북한의 시장·기업 개혁과 노동인센티브제도

Abstract

제1장은 연구의 배경과 목적에 대해서 간단하게 서술하였다. 최근 북한은 경제개선 조치를 통해 노동시장과 노동인센티브라는 측면에서 중요한 변화를 모색하고 있는 것으로 판단된다. 따라서 본 연구의 목적은 여타 시장개혁 조치들과 제도적인 보완성을 확보하면서 분권화에 따르는 부작용을 극복하여 체제의 효율성을 높일 수 있는 북한의 노동시장제도의 개혁방안을 모색하는 데에 있다. 제2장에서는 사회주의 경제의 이행기 또는 체제전환 과정에서 노동시장의 기능 원리를 이론적으로 검토함으로써 북한 노동시장의 개혁방향에 대한 시사점을 얻고자 하였다. 사회주의의 중앙집권적 계획경제의 문제점은 대개 효율성의 저하(efficiencyroblem)와 물자의 부족(shortage economy)으로 나타나고, 이를 해결하기 위해 시장메커니즘을 도입하는 방식으로 경제 개혁과 시장경제로의 체제전환이 이루어진다. 이러한 사회주의 경제의 문제는 중앙집중적 계획경제에서의 정보문제나 연성예산 제약, 주인-대리인 문제 등으로 파악할 수 있다. 그러나 이러한 문제를 노동시장과 노동인센티브의 측면에서도 접근해 볼 수 있을 것이다. 노동과 관련된 여러 제도와 기능은 경제의 효율성 문제 및 물자부족 문제와 매우 밀접한 관련을 가지기 때문이다. 사회주의 계획경제의 중요한 특징의 하나는 노동력을 효율적으로 배분하는 메커니즘으로서의 노동시장이 존재하지 않는다는 점이다. 그에 따른 사회주의 경제의 문제점은 고용과 임금, 사회적 서비스, 노동의 질 및 노동의 행위양식 등의 측면에서 관련제도가 노동인센티브를 강화하는 방식으로 설계되지 않는다는 점이다. 즉, 사회주의 완전고용의 원칙에 따라 고용이 보장되어 노동이동 및 해고가 원천적으로 제한되어 있다는 점, 사적영역보다 국가적?사회적 영역의 고용비중이 높다는 점, 노동시간과 고용형태가 매우 경직적이라는 점, 임금이 노동력 배분의 가격 패러미터로 작용하지 않는다는 점, 보너스나 이윤배분제도 등이 경제적 인센티브로 작용하지 못하고 있다는 점, 사회적 서비스의 국가 제공비중이 높고 제공방식이 경직적이라는 점, 숙련형성이나 감독 노동에 대한 보상이 미흡하다는 점 등이 사회주의 계획경제에서의 노동인센티브 문제라고 할 수 있을 것이다. 사회주의 경제의 완전고용 원칙은 농촌의 과잉노동력을 흡수하고, 여성의 경제활동참가율을 높여 인적자원의 낭비를 방지하고, 개별 노동자의 안정적 생활과 만족도를 높이는데 기여했지만, 잠재노동력이 거의 소진된 이후, 만성적인 노동력 부족과 위장실업(disguised unemployment) 그리고 그에 따른 인적자원의 비효율적 배분과 인센티브의 부족이라는 현상을 초래하였다. 사회주의 경제에서 이러한 형식적인 완전고용 유지정책은 연성예산 제약, 국가온정주의, 기업들의 무한한 노동에 대한 수요 욕구(labor hoarding)와 결합되어 나타났다. 이를 해결하기 위해 기업에게 자율권을 부여하는 분권화 개혁이 이루어졌지만, 흥정과 담합 및 내부자 통제 등으로 인하여 체제의 비효율성이 극복되지는 못한 채 거시경제적 불안전성만 초래하였다. 기업관리자에게 노동력의 규모를 결정할 권리를 부여하고 노동자의 자유로운 직업이동을 보장하는 노동시장 개혁을 위해서는 단순한 분권화가 아닌 지배구조의 확립?개선을 동반하는 분권화 전략이 필요하지만, 이 분권화 전략이 효율적으로 기능하기 위해서는 감시감독이 제도화되는 지배구조의 구축이 중요하다. 구사회주의 경제에서 임금은 ‘보상은 수행된 일의 양과 질에 비례해서 이루어진다’는 원칙하에 국가가 기본임금률을 통제하는 방식으로 결정된다. 그러나 국가가 정하는 기본임금률이 시장에서의 일의 양과 질을 정확하게 평가하기에는 정보가 부족할 뿐만 아니라, 이를 왜곡하는 정책들이 많이 도입됨으로써 국가에 의한 일률적 적인 임금규제는 인적자원의 효율적 배분을 저해하였다. 따라서 생산성을 높이기 위해서 주요 사회주의 국가들의 초기 개혁의 내용 중에는 임금의 직접 규제를 간접 규제로 바꾸기도 하고, 개수임금제를 시간당임금제로 변화시키려는 노력들이 있었다. 그러나 더 근본적으로 임금이 노동력 자원의 효율적 배분을 위한 규제자로 작동하기 위해서는 기업간 가치의 재배분을 일으키는 연성예산 제약의 문제를 해결하고, 기업에게 임금과 고용수준을 결정할 수 있는 자율권을 부여해야 하는 방향의 개혁이 이루어져야 한다. 이 경우에도 분권화에는 내부자 통제를 억제할 수 있는 지배구조의 확립이 결합되어야 한다. 보상시스템과 관련된 노동인센티브는 사회주의 기업 및 노동자의 생산성 제고에 중요한 의미를 가진다. 그러나 사회주의 경제에서도 인센티브 시스템으로 이윤배분이나 보너스제도가 있었지만 효과적이지 못했다. 연성예산 제약과 기업간 재분배 시스템은 이윤분배나 보너스의 인센티브 효과를 훼손하였고, 정부가 강제하는 기초임금률제도 자체가 인센티브 구조 자체를 매우 취약하게 만들었기 때문이다. 또한 구사회주의 경제의 경우, 주택?보육?교육?훈련?연금 등 국가가 제공하는 사회적 서비스의 규모가 상대적으로 크고, 제공하는 방식이 일률적이며 경직적이다. 이러한 경직적인 사회서비스 제공시스템도 인센티브 시스템에도 불리하게 작용하였다. 전통적 사회주의 국가와 국가소유기업의 중요한 특징의 하나가 노동의 질에 관한 시장의 부재(Missing Market in Labor Quality)이다. 노동자와 학생들이 작업단위를 할당받는 사회주의 체제에서는 노동자들이 숙련을 향상시키려는 인센티브가 작동하지 않고 관리자들이 노동자들을 감독하고 보상하는 권한이 제한된다. 따라서 학생과 노동자들에게 자신의 인적자본의 축적에 대한 통제권을 회복시켜 숙련과 노련을 교환하게 하고, 기업관리자들에게 노동을 감독하는 더 많은 권한을 갖게 함으로써 효율성과 이윤을 높이는 정책방향 설정이 필요하다. 제3장에서는 본격적인 경제개혁 내지 체제전환 이전 단계인 현 시점에서의 북한의 기업관리 시스템과 인센티브 구조의 실태와 문제점을 파악하고 평가하였다. 국유제 및 계획경제를 기본으로 하는 북한의 기업관리 시스템과 인센티브 구조는 계획의 일원화·세분화 및 대안의 사업체계를 기초로 이루어져 왔다. 계획의 일원화·세분화를 통해 중앙집중적인 계획경제의 기본 틀을 형성하였고, 대안의 사업체계를 통해 종전의 지배인 유일관리제 대신에 공장당위원회에 의한 집단지도체제를 기업관리 운영의 중심에 두도록 하였다. 동시에 기업이 후방공급사업을 통해 노동자들의 물질적 생활을 일정정도 책임지게 되어 있다. 즉, 노동자들에 대한 사회보장의 일정부분을 기업이 직접 떠맡고 있는 것이다. 북한도 다른 구사회주의 국가들과 마찬가지로 중앙의 계획당국(주인)과 기업(대리인)의 이해관계가 엇갈리는 문제에 직면했고, 이에 대응하여 계획당국(주인)이 기업(대리인)의 바람직한 행동을 유인하기 위한 적절한 인센티브 메커니즘을 구축하는데 실패했다. 즉, 계획당국과 기업간, 계획당국과 중간관리기관간에 대리인 문제가 발생했고 이 배후에는 기업과 중간관리기관간에 다양한 흥정과 담합, 기업내 경영자와 노동자간의 담합이 존재했다. 이러한 문제점을 해결하기 위해 기업에 대한 인센티브 시스템으로 독립채산제를 도입하였고, 노동인센티브를 제고하기 위하여 도급지불제의 실시와 같은 물질적 자극의 도입에도 노력을 기울였다. 하지만 원칙과 현실은 적지 않은 괴리를 보였다. 자재공급의 불안정과 같은 계획경제 자체의 문제점과 노동정량 계산능력의 미약함과 같은 경제운영 능력부족의 문제점이 드러났다. 여기에다 당국의 분배보다는 축적에 대한 더 높은 관심, 노동자들의 평균주의적 경향 등이 겹치면서 도급지불제의 실시는 형식적인 것 혹은 극히 제한적인 실시에 그쳤다. 결국 물질적 자극은 제한된 범위 내에서 실시되었고, 성과에 대한 평가에서 기업내부의 노동자들간의 담합이 이 루지는 것을 통제할 수 없었으며, 물가상승과 상품공급의 애로 때문에 화폐임금의 인센티브가 작동하지 않았다. 북한의 경우도 물질적 자극의 도입 자체가 문제가 아니라 이것이 기능하도록 하는 거시경제적 환경과 제도적 역량이 부족했다고 볼 수 있다. 인센티브 측면에서 북한 경제의 구조적 문제점은 여타 사회주의 국가들과 마찬가지로 왜곡된 국정가격 체계에 따른 노력투입과 실적의 괴리 현상, 계획실행상의 불확실성 및 불안정성으로 인해 감독기능의 저하 현상, 정신적 자극의 우선, 생필품의 무상제공, 고용보장에 따른 노동에 대한 경제적 보상체계의 미흡 현상 등으로 나타났다. 이에 더하여 북한의 경우, 극심한 물자부족으로 노력이 실적에 반영되지 못하고, 암시장의 창궐과 물가상승으로 기업내 경제적 보상체계 및 중간관리자의 감시?감독 기능이 해체되면서 노력에 대한 평가나 보상이 이루어지지 못하는 인센티브 구조의 총체적인 해체 현상이 나타나고 있다. 제4장에서는 동유럽 국가들의 경험을 미시적인 노동시장제도 분석보다는 노동시장을 둘러싸고 있는 거시적인 환경분석에 집중하여 분석하였다. 동유럽 국가들의 노동인센티브제도 도입 경험은 시장형성과 노동자들의 의식개혁, 이익의 집단화 등 다양한 사회적 파급효과를 갖고 왔으며, 이러한 것들이 이후 체제전환 과정에도 영향을 미치고 있기 때문이다. 특히 북한의 노동인센티브 정책과 관련해서는 1990년대 이후 동유럽 국가들의 체제전환 정책보다는 헝가리, 폴란드, 유고슬라비아 등의 1950년대 후반 이후 경제개혁과정이 중요한 시사점을 줄 수 있다고 판단하였다. 즉, 일거에 자본주의적 노동시장제도를 도입하는 체제전환 과정보다는 체제를 유지하면서 시장메커니즘과 인센티브제도를 도입하는 과정이 더 시사점이 클 것으로 판단하였기 때문이다. 헝가리와 폴란드, 그리고 유고슬라비아의 인센티브제도는 부분적인 시장메커니즘 도입 이후 지속적으로 변화해 왔다. 사회주의적 시장개혁에서는 국영부문 내의 인센티브와 이차경제의 허용을 통한 부수입의 증가 등이 특징적으로 지적될 수 있다. 그렇지만 미시적 차원에서의 노동자의 인센티브 제공 및 양보 유형(노동규율 완화, 사회협약, 단결권 등)은 계획경제의 한계를 극복하지 못하고, 거시경제적인 노동구조의 불균형을 가져 왔다. 특히 헝가리의 사례에서 보여지는 이차경제의 확산은 결국 국영기업 내의 인센티브 조치가 효과적으로 작동하는데 걸림돌이 되기도 하였다. 향후 북한의 노동정책 개혁과 관련된 동유럽 사례의 시사점은 다음과 같다. 첫째, 인플레이션 때문에 명목임금의 상승효과가 크지 않을 수 있다는 점이다. 단순히 임금정책이 인센티브 효과로 작동하기보다는 가격정책을 비롯한 연관 분야의 개혁을 통해 실질임금을 상승시키는 조치가 필요하다. 둘째, 동유럽의 노동인센티브는 정치적 개방과 권한의 부여와 함께 이루어졌다. 폴란드나 유고의 경우처럼 노동자 세력을 정치적 파트너로 인정하거나 실질적인 자치 권리를 부여하는 것이 중요하다. 셋째, 사적부분의 확대를 허용할 수밖에 없는 경제개혁 과정에서 헝가리 등에서 사용했던 국영부문 내의 하청관계나 서비스 분야 등에서의 사적 협동조합 등을 허용할 필요가 있다. 특히 생산재 유통개혁을 추진하고 있는 북한의 입장에서 기업내 하청관계 등을 통해 생산재 유통시장을 허용한다면, 상당한 인센티브 효과를 발휘할 수 있을 것이다. 제5장에서는 중국에서의 기업 및 노동시장 개혁에 대해 미시적으로 분석하였다. 중국의 개혁 모델은 기존 기업의 사유화와 고용개혁 문제를 우회하였다는 점을 중요한 특징으로 한다. 즉, 단기적으로 효과가 있는 비국유 부문을 창설함으로써 기존 기업외부에서 새로운 인센티브 구조를 형성하였다. 국유기업 부문의 즉각적 개혁에는 많은 비용이 소요되었으므로 중국에서는 다양한 소유구조를 형성함으로써 개혁을 시작했다. 1980년대 중반 이후 새롭게 성장한 농촌 집체기업은 개혁 이전의 고용시스템 외부에 설립됨으로써 고용관계의 해지를 자유롭게 행할 수 있었으며, 임금지출, 사회보장성 지출도 최대로 억제하였다. 외자기업은 처음부터 노동계약제를 채용하였으며 능률급, 직능급 변동분을 증가시키는 임금모델을 실시했다. 비국유 부문에서는 전통적인 위계적 지배와 현대적인 시장적 기제를 결합한 고용?임금시스템이 형성되었다. 한편 국유기업은 열악한 경영성과를 극복하기 위해 점진적인 분권화 개혁을 시도했다. 기업의 책임을 강화하는 유인을 제공하기 위해 이윤을 기업에 유보하고 여러 형태의 책임제를 도입했다. 신규 채용자부터 고용계약을 실시하였다가 전체 노동자로 계약제를 확대했다. 전국 통일의 임금조정과 승급제도에 대한 개혁도 시도했다. 그러나 경영자와 노동자의 담합을 통한 내부자 통제시스템하에서 노동개혁은 제한적으로 이루어졌다. 1990년대 초 이후에는 국유기업의 본격적 개혁을 모색하게 되었다. 중국 정부는 기업을 경영자 주도로 분권화함으로써 기업경영의 책임성을 제고하고자 하였다. 이에 따라 고용과 임금 결정을 유연화하는 제도 개혁도 꾸준히 진행되었다. 그러나 국유기업 지배구조의 실제적 형태가 어느 한 방향으로 최종 확정된 것은 아니고, 현실에서는 개혁 내용이 매우 다양하게 나타나고 있다. 중국의 국유기업 노동자의 경우 근속연수는 길지만 임금격차는 작은 편이다. 비국유 부문의 경우 개발 초기 동아시아 모형에서의 저임금?장시간노동 체제에 가깝고, 국유부문은 기능별로 분단된 노동시장 안에서 노동자들에게 사회적 서비스를 제공하고 있다. 중국의 경험이 북한에 제공하는 시사점은 다음과 같다. 북한의 경우 유인과 자극의 체계가 완전히 소멸된 상태로 이의 회복을 위한 개혁이 시급한 상황이지만, 많은 산업의 기반이 붕괴 위험이 있고 국유기업의 경쟁력이 크게 저하된 상태이다. 따라서 실업 등 부담을 줄일 수 있는 거시정책 시행과 사회안전망 설치가 병행되어야 하는데, 북한에는 이러한 재정부담 여력도 없다. 결국 북한에서도 빠른 속도로 비국유 부문을 창설하여 새로운 인센티브 체계를 형성하고 국유부문에서 나오는 실업자를 흡수하는 것이 중요한 과제이다. 따라서 외자도입이 인센티브 개혁과 거시적 안정화에 매우 중요하다고 할 수 있다. 제6장에서는 북한형 노동인센티브 개혁의 방향과 구성 요소에 대해 검토하였다. 우선 앞에서 검토한 내용을 기초로 하여 동유럽형과 중국형을 대비시켜 보았고, 양자의 차이에 중요한 것은 초기 조건임을 확인하였다. 동유럽의 경우 집권화 수준이 높았고, 비공식부문의 비중이 높았다는 초기 조건하에서 부분적인 분권화 및 시장메커니즘의 도입에 실패하고 국유기업을 전면적으로 사유화하고 시장원리를 도입하는 빅뱅식의 전략을 취하게 되었다. 반면, 중국의 경우 집권화 수준이 낮았고, 농업?농촌부문의 비중이 높아 국유기업에 대한 경쟁세력도 미약한 수준이었다는 초기 조건하에서 비국유 부문을 창설하고 외자도입을 적극 허용하였으며 국유부문에서는 단계적으로 책임과 권한을 이양하는 점진적 전략을 채택하게 되었다. 북한의 경우, 집권적인 계획시스템과 물자부족 및 비공식부문의 확대 등을 초기 조건으로 하고 있어 동유럽과 비슷한 유형이라고 판단된다. 그럼에도 동유럽의 급격한 체제전환이 대량실업과 인플레의 전환불황을 겪었다는 점에서 동유럽의 선택을 따라갈 수도 없다. 북한의 경우 동유럽과 중국의 경험을 참고하면서 제3의 길을 찾아가야 할 것으로 판단된다. 이러한 맥락에서 2002년 7월의 경제관리 시스템의 개선 조치는 물질적 자극을 확대하는 수준의 개혁에서 벗어나서 가격제도와 배급제도의 개선 등 제도적 환경을 개혁하고자 하였다는 점에서 초기 전환정책으로서의 의미를 가지는 것으로 판단하였다. 단, 이러한 개선 조치가 순항하기 위해서는 제도 개혁에 우호적인 거시경제적 환경을 조성하는 것 그리고 인센티브 시스템 및 지배구조와 같은 제도개혁의 세밀한 청사진을 구축하는 것이 매우 중요하다. 예를 들어, 7?1조치가 인센티브 시스템의 재구축을 위한 많은 제도개선 내용을 담고 있지만, 인센티브의 효율적 기능을 위한 감시?감독 체제의 개선, 즉 기존의 당과 행정관료조직의 개혁에 관한 내용이빠져있다는 것은 큰 한계라고 생각된다. 현재 북한이 당면한 가장 심각한 문제는 물자부족 문제라고 할 수 있다. 그 근본적인 원인은 중앙집중적인 국가 주도 자원배분 메커니즘의 유효성 상실이고 그 배후에는 인센티브 구조가 작동하지 않는다는 사실이 존재하고 있다. 그러나 현재 북한의 경제개혁에서 당장 시급한 것은 물론 마비된 생산시스템을 복구해서 물자부족 문제를 해결하고 비중이 늘어나는 비공식부문을 통제하는 것이다. 이것이 불가능할 경우 공식부문에서의 인센티브제도 개선이 효과를 낼 수 없을 것이다. 북한은 현재 외부적인 지원을 통해서라도 물자부족 문제를 해소함으로써 시스템 개혁의 여유를 확보해야 한다. 이렇게 거시경제적 안정화를 도모하면서 더 근본적으로는 이러한 생산의 마비와 비공식부문의 창궐을 초래한 요인에 대한 시스템적 개편이 필요하고 이는 경제적 인센티브 시스템을 자원배분의 메커니즘에 결합시키는 작업이라고 생각된다. 즉, 경제개혁의 기본 방향은 구사회주의 경제 특유의 연성예산 제약을 해소함으로써 기업과 노동자에 대한 규율과 인센티브를 강제하는 시스템을 구축하는 것이다. 인센티브 시스템의 재설계와 관련해서 사유화 문제가 중요할 수도 있으나, 북한의 지금 현실에서 국영기업의 사유화를 전면적으로 단행하기는 어려우며 비공식부문의 확대에 대응하여 소규모 사적 생산활동을 인정하고 국영기업은 단계적으로 사유화하는 정책이 필요한 것으로 판단된다. 즉, 새로운 시스템이 구축되지 않은 상태에서 구시스템을 버리기만 하는 것으로는 새로운 자원배분 및 인센티브 시스템이 구축되기 어렵기 때문이다. 개혁의 과정을 환경과 제도간에 또는 제도와 제도간에 상호 보완적일 수 있도록 설계할 필요가 있다는 것이다. 우선, 기업이나 임금에 대한 보조도 경제적 인센티브에 기초해서 이루어지도록 하고, 국유기업으로부터 징수하는 수입도 경제적 인센티브를 반영할 수 있도록 하여 연성예산 제약의 문제를 해결함으로써 기업 내에서 노동의 인센티브가 작동할 수 있는 환경을 조성하는 것이 필요하다. 이러한 환경조성을 바탕으로 하여 자유로운 노동이동이 가능할 수 있도록 고용시스템을 정비하고, 경제적 인센티브가 반영되는 성과급형의 임금제도를 도입할 수 있을 것이다. 한편 사회적 서비스는 국가가 일률적으로 제공하기보다는 개인의 능력에 기초한 분담 원칙이 부분적으로 반영되는 사회화된 시스템으로 전환하는 것이 필요하다. 즉, 기업에게는 분권적인 권한을 제공하고, 노동자의 노력투입 촉진을 위한 인센티브 시스템으로는 능력과 성과에 따른 보상시스템을 도입하고, 직업이동의 자유를 보장하며 숙련형성에 대해서 보상하는 시스템을 구축하고, 사회서비스 부담을 국가와 기업, 노동자가 분담하는 방안이 필요하다. 단, 이 과정에서 개인적인 경제적 인센티브를 강화하기 위한 분권화의 과정에서 공유자산을 개인적으로 유용하는 내부자 통제의 문제나 하부 단위에서의 당관료, 기업관리자, 노동자간의 담합과 흥정의 문제 등이 발생할 가능성이 있기 때문에 기존의 당 조직 중심의 통제감독 시스템에서 행정적 효율성이 담보된 위계적인 통제시스템에 의한 감시와 평가의 지배구조를 구축하는 것이 대단히 중요하다.