이로 인하여 대부분의 사업장에서 사업주가 근로자 재활대책에 무관심 또는 방치상태에 있는 것이 현실정이다. 반면에 독일에서는 2004년 5월 1일 사회법전 제9권(장애인재활법) 개정 내용에 취업자가 1년 동안에 6주 이상(계속하여 또는 단속적으로) 건강하지 못한 것으로 판단(노동불능)될 경우 재활 사업자뿐만 아니라 사업주 또한 조기조처를 취할 것을 법적으로 요청하고 있는데(사회법전 제9권 제84조 제2항), 이를 통해 장애자가 노동생활 중단을 장기적 사회급여에 의존하는 것을 방치할 수 있다. 독일의 예에서 보는 바와 같이 한국에서도 사회보험 관련법에 일정기간(예, 6주) 이상 질병이 계속되는 근로자에 대하여 사업주가 건강증진대책을 강구할 것과 충분한 대책강구 없이 근로자의 질병으로 인하여 해고할 수 없음을 명시해야 한다. 이는 사업주가 근로자의 건강증진과 계속 취업을 위한 관심과 노력을 기울이게 하는 효과를 가져올 수 있을 것으로 사료된다. 셋째, 건강보험과 산재보험 간의 근로자 질병예방 연계규정의 명시가 필요하다. 한국의 건강보험과 산재보험 간의 근로자 질병예방을 위한 적극적 협력에 관한 규정이 없다. 다만, 건강보험의 근로자 일반 건강검진이 명시되어 있을 뿐이다(국민건강보험법 제47조(건강검진)). 그러나 건강검진 결과 질병에 이환된 근로자에 대한 국민건강보험과 산재보험 간의 정보교환 또는 예방을 위한 협력 조항이 전혀 명시되어 있지 않다. 반면에 독일 사회법전 제5권(의료보험법) 제20b조에 의하면 근로자 작업에 기인한 질병을 예방하기 위하여 질병금고(Krankenkassen)의 과제로는 공적산재보험을 지원하여야 한다고 명시하고 있다. 특히 피보험자에게서 직무에 따른 건강손상 혹은 직업병으로 판단되는 징후가 보이면, 산업안전보건기관과 산재보험에 알리도록 규정하고 있다. 이와 같은 규정은 근로자의 질병 발견 즉시 산재보험과 공동의 대책을 강구하여 노동능력 감소 또는 노동불능으로 인한 작업손실일을 방지 또는 줄일 수 있게 한다. 독일의 예에서 보는 바와 같이 건강보험과 산재보험 간에 협력할 것을 관련 법령에 명시할 것을 제언한다. 이는 업무상 사고 및 업무상 질병 예방에 효과적인 대책 중의 하나가 될 것이다. 넷째, 산재보험의 의료재활시설의 기능 전문화?특화가 시급하다. 한국 산재보험의 의료재활시설(근로복지공단 직영 11개소 산재전문병원)의 현 상황은 급성기환자 요양을 위한 기능이 극히 취약하다. 이는 한편으로는 산재보험이 급성기 산재환자 요양의 전문성을 확보하여 타 의료기관을 선도하여야 하는 중요한 역할을 수행하지 못하는 요인이 되고 있으며, 다른 한편으로는 요양장기화를 초래하여 재해근로자를 조기에 직업생활에 복귀시키지 못하는 요인으로 작용하고 있다. 반면에 독일 산재보험에서는 자체 내에 11개소의 산재전문병원을 운영하고 있으며 2개소의 직업병 전문요양병원을 제외한 나머지 9개소의 산재전문병원은 모두 급성기 산재환자 상병 특성별로 전문화된 병원이다. 예를 들어 급성기 중화상자 입원 치료를 위한 병상이 독일 전체 중화상치료병상의 55%(87병상), 급성기 척추환자 전문치료를 위한 입원병상이 독일 전체 척추환자 병상의 62%(496병상)를 운영하고 있다. 독일의 예에서 보는 바와 같이 한국 산재보험의 산재전문병원(산재의료원)의 급성기 산재환자 요양을 위한 기능보완이 시급히 요청된다. 다섯째, 산재보험 직업재활제도 개선이 이루어져야 한다. 한국 산재보험의 직업재활제도의 도입은 1999년 12월 산재보험법 개정시 제1조(목적)에 ‘재해근로자의 재활 및 사회복귀 촉진’을 추가함에서 비롯된다. 이후 노동부의「산재근로자 재활사업 5개년계획(2001 ～05)」,「재활사업 중기 발전전략(2006～08)」에 의하여 체계화되어 가고 있으나 아직까지 초보적인 단계에 머무르고 있다. 반면에 독일 산재보험의 직업재활은 수십 년의 역사를 가지고 있으며 2006년도 한 해 동안 취해진 직업재활대책은 23,216건에 달하고 있다(본문 표 4-4 참조). 또한 산재보험의 직업재활 관련 급여를 사회법전 제9권(장애인재활법)상의 직업재활급여 규정을 따르도록 명시하여 일원화하고 있다. 한국 산재보험의 직업재활제도 개선, 즉 직업재활조직체계의 정비, 직업재활업무프로세스의 개선, 재활행정코드시스템 도입 등에 대한 적극적 검토 및 개선이 필요하다고 사료된다. 여섯째, 국민연금의 의료재활?직업재활 기능 도입이 필요하다. 한국 국민연금법에 의료재활 및 직업재활에 관한 규정은 전혀 명시되어 있지 않다. 반면에 독일 공적연금보험(사회법전 제6권)에서는 의료재활서비스의 비용투자 대 수익성 분석(본문 그림 4-14 참조). 직업재활서비스 후 업무복귀율 및 재활서비스 비용 회수기간 분석(본문 그림 4-17 참조) 등을 통하여 연금보험 재활사업이 재정안정화에 기여할 뿐만 아니라 피보험자의 삶의 질 향상, 나아가 국민경제에 도움이 된다고 판단하여 적극적으로 법령에 반영하여 시행하고 있다. 독일의 예를 토대로 국민연금 가입 후 일정기간(예, 10년)이 경과된 자가 실업에 처한 경우 또는 장애연금수급자에 대하여 집중적 직업재활을 통하여 직업복귀를 할 수 있는 방안의 강구를 국민연금법에 명시할 것을 제언한다. 이는 실업으로 인한 조기퇴직을 방지하는 효과를 가져올 수 있다.