산재보험기금의 산재예방사업 출연 타당성 분석

Abstract

우리나라 산재보험은 4대 사회보험 중 가장 먼저 법 제정(1963)이 되어 시행(1964)되었으나 당시에는 재해근로자에 대한 치료와 보상 위주이 었으며, 산재예방에 투자가 시작된 것은 1980년대부터이다.

1960년대부터 수차에 걸쳐 추진된「경제개발 5개년 계획」에 의하여 경제성장 위주의 산업화와 중공업화가 급속히 추진되는 과정 속에서 근로자의 안 전과 보건이 등한시되어 1970년대부터 산업재해가 급증하고, 1980년대에는 중대재해 및 직업병이 점증하였다. 1981년 산업안전보건법이 제정되어 시행(1982)에 들어갔다. 최초의 산재예방사업으로 정부에서는 산업재해가 없는 청결한 작업환경 조성을 목적으 로 하는 [산업재해예방 중장기 대책(1983∼1991)]을 수립하였으나 산재예방에 관한 사업주의 의지가 부재하고 근로자의 주체적 요구도 미미하 며, 또한 정부의 중장기계획을 시행할 전문인력도 없는 상태에서 계획의 존재조차 거의 인식되지 않은 채 형식적으로 이루어졌다. 또한 당시에는 예산 의 뒷받침도 미미한 상태이었다.

산재보험에서 산재예방을 위한 적극적인 투자가 이루어지기 시작한 것은 한국산업안전공단이 설립되고(1987) 노동부에 산업안전국이 설치되 어(1989) 산재예방에 대한 체계적인 정책 수립 및 시행의 토대를 구축하기 시작한 1988년부터이다. 재원의 안정적 확보를 통한 산재예방의 기 반을 다지기 위하여 1990년 산업안전보건법 개정시에 산재보험 세출예산의 100분의 5 이상을 산재예방기금으로 출연하도록 규정하여 1991년부 터 이루어지고 있으며, 이와 같은 원칙이 오늘날까지 지켜지고 있다. 또한 정부에서는 1997년부터 일반회계 예산을 통하여 산재예방사업에 일부를 지원하고 있다.

한편 1980년대 후반부터 사회적 민주화의 진전과 사회정책에 대한 노동계의 요구 증대와 더불어 근로자의 안전과 보건에 대한 사업주와 정부의 책임 강화 및 산재예방을 위한 투자를 증대할 것을 노동단체에서는 끊임없이 요구하여 왔다.

지난 수년 전부터 산재보험기금에서 산재예방기금에 5%를 출연하는 것에 대하여 산재보험기금 예산의 증가에 따라 산재예방사업의 내용이나 필요성, 효 율성에 관계없이 그리고 산재보험기금 전체와의 연계성에 대한 분석없이 산재예방기금이 일정 비율로 출연되는 것에 대한 불합리성이 문제 제기되어 왔 다. 다른 한편으로는 정부의 일반회계에서 산재예방에 예산 배정을 확대하라는 노동계 및 경영계의 주장과 산재예방비용은 사업주가 부담을 해야 하므 로 정부의 일반회계에서의 지원은 원칙에 맞지 않는다는 정부 예산부처의 주장이 팽팽하게 맞서고 있다. 또한 산재예방투자가 산업재해 감소에 얼마만한 효과를 나타내고 있는가에 대한 평가와 향후 중점적으로 지원해야 할 부문에 대한 검토가 필요하다는 논 의를 노·사 단체 및 학계에서 제기하고 있는 실정이다.

이와 같은 시대적 배경하에서 산재예방투자에 대한 현행의 정률제(5%) 방식뿐만 아니라 일반회계로부터의 지원에 대한 타당성 및 규모의 적정성 여 부 그리고 투자효과에 대한 종합적 검토가 필요한 시점에 와 있다.

본 연구는 크게 외국 산재보험의 산재예방제도에 대한 사례연구를 통한 우리나라 산재보험의 산재예방투자제도의 개선방안 제안과 우리나라 산재예방사업 의 효과성 분석을 통한 개선방안 제안의 두 부문으로 구성되어 있다.

사례연구로서 독일, 스위스, 오스트리아, 일본, 미국 및 한국의 산재보험의 산재예방투자제도 및 투자 현황 분석을 통하여 이들 선진산업국들은 산 업의 발전 과정과 더불어 산재예방투자를 시작하였으며, 산재보험의 산재예방투자는 산재발생률을 감소시키며, 이는 산재보험의 재정을 안정화시키고, 사 업주의 산재보험료율을 인하시키는 효과를 나타내고 있음을 입증하였다. 독일 산재보험의 지난 50여 년간의 꾸준한 산재예방투자 확대는 오늘날 재해 율 및 사망재해율의 감소, 산재장해인 발생률의 감소, 산재보험지출 총액 중 연금급여지급 총액 비율의 감소, 사업주의 보험요율의 감소로 이어지고 있다는 경험적인 사실은 산재예방투자의 역사가 10여 년에 불과한 우리나라 산재보험의 산재예방투자를 보다 확대하여야 할 필요성과 시급성을 뒷받침하 고 있다.

본 연구를 통하여 우리나라 산재보험의 산재예방투자와 관련하여 다음과 같은 8가지 정책적 시사점이 도출되었다. 첫째, 현행 정률제 투자제도(5%)의 개선·보완 방안으로서 산재예방사업 계획에 따른 예산 계획을 세우고 이때 소요되는 예산을 보상사업 및 재활사 업에 소요되는 비용에 우선적으로 배정하는 방식으로 전환하던가 또는 현행 5%를 8%로 증액 투자하여 적극적 산재예방을 통한 기업 및 국가의 국제 경쟁력을 제고시킨다. 둘째, 산재예방시설 융자금제도의 개선방안으로서 융자금 상한액의 관리를 현재의 산재예방수입 총액에 포함하여 관리하는 방식보다는 별도로 관리하여, 융자금 집중 상환으로 인한 잉여금을 순수한 산재예방사업에 확대투자를 할 수 있는 제도로의 개선이 필요하다. 셋째, 산재예방 우선·집중투자 대상의 재조정이 필요하다. 그동안에는 중·소규모 사업장 재해감소가 우선투자 대상이었으나 향후에는 사망재해와 중증장 해를 수반하는 산업재해와 직업병 감소대책분야에 우선투자하여야 한다. 넷째, 특정분야에만 집중 투자되고 있어 상대적으로 불이익을 받고 있는 건설업, 조선업 그리고 농·임·어업분야의 체계적인 산재예방투자가 필요하다. 다섯째, 사전 투자를 통하여 사후 효과를 극대화할 수 있는 산업안전보건연구 개발분야에 대한 적극적 투자가 필요하다. 여섯째, 단·중기적으로 현재 진행되고 있는 각종 산재예방사업에 대한 부문별 투자에 대한 효과성 평가지표·모델 개발 및 평가가 이루어져야 하며, 아울러 산재예방 계획 수립시 보상·재활사업과의 연계성하에서 합목적적인 계획 수립이 되도록 해야 한다. 일곱째, 중·장기적으로 효과적이고 실질적인 사업장 산재예방 자문·지도를 위한 방안이 모색되어야 한다. 아울러 사업장에서 실무에 바로 이용할 수 있는 실질적인 안전보건교육이 될 수 있도록 교육프로그램 및 제도의 보완이 되어야 한다. 여덟째, 독일, 오스트리아의 사례에서 보듯이 재해예방사업에 응급처치제도를 도입하는 제도적 보완이 이루어져야 한다.

마지막으로 본 연구는 다음과 같은 한계를 내포하고 있다. 첫째, 외국 제도의 사례연구에 있어서 산재보험의 산재예방투자제도와 투자현황에 국한하였으므로, 산재보험제도와 산재예방제도 전체의 이해에는 한계가 있다. 또한 수집한 자료의 한계로 인하여 분석범위의 제한도 따르고 있다. 둘째, 우리나라의 지난 10여 년간의 산재예방사업의 분석에 있어서, 그간에 이루어진 수십 종의 사업 및 각각에 대한 투자액의 추적에 한계가 있 어 세부사업별 투자효과 분석은 이루어지지 못하고 있다.