공공부문 구조조정과 노사관계 안정화

Abstract

1. 연구의 필요성 및 목적 공공부문 노사관계는 특히 외환위기 이후 규제완화, 시장경쟁, 효율성 요구라는 환경 변화에 따른 구조조정 과정에서 발전, 철도, 가스공사 파업 등에서 보이는 심각한 노사ㆍ노정 갈등을 불러일으키면서 우리나라 노사관계의 핵심 현안으로 등장하였다. 공공부문 노사관계의 심각한 대립과 갈등의 표출은 상당한 사회적 비용을 발생시켰고 공공부문의 개혁방향과 방식에 논란을 불러일으켰을 뿐 아니라 공공부문의 개혁에도 장애를 초래하였다. 또한 안정적이었던 공공부문 전통적인 노사관계의 중대한 전환을 드러내는 것이었다. 향후 공무원 노동기본권 보장에 따른 막강한 공무원노조의 등장과 복수노조 허용 등 예상된 변화를 고려했을 때 공공부문 노사관계를 둘러싼 불확실성은 더욱 커진다. 그러나 공공부문 노사관계의 중대한 변화에도 불구하고 기존 공공부문 노사관계의 기반이 무엇이었고, 공공부문 구조조정 과정에서 그 기반이 어떻게, 왜 변화되었는지, 변화의 정도 그리고 변화의 방향에 대한 분석은 거의 이루어지지 않았다. 따라서 본 연구는 공공부문 구조조정 과정 속에서 노사관계의 변화를 분석하고 향후 안정적인 노사관계를 위한 정책적 함의를 모색하고자 한다. 구체적으로 보면, 공공부문 구조조정 과정에서 일어나는 조직변화, 고용관계의 변화와 이에 따르는 노사관계의 갈등과 대립을 통해 공공부문 노사관계의 근본적 전환 속에서 새로운 노사관계의 내용과 성격을 파악하고자 한다. 이를 바탕으로 공공부문 노사관계의 중장기적 안정화 전략을 제시하고자 한다. 더 나아가 공공부문의 노사관계 중장기적 안정화를 가능하게 하는 공공부문의 노사관계 정책방향을 제시한다.

2. 공공부문 노사관계에 대한 이론적 논의

공공부문의 노사관계에 관한 기존 논의는 대개 공공부문 노사관계를 노사관계 시스템 이론에 따라 기술하고 민간부문 노사관계와 다른 특성을 설명하는 데 머물러 있으며 이론적으로 정립되어 있지 못하다 Verma와 Cutcher-Gershenfeld(1996)은 미국과 캐나다의 공공부문 노사관계의 최근 변화를 ‘관료적 공무원형’ 모델로부터 ‘부가가치’ 모델과 ‘비용 중심’의 모델이라는 2개의 대안적 모델로 변화하는 것으로 설명하고 있다. 또한 공공부문 구조조정에 따른 노사관계의 변화는 나라별로 제도의 차이 혹은 정치적 역학관계와 타협의 차이에 따라 유형과 정도에 차이가 나타난다는 주장이 있다(Anderson, Due and Madsen, 1997; Ferner, 1994). 공공부문의 노사관계 변화를 ①‘법령으로부터 계약으로’의 변화(Sels, 1996), ②과거의 ‘조합주의적 모델 혹은 모범사용자 모델로부터 시장 중심적 개혁’으로의 변화(Edward, 1995), ③‘노사간 신뢰와 합의체제로부터 고객관리와 실적관리 체제’로 변화(Lucio et al., 1999)로 본다. 또한 나라별로 공공부문과 업종별에 따라 구조조정의 유형과 방식에 차이가 있고, 이것이 노사관계의 차이를 낳는다는 주장이 잇달아 제기되었다(Hulsink, 1999; Katz, 1997). 또한 공기업의 노사관계 변화는 복잡한 정치적 역학관계와 환경의 변화와 공기업의 행동논리에 따라 이해될 수 있다고 주장한다(Ferner, 1988). 위와 같은 공공부문 노사관계의 변화에 관한 다양한 논의는 체계적으로 이론화되지 않고 각국의 경험을 부분적으로 설명하거나 혹은 그 특수한 성격 규명, 유형 분류에 그치고 있을 뿐이다. 공공부문 노사관계의 변화는 국가의 정책에 따라 나라별로 혹은 부문별로 다르게 나타나며, 다면적인 성격과 내용을 갖고 있다고 할 수 있다. 또한 선진 각국들이 공공부문 노사관계에서 노동조합의 인정 및 단체교섭의 성립과 공공부문의 구조조정이 시기적으로 분리되어 나타나고 있다. 본 연구에서는 Dunlop의 노사관계시스템론(1958)과 KKM(Kochan, Katz, and Mckersie)의 전략적 선택론(1986)에 근거하여 공공부문 노사관계 체제를 분석하고 체제변화를 설명하고자 한다. 그러나 Dunlop의 노사관계시스템론은 환경결정론으로 환원되어 산업화를 통해 모든 제도는 최선의 제도로 수렴된다는 주장이 되었다. 또한 Soskice와 Hall의 제도결정론에 따르면 거시환경이 변화하더라도 행위 주체는 기존 제도를 유지하려고 하는데 이는 제도변화에 따르는 거래비용의 과다(Soskice) 혹은 제도적 관성(Hall)으로 인해 경로종속성(path dependence)을 주장하고 있다. 이들 환경결정론과 제도결정론은 우리 공공부문 노사관계의 특성 및 역동성을 이해하는 데 한계를 드러내고 있다. 노사관계시스템론와 결합된 전략적 선택론에 입각하여 공공부문 노사관계의 고유성과 변화의 역동성을 파악할 수 있는 이론적 틀은 아래 그림에서와 같이 표시될 수 있다. 전략적 선택론의 접근방법에 따르면, 거시환경이 변화하게 되면 각 행위 주체는 그 변화가 자신의 이해에 미칠 영향을 파악하여 기존의 이해를 유지하고 극대화하기 위한 방안을 강구하게 된다.

3. 연구방법론

본 연구는 노사관계시스템론와 공공부문 노사관계의 변화를 설명하는 제도주의이론과 전략적 선택이론에 근거하여 공공부문 노사관계 체제의 특성과 변화를 설명하고자 하며, 이를 위해 양적 방법론보다는 질적 방법론을 비중 있게 사용한다. 환경, 제도, 주체 간의 복잡한 상호작용을 수반하는 공공부문 노사관계의 변화를 분석하는 데에는 인터뷰와 문헌연구 및 사례연구 등 질적 연구방법론이 보다 유의미하다고 할 수 있다. 이와 같은 문헌연구, 심층면접 및 간담회를 통해 수집된 자료는 시기별?주제별로 분석?정리되어 공공부문 노사관계의 특성, 변화 과정과 변화 원인과 결과의 인과관계를 파악하고 추적하는 데 이용되었다. 본 연구는 사례연구, 설문조사 분석, 문헌연구를 통한 삼각대조법(triangulation)을 통해 자료의 객관적 신뢰성을 높이면서 공공부문 노사관계 체제변화 연구를 상호 보완하고 있다. 본 연구는 체신부 우정사업(현 정보통신부 우정사업본부), 철도청의 구조조정의 사례를 심층 분석하였다. 사례연구를 통해 공공부문 노사관계 변화를 외부환경 변화 속에서 노ㆍ사ㆍ정 주체의 전략, 그리고 기존 노사관계 제도의 상호작용을 보다 상세히 보여준다. 특히, 이들의 경우 공공부문 노사관계의 가장 대표적인 변화의 하나로 도입된 사회적 협의기구를 통해 노사가 구조조정에 관련된 이해를 조정하였다. 한편, 공공부문 노사 주체에 대한 설문조사 분석을 통해 문헌연구, 인터뷰, 사례연구 등 질적 방법론이 보여주기 힘든 일반화에 대한 근거를 마련하고자 하였다. 기존 공공부문 노사관계에 대한 양적인 분석이나 유의미한 통계자료가 거의 존재하지 않다. 이러한 조건하에서 본 연구는 현재의 노사관계에 대한 현황 분석을 통해 변화하였음의 근거를 마련하고자 하였다.

4. 주된 연구 내용

가. 공공부문 노사관계 체제의 변화와 특징

먼저 공공부문의 노사관계를 변화시킨 독립변수로서 거시경제ㆍ정치환경의 변화를 논의하고 있다. 1990년대부터 우리나라 경제가 세계경제에 급속히 편입되고 개발연대의 경제성장전략이 한계를 보임에 따라 기존 전략의 수정에 따른 경제적 구조조정이 불가피했다. 특히 1997년 금융위기를 맞으면서 IMF는 정부로 하여금 금융부문, 공공부문, 재벌, 노동부문 등 4대 부문의 구조조정을 신자유주의적 방향으로 보다 근본적이고 신속하게 추진하 강제했다. 이러한 요구에 따라 정부는 공공부문에 경쟁원리의 도입을 통해 공공부문의 시장독점적 지위를 약화시켰고 민영화와 경영혁신을 통해 공공부문의 소유 및 지배구조를 바꾸기 시작하였다. 이와 함께 공공부문에서는 정부의 재정긴축에 따른 비용절감, 5대 공기업과 21개 자회사의 민영화, 관련 시장의 개방, 외국인 투자제한의 폐지 및 공공부문의 효율성 제고를 위한 8만 명의 인력감축, 인사와 임금제도 개혁 그리고 보다 엄밀한 평가 제도의 도입 등이 추진되었다. 정부의 공공부문 노사관계에 대한 개입은 법?제도 혹은 관례상의 예산, 인력, 인사 등을 통해 일상적으로 이루어지기 때문에 개별 사용자의 노사관계 문제해결 능력은 매우 초보적인 상태이다. 공공부문 사용자들은 실질적으로 공공부문의 구조조정을 주도하기보다 수동적인 입장에서 정부가 제시하는 개혁방침과 지시에 맞추어 지표관리 중심의 경영을 하는 데 불과했다. 공공부문 사용자들은 자율성이 없기 때문에 구조조정 과정에서 생긴 노조와의 갈등에서 적극적인 문제해결을 하지 못했고 구조조정을 둘러싸고 공공부문의 노사는 갈등관계를 빚거나 혹은 정부 몰래 담합관계를 맺기도 했다. 공공부문 구조조정이 진행되는 와중에 정부의 지나친 간섭과 이에 기인한 사용자의 노동조합에 대한 낮은 교섭력은 공공부문 구조조정을 보다 촉진하는 근거가 되기도 하였다. 공공부문 사용자는 구조조정으로 인해 기존에 사용자가 우위를 점하고 있었던 노동조합과의 역관계가 약세로 변화하는 것을 경험하게 되었다. 공공부문 노동조합들은 정부와 사용자들이 주도하는 공공부문 구조조정의 절차적인 일방성과 구조조정의 내용에 대해 반발을 하며 양 노총이 서로 다른 전략적인 선택을 했다. 먼저 한국노총 산하 공공부문 노동조합들은 노조와 협의없이 공공부문의 일방적 구조조정에 대해 항의를 하면서 사회적 협의를 통해 공공부문 구조조정을 할 것을 강조했다. 이에 비해 민주노총 소속 공공부문 노동조합들은 공공부문 구조조정이 신자유주의적으로 추진되는 데 반발하여 사회적 협의를 거부하고 노정대립을 통해 민영화 등 신자유주의적 구조조정에 대해 저항을 했다. 한국노총과 민주노총의 조합원수의 추이는 IMF 경제위기와 구조조정을 겪으면서 심한 변동을 보였다. 한국노총의 공공부문 조합원수의 감소와 대비되는 민주노총 공공부문 조합원수의 증가는 철도노조, 가스노조, 발전노조 등이 정부의 민영화 추진 등 구조조정 내용과 방식에 대해 반발하여 한국노총에서 민주노총으로 옮겨간 것과, 전국교직원노조의 조합원 증가에 따른 것이다. 공공부문의 구조조정을 계기로 공공부문 노동운동에서 조직의 세나 위력에 있어서 민주노총이 한국노총보다 우위에 설 수 있게 되었다. 공공부문 구조조정은 적어도 주요 대상이 된 조직에서 현장 노동자들로 하여금 온건한 노조집행부를 보다 강경한 노조집행부로 바꾸어 공공부문의 구조조정에 대해 노조가 적극 대응하거나 저항하도록 만드는 과정에서 기존의 안정적 노사관계가 뒤흔들리게 되었다. 이처럼 공공부문 구조조정을 계기로 공공부문의 안정적 노사관계 체제는 변화하기 시작하였다. 이제 더 이상 공공부문 사용자가 과거와 같이 독점시장에 의지하여 기관을 운영할 수 없으며, 노동조합과 근로자도 사용자의 제한적 자율권하에서 보장받았던 고용안정과 높은 수준의 복지, 연공형 임금을 누릴 수 없게 되었다. 공공부문의 일부 업무의 외부 위탁, 민영화, 통폐합으로 공무원 8만 명, 공기업에서 15만 명, 정부출연 및 위탁기관에서 2만 명 등 고용규모의 대규모 축소가 진행되면서 장기근속자들의 조기퇴직과 명예퇴직이 추진되었다. 상대적으로 유리했던 복지제도 즉 퇴직금 누진제, 대학생 학자금 지급, 주택자금 무상지원이 폐지되었다. 그 대신 개별 공공기관에서는 비정규직의 증가와 고용불안정성의 증가, 성과급과 연봉제 등 신인사관리 체제가 도입되었다. 공공부문 노사관계, 특히 보다 근본적인 산업구조 개편 속에 휘말린 공기업의 노사관계는 고용안정을 둘러싸고 노정간 갈등이 확대되고 불안정성이 확대되어 갔다. 상대적으로 부분적인 구조조정을 경험한 공공부문에서의 노사관계는 그런대로 일정한 안정성을 유지했다. 정부와 사용자는 노사관계의 불안정성을 완화하기 위한 보상을 노동조합에게 제공할 수 없게 되었다. 공공부문의 구조조정을 둘러싼 노사관계의 악화는 기본적으로 정부가 사용자라는 점에서 노정대립으로 발전했다. 따라서 정부는 공공부문의 구조조정 추진이 낳은 노정간 갈등을 완화하고 보다 노사타협적인 분쟁해결과 구조조정을 위해 공공부문에서 노사정간 사회적 협의를 그 대안으로 제시했다. 사회적 협의의 도입과 확대는 국가 수준의 공공부문 노사관계 체제가 변화하는 데 중요한 역할을 담당했다. 더 이상 구조조정과 같은 정부의 공공정책이 노사의 로비 대상이 될 수 없었고, 노사가 정부정책 결정 과정에 참여하여 정부정책에 대한 의견을 제시하고 함께 결정을 만들어 나가기 시작한 것이다. 노사정위원회 공공특위를 통한 공공부문 구조조정에서 발생하는 제반 문제에 대한 노사정 협의는 노사갈등의 다양한 이슈들을 해결하는 데 기여했다. 그러나 민주노총이 노사정위원회에 참여하지 않고 정부가 합의사항을 성실하게 이행하지 않음으로써 노정갈등을 초래했다.

나. 공공부문 노사관계 현황

공공부문 노사관계의 현황에 대해서 노동조합이 존재하고 있는 모든 공공부문 기관에 대해 2003년 8월부터 2004년 5월까지 설문조사를 실시하여 유효설문지 166개(노무관리자 설문지 75개, 노조 설문지 91개)를 분석했다. 노조와 관련해서는 노조의 규모, 노조가입형태, 노조활동에 대한 조합원 참여 정도, 조합비, 노조전임 자수, 경영진의 대노조정책에 대한 노조의 평가, 노조활동에 대한 조합원들의 평가 등을 중심으로 분석하였다. 이를 통해 공공부문 노조와 관련하여 예를 들면, 조사 대상의 약 30%가 유니언숍제를 택하고 있었으며, 표본사업장의 노조 규모가 평균 972명으로 꽤 큰 편이고, 노조 조합비는 19,000~21,000원 사이로 90.2%가 체크오프제로 공제하는 것으로 나타났다. 공공부문 사용자는 노조의 역할과 기능에 대해서 민주적?자주적 운영, 전문성, 노조활동의 활발함과 노조의 안정된 지도력에 대해서는 전반적으로 긍정적으로 평가하면서도 분배교섭과 투쟁적인 점에 대해서는 비판적으로 평가하고 있었다. 그리고 노사의 의식과 태도와 관련해서는 노사관계의 협력성, 정보공유, 노사의 공동해결 노력에 대해 노사가 공감했다. 또한 노사협의회가 정보공유, 조직 개편, 생산성 향상보다는 근로자복지, 인사노무제도 개선을 위한 기능을 하고 있는 것으로 나타났다. 공공부문의 단체교섭과 관련해서는 사용자들은 기업별 교섭을 선호하는 반면, 노조는 업종별ㆍ산업별 교섭을 선호했다. 공공부문 비정규직과 관련하여 비정규직은 임시계약직(84.2%), 용역과 파견근로(75.4), 시간제근로(65.4%), 사내하청(54.9%) 등 꽤 광범하게 이용되고 있었으나 노동조합이 비정규직들의 이해를 제대로 대변하고 있지 못했다. 노조는 비정규직 문제에 대해 정규직으로의 전환과 임금과 노동조건의 개선을 대안으로 제시하고 있으며 이를 위해 노조에 가입시켜야 한다고 생각하지만, 실제로는 비정규직 가입을 위한 활동은 별로 이루어지지 않았다. 기타 공공부문(표준 166개)을 민간부문(표본 1,096개)과 비교할 때 사업장수로 한국노총이 민간부문의 65.9%, 공공부문의 36.7%, 민주노총이 민간부문의 27.6%, 공공부문의 62.2%를 차지해 공공부문 노동조합에서는 민주노총이 우세했음을 드러냈다. 공공부문 노사관계가 민간부문과 비교하여 특별히 대립적이거나 협력적 인 점은 없었다. 노사협의회의 운영과 관련하여 민간이나 공공부문에서 마찬가지로 전체의 약 55%에서 노사협의회에서 단체교섭사항을 다루거나 혹은 단체교섭 예비의견 교환을 하고 있었다. 교섭구조 면에서는 기업별 교섭이 공공부문 82%, 민간부문 75%로 압도적이었으며, 기타가 업종별, 산업별, 대각선 교섭이었다. 공공부문에서는 자율성의 부족으로 민간부문에 비해 교섭 기간이 임금 71일(민간 64일), 단협 86일(민간 53일)로 길었고 교섭 횟수도 많았다.

다. 우정사업의 구조조정과 노사관계 변화

1990년대 중반 이후 규제완화, 경쟁 도입, 신기술의 도입, 소비자들의 다양한 수요 등 우정산업의 구조적 변화와 IMF 경제위기라는 외부적 환경 변화 속에서 우정산업은 민영화, 경쟁적 시장의 급격한 형성, 분할 등 근본적인 변화보다는 점진적인 변화를 겪어 왔다. 특히 IMF 경제위기를 배경으로 정부가 주도적으로 추진한 인력감축으로 우정산업 노사관계는 점진적이지만 중요한 변화의 계기를 맞이하였다. 그동안 정부와 사용자의 하위파트너로서 실리를 추구하던 체신노조가 8,500명의 인력감축에 저항하는 과정에서 기존의 대정부와 국회와의 로비, 설득 등 소극적 방법에 의존하는 것이 한계를 드러냈다. 그러자 체신노조는 내부 조직력의 동원에 의한 투쟁, 정부 정책의 문제점에 대한 홍보, 노사정위원회라는 협상의 틀을 이용하여 정부의 인력감축안을 크게 수정하면서 노조의 요구를 반영시킬 수 있었다. 정부의 인력감원 계획이 추진되는 가운데 우편 물량과 소포 물량이 증가하자 비정규직 집배원을 늘리고, 노동시간을 연장하여 인력부족을 메울 수 밖에 없었다. 노조는 인력감축 반대투쟁과 연계하여 정규직 집배원, 시간제 노동을 늘리고, 일부 업무의 외부 위탁, 집배업무의 부분자동화를 도입했다. 특히 구조조정을 겪은 우정사업본부는 정부의 예산 통제와 정원 통제를 받는 상황에서 우정서비스 제공을 위한 비전략적이지만 사용 목적과 사용처에 따라 유연하게 비정규직을 사용하였다. 광의의 비정규직은 정규직의 88.2%에 이르렀고 형태도 상시위탁, 별정국 집배, 일용, 시간제, 재택, 청소용역, 공익근무요원, 보험설계사, 사내하청 등으로 비정규직의 전시장이라 할 정도로 다양했다. 체신노조는 한국노총을 앞세워 노사정위원회를 통해 기획예산처의 직접적?획일적 예산 통제와 인력감축 압력 해소, 새로운 인력충원의 기회를 마련할 수 있었기 때문에 대규모 노사?노정 대결을 회피할 수 있었고 인력감축을 일정한 수준에서 타협할 수 있었다. 이와 같이 타협적인 인력감축과 부족인력 확충을 일정한 갈등 속에서도 합의해 낼 수 있었던 것은 우정산업이 한국통신의 민영화, 발전의 분할, 철도의 분리 등과 같은 근본적인 산업구조 개편을 겪지 않았기 때문이기도 하다. 우정사업본부의 구조조정, 인력감축을 둘러싼 노정갈등에서 보이는 바와 같이 정부의 획일적인 방침이 각 조직의 구체적인 조건에 대한 고려 없이 진행되어 기존의 노사관계를 불안정하게 했음을 알 수 있다. 이러한 점에 비추어 공공부문 구조조정에서 국가가 하향식으로 주도하는 방식을 재고하고 전문성 있고 책임있는 경영진이 주도할 수 있도록 바꿀 필요가 있다. 현재 정부가 이사회를 통한 통제, 기획예산처를 통한 예산 통제, 행정자치부를 통한 인력과 인사제도 통제, 중앙인사위원회를 통한 임금 통제 그리고 관련 부처를 통한 일상적인 업무 감독과 통제라는 다중적 통제기제를 포기하고 전문경영진을 선임하여 자율성을 갖고 책임있게 경영하도록 하되 경영실적에 따라 상벌을 분명하게 하는 방식으로 바꿀 필요가 있다.

라. 철도산업의 구조 개편과 노사관계 변화

철도구조 개편은 1990년대 후반 이래 공공부문 구조조정의 흐름 속에서 각국의 철도구조 개편 등 외부적 환경 변화와 이종교통수단과의 경쟁에 따른 수송분담률 저하, 적자 누적, 동북아 물류의 핵심동맥으로의 부각 등 철도산업의 내부환경 변화에 의해 지속적으로 추진하게 했다. 철도산업의 구조 개편 모델에 관해서 공공적 소유구조를 유지하면서 철도시설과 운영을 상하 분리하는 유럽식 공공모델과 민영화를 통해 효율성과 생산성을 추구하는 앵글로색슨 국가들의 민영화 모델이 구분되고 있다. 정부는 1990 ~95년에 철도공사화 추진이 실패한 뒤 1995~98년에는 상업화를 통해 효율개선을 위해 노력했다. 1998~2002년에는 IMF 경제위기 속에서 서두른 철도 민영화가 노조의 반대와 국회의 소극성 때문에 미루어진 상태에서 지속적인 상업화와 인력감축이 이루어졌다. 2003년 이후 논란 끝에 철도 민영화 방침이 철회되고 상하분리와 철도 운영의 공사화가 추진되고 있다. 1990년대 들어 철도청이 추진해 온 상업화(commercialization) 전략은 고객과 수익 중심의 기업문화, 핵심과 비핵심 사업 및 업무의 구분, 비용절감, 외주화로 나타났다. 이러한 상업화 전략은 기존의 안정적 고용관계를 불안하게 하는 인력감축, 노동조건의 변화 등을 낳으면서 현장에서는 노조의 강력한 대응을 요구하는 노조 민주화운동과 연계되어 노사관계의 전환을 가져왔다. 철도 경영진은 현장 중심의 노조 민주화 세력을 통제하고 보수적 실리주의를 대표하는 노조집행부를 보호하는 ‘분할지배’ 전략을 사용했으나 2001년 철도노조 위원장 선거를 계기로 철도노조의 보수적 집행부가 투쟁적 집행부로 바뀌는 것을 막지 못했다. 1980년대까지 철도의 기존 고용관계는 현업의 기능직 공무원으로서 신분보장, 고용안정, 연공제적 임금과 승급, 연금제도 등의 처우와 공복의식(public ethos), 조직공동체로서의 직장이 서로 연계되어 심리적 계약관계를 이루고 있었다. 한편 철도노조의 보수적?관료적 집행부는 권위주의, 비민주성을 드러내며 현장 노동자들의 다양한 요구를 수렴하지 못하는 등의 내부 문제를 야기하고 있었다. 철도의 상업화 과정 그리고 구조 개편 과정에서 1996년부터 5년간 7,398명의 인력을 업무프로세스 개선 없이 유사기능을 통?폐합, 단순 외주화, 비정규직화를 통해 감축했다. 업무량의 감소 없는 인력감축으로 노동강도는 강화되었다. 다른 부문에 비해 보수 수준이 정체된 데 비해 내부적으로 평가제도에 따른 인센티브제나 차등상여금 지급으로 직원들의 불만이 커졌다. 1990년대 초반의 공사화 추진에 대해서 보수적인 철도노조는 온건?타협적인 대응전략을 구사하였다. 철도의 공사화와 상업화전략에 대해 노동조합은 노사협의나 로비를 통해 정부의 호의를 이끌어내는 협력적이고 실용적인 전략의 틀에서 벗어나지 않고 있다. 철도 민영화가 추진되자 철도노조의 대응전략은 조합원을 동원하는 대중투쟁을 통해 이를 저지하는 쪽을 바뀌었으나 파업을 앞두고 정부의 민영화 방침에 대해 투쟁하지 못한 채 해고자 복직 등에 관한 양보를 얻어내며 타협했다. 그러나 구조 개편방식이 철도 현장의 실정에 대한 충분한 고려 없이 위로부터 일방적 할당식으로 진행된데다, 개혁의 프로세스에 대한 세심한 관리와 노조와의 타협적 해결을 위한 대안도 없이 이루어져 결과적으로 철도구조 개편을 계기로 노사관계의 대립구도 악화를 초래하게 되었다. 이에 1990년대 들어 민주노조세력은 선거를 통한 철도노조의 지부장 진출, 철도노조 위원장 직선제운동, 철도 민영화에 대한 독자적인 반대투쟁을 해왔다. 2001년 민주노조 집행부가 들어서면서 민영화와 구조 개편 반대투쟁을 강화하면서 철도 경영진과 날카롭게 대립하게 된다. 2003년 4월에는 철도 민영화를 포함하는 구조개혁법안의 처리를 앞두고 철도노조가 다시 민영화 반대 파업을 선언한 가운데 노정간에 민영화 보류, 상하 분리와 철도 운영의 공사화 등 중요한 합의를 함으로써 철도구조 개편의 방향을 일단락지었다. 철도구조 개편은 2000년 이후 철도 민영화를 포함한 구조 개편을 둘러싼 여러 차례의 파업 등 심각한 노정갈등 속에서도 타협적으로 해결되어 왔다. 이리하여 1990년대 초반 이래 철도의 상업화전략, 철도구조 개편을 둘러싼 노정대립, 철도노조 내부의 민주화 움직임 등이 결합되어 철도 노사관계는 과거 사용자 주도의 협력적인 노사관계에서 대립적인 노사관계로 질적으로 전환되었다. 이는 기존의 공기업 고용모델(고용안정, 연공제 승진과 보수, 내부노동시장의 발달, 상대적으로 좋은 처우와 복지혜택 및 공복의식을 낳았던 장기적 심리적 계약에 기초)이 상당한 인력감축과 상업화 속에서 서서히 변화되고 특히 민영화 등의 시장 중심적 철도구조 개편이 예상됨에 따라 고용불안과 심리적 계약의 파기가 노사관계에 반영된 결과라고 볼 수 있다. 이러한 노사관계의 질적 전환은 공공부문의 구조 개편, 공공부문의 경영 및 지배구조에 상당한 영향을 미쳐서 공공부문 노사관계의 안정적 관리와 제도적 정착를 위한 대안적 정책개발이 요구된다고 하겠다.

마. 결론

1990년대부터 우리나라 경제가 세계경제에 급속히 편입되고 1997년 IMF 경제위기를 맞으면서 공공부문 노사관계 체제는 급속히 변화하기 시작하였다. 구조조정은 공공부문에 경쟁원리를 도입하여 시장경쟁, 민영화와 경영혁신을 통해 공공부문의 소유 및 지배구조를 바꾸기 시작하였다. 시장에서의 독점적 지위를 누리고 중층적 대리인 관계 속에서 형성되었던 공공부문 노사관계체제는 세계화와 경제위기를 맞아 구조조정의 필요성이 제기되면서 기존 체제에 균열이 일어났다. 공공부문 구조조정을 거치면서 기존의 종신고용과 고복지 혜택, 연공급에 바탕한 임금과 인사관리체계 등을 유지하는 것이 어려워졌고, 비정규직의 증가와 고용불안정성의 증가, 높은 복지혜택의 폐지, 성과급과 연봉제 등이 이루어졌다. 구조조정을 거치면서 개별 공공기관의 노사간 갈등이 노정간 갈등으로 쉽게 전이되었고 기업 상위의 노사단체가 그러한 갈등을 확대하는 데 일조하였다. 특히 민영화나 급격한 산업구조 개편을 경험한 대규모 공기업(한국통신, 철도, 가스, 발전)의 노사관계에서는 고용불안 심화 ? 강성노조 집행부의 등장 ? 한국노총 탈퇴, 민주노총 가입 ? 구조조정에 대한 물리적 반대투쟁 ? 노사갈등과 노정갈등의 심화 등의 과정을 거치면서 기존의 안정적 협력구도가 갈등구도로 전환되었다. 정부가 세부적인 구조조정 과정과 내용에 이르기까지 간섭하게 됨으로써 사용자들이 노사관계를 자율적으로 해결할 수 있는 여지를 좁히고 종종 공공부문 개별 조직의 특성과 기존 관행을 무시하는 결과를 가져와 공공부문 노사관계를 악화시켰다. 그리하여 공공부문 노사관계는 과거의 전반적인 안정적 구도가 대규모 공기업을 중심으로 대립구도로 바뀐 가운데, 안정구도가 병존하는 복잡한 양상으로 바뀌었다. 과거에 비해 공공부문 노사관계의 불안정성은 증가했으며, 대립과 안정이 병존하는 복합적인 구도로 바뀌었다. 구조조정 과정에서 비롯된 고용불안정 등의 문제를 해결하기 위해 공공부문 노동조합들은 미약한 사용자의 재량권 때문에 정부와 직접 교섭 혹은 협의의 필요성을 절감하게 되었다. 이에 따라 노동조합은 보다 분권화된 구조 속에서 사용자와의 실효성 없는 협상보다는 중앙집중성을 강화하여 공공부문 구조조정을 주도하는 노정 교섭을 하는 방안을 모색하게 되었다. 정부는 노사간, 노정간 갈등을 확대하고 해결능력이 없는 기존의 분권화된 교섭체계를 보완하여 갈등을 완화시킬 방안으로, 그리고 공공부문 노조와의 간접적 협상의 장으로서 공공부문 수준의 노사정간 사회적 협의에 응하게 된다. 사회적 협의의 도입과 확대는 공공부문 노사관계가 노사?노정 간의 물리적 대결로 악화되는 것을 막거나 완화하는 기제로서 중요한 역할을 담당했다. 우정산업과 전력산업에서는 구조조정으로 노사관계의 안정적 협력구도가 일시적으로 흔들렸지만, 노사정위원회 등을 통한 구조조정을 둘러싼 노사?노정 간의 대결요소를 타협해 냄으로써 안정적 노사관계가 유지되고 있다. 공공부문의 다른 부문에서도 정도의 차이는 있지만, 구조조정으로 인해 노사관계가 부분적으로나마 악화되어 노사?노정 대결을 경험했다. 이처럼 공공부문 노사관계가 바뀌게 된 근본 원인은 공공부문을 둘러싼 외부환경의 변화와 그 변화에 공공부문이 어떻게 적응하도록 하는가를 둘러싼 이해대립에 있다. 현재의 초점은 불안정의 정도를 얼마나 완화시킬 수 있을 것인가가 아니다. 환경 변화에 적합한 공공부문 노사관계 체제를 구축하는 것이다. 즉 노사정 등 사회 주체의 환경 변화에 대한 대응능력을 제고하고 변화의 전망과 전략을 공유한다는 것을 의미한다. 새로운 환경에 적합한 공공부문 노사관계 체제는 효율성이 제고되고 절차적 민주성이 보장되며, 사회적 형평성이 확보된 체제이어야 한다. 그러기 위해서는 현재 변화를 이미 겪었거나 변화의 와중에 있으며, 복잡화된 공공부문 노사관계 체제에 여러 가지 보완점이 필요하다. 먼저, 공공부문의 부문별로 환경적합성이 있는 지배구조를 구축하여야 한다. 공공부문은 정부나 공공단체가 운영하는 부문으로 특유의 소유와 지배구조, 노사단체 조직구조와 운영, 그리고 정부와 노사간 관계 등으로 인해 민간부문과 다른 지배구조를 갖고 있다. 따라서 공공부문에서 각 소부문별(공무원, 현업공무원, 공기업, 기타 공공기관)로 정부가 직접 책임을 지고 통제하는 당사자가 되거나 또는 개별 사용자에게 상당한 자율성을 부여하는 지배구조로 정비할 필요가 있다. 공무원이 아닌 경우 공공부문 사용자의 자율권, 책임성, 전문성이 강화되어야 한다. 공공부문 사용자들이 공공부문이 속해 있는 산업과 조직의 특성에 맞게 풀어나가야 한다. 이를 위해 정부는 현재 시범 운영하고 있는 책임기관제를 확대 운영하여 개별 공공기관 사용자에게 예산과 인력에 관한 권한을 이양하여야 한다. 또한 공공부문 지배구조에는 노사간의 담합 가능성을 배제하기 위해 공공서비스 이용자의 이익를 대변할 시민단체 등의 제도적 참여나 감시를 수반되어야 할 것이다. 다음으로 변화된 환경에 맞는 공공부문의 경쟁력과 효율성을 제고할 수 있는 고용관계로 재편이 이루어져야 한다. 공공부문의 성장기의 고용관계 모델인 기계적 연공형 임금 대신 직무형, 성과적 임금요소를 도입해야 하며, 동시에 이와 연동된 인사고과 및 승진체계, 전환배치에 있어서의 유연성을 확대하고 이직과 전직에 대비한 체계적인 직업능력개발 체제를 구축해야 할 것이다. 또한, 비정규직과 정규직 간의 임금, 근로조건, 복지상의 차별을 해소할 수 있는 제도적 장치를 마련할 필요가 있다. 세 번째로 이를 뒷받침하기 위해 공공부문 교섭과 사회적 협의 제도가 개선되어야 한다. 단체교섭이 기업(사업장)수준 중심의 분권화되고 조율되지 않은 구조 속에서 산업?업종?지역 수준, 국가 수준별로 선별적으로 이루어지고 있다. 교섭구조를 업종별?산업별로 점진적으로 집중화하여 임금을 경쟁의 대상으로부터 제외시키는 ‘카르텔 효과’와 작업장을 중립화시키는 외부화 효과를 가져올 수 있다. 혹은 기업별 교섭구조의 틀 위에서 사회적 협의를 위한 조율을 강화하기 위해서는 노조의 연대성의 강화와 사용자단체의 강화가 필요하다. 사회적 협의를 강화하고 활성화하는 차원에서 노사정이 공공부문 구조조정의 원칙, 방향, 절차에 대한 서로의 입장을 교환하고 전체 사회적 이익의 증가를 모색하는 노력이 필요하다. 이를 위해서는 공공부문 사용자가 수동적인 구조조정의 대리인이 아니라 경영자로서 정부와 노동조합에 대해 창의적 대안을 적극적으로 제시할 수 있어야 한다. 정부는 사회적 협의를 통해 구조조정에 대한 사회적 공감대를 확보할 수 있는데 이를 위해 노사의 이해와 공익적 관점을 존중할 필요가 있다. 공공부문 노동조합과 개별 사용자의 정책개발 능력의 제고를 위해 노사정 공동 정책연구 프로그램을 마련하고, 사실조사, 해외 비교연구 등을 통해 노사정 공감대를 확대하도록 한다. 공공부문의 단체교섭이나 노사정간 이해조율을 위한 사회적 협의 과정을 통해 구조조정이나 임금인상과 관련한 공론화를 시도하는 과정에서 공공서비스 소비자와 공익 대변 집단, 공식 단체교섭에서는 제외되는 비정규직 근로자 대변 집단이 참여할 수 있도록 하여야 한다. 네 번째로, 정부도 노사관계 당사자로 자체 노사관계 전문성을 키워야 한다. 정부 각 부처내 노사관계 전문부서를 신설하고 부서원과 공무원 전체의 노사관계에 대한 이해와 전문성 향상을 위한 교육프로그램을 마련하여 시행할 필요가 있다.