자격제도의 비전과 발전 방안

Abstract

1. 연구의 목적과 필요성 인적자원이 경쟁력을 좌우하는 지식정보화사회가 급격히 진전됨에 따라 직업능력개발에 대한 수요가 증가하고 있으며, 동시에 각 개인의 직업능력을 정확하게 평가할 수 있는 시스템이 더욱 필요해지고 있다. 즉 지식정보화사회가 진전될수록 숙련의 주기가 짧아지고 노동력의 유동화가 심화됨에 따라 외부노동시장이 급속히 발달하게 되며, 이로 인하여 인적자원에 대한 정보의 비대칭성이 심화되면서 자격의 신호기제(signal)로서의 역할이 더욱 커지고 있으며, 또한 급변하는 산업의 수요에 부응하는 직업능력개발을 선도(guide)하여 효율적인 인적자원의 배분에 기여하는 자격의 역할, 그리하여 개인의 평생직업능력개발의 선도 지표로서 기능하는 자격의 역할이 커지고 있다. 그럼에도 불구하고 우리나라에서는 자격이 노동시장 수요를 제대로 반영하지 못하고 있어 자격증의 사회적 통용성이 낮으며, 자격증의 취업효과 및 임금효과도 뚜렷하지 않아 자격증의 직업능력개발의 유인효과, 즉 직업능력개발 선도 역할 기능도 미약한 실정이다. 또한 교육훈련-자격-일의 연계가 제대로 이루어지고 있지 못해 자격검정과 자격취득을 둘러싼 자원의 낭비가 적지 않게 나타나고 있다. 이에 따라 우리나라의 자격제도에 대한 총체적이고 종합적인 검토를 통해 자격제도의 비전과 방향을 분명하게 설정하고 국가기술자격제도를 포함한 자격제도의 발전 방안을 모색할 필요가 있다. 이를 위하여 본고에서는 국가적인 수준에서 자격체제 또는 직업능력의 표준체제가 어떻게 구축되고 각 자격 또는 직업능력표준들이 어떻게 자리매김되어야 하며 이들간의 관계는 어떻게 설정되어야 하는지를 규정하는 자격의 기본 틀을 마련하고, 국가가 관리?운영하면서 그간 자격체제의 중심이자 자격체제 자체에 큰 영향을 미쳐 온 국가기술자격제도를 재검토하고 있다. 또한 이러한 현상에 대한 진단을 바탕으로 자격이 산업사회의 수요를 반영하고 직업능력개발을 유도함으로써 자격의 사회적 활용도가 제고될 수 있는 방안이 무엇인지를 모색하고 있다.

2. 자격제도의 비전과 방향

우선 자격의 수요?공급과 가장 밀접한 관계가 있는 산업별, 업종별 단체와 근로자단체 등의 사회적 파트너들의 자격제도 관리?운영에의 참여를 확대하여야 한다. 부문별 사회적 파트너들의 자격관리?운영에의 참여 확대는 여러 가지 장점이 있다. 첫째, 직업능력개발과 자격획득은 근로자와 사용자 모두에게 이익이라는 win- win 인식이 제고된다. 둘째, 교육훈련 및 자격제도에 있어 개인 및 교육훈련기관과 기업 요구간의 불일치를 좁힐 수 있다. 개인과 교육훈련기관 등 공급자의 경우는 좀더 넓은 직업적 영역에 대한 고용준비로서의 교육훈련과 자격을 원하나, 기업 등 수요자의 경우는 필요한 숙련을 좀더 좁게 정의하기를 원한다. 이에 양자의 타협점을 찾아야 하는데, 이는 부문별 사회적 파트너들의 대화와 참여를 통해서만이 가능하다. 셋째, 직업(숙련 혹은 능력) 명세에 대한 사회적 파트너들의 공통 이해를 바탕으로 업종별로 자발적인 직업능력 표준화의 마련이 가능하며, 이를 바탕으로 사회적 숙련수급 차이와 숙련요구를 식별하는 것이 가능해진다. 이에 따라 산업현장의 수요를 반영하는 교육훈련이 가능하게 되며 일에 기초한 교육훈련(직업능력개발)→직업능력을 표징하는 자격→일에서의 보상→교육훈련 참여의 선순환 구조가 형성될 수 있다. 넷째, 부문별 사회적 파트너들만이 구체적 직업?직무능력의 식별이 가능하며, 이에 지속적 계속교육훈련으로 이루어지는 비공식(nonformal), 무형식(informal) 교육훈련 및 학습의 자격화는 이들만이 담당할 수 있다. 또한 부문별 사회적 파트너들은 미래에 필요한 특정 직업능력 수요를 예상하고, 그에 따른 교육훈련 및 자격화를 추진함으로써 직업능력개발을 선도하는 역할을 할 수 있다. 우리나라 자격제도 발전 방향의 두번째는 자격이 각 개인의 평생직업능력개발과 연계되도록 해야 한다는 것이다. 현재 전세계적으로 지속적 직업능력개발을 선도하기 위한 자격의 역할이 크게 부각되고 있으며, 특히 교육훈련의 장소와 시간과 관계없이 이루어지는 비공식(nonformal) 혹은 무형식(informal)의 학습에서 얻어지는 직업능력을 자리매김하고 인증해 주거나 자격화하는 시도가 이루어지고 있다. 이러한 무형의 학습에 대한 인증은 근로자가 교육훈련과 직업경력의 선택함에 있어서 안내자의 역할을 하여 생산적인 교육훈련 투자가 일어나도록 하는 선순환의 구조를 형성하게 된다. 다음으로 자격제도의 유연한 적용 및 대응을 위해서 교육훈련이나 자격의 운영에 있어 모듈화를 꾀할 필요가 있다. 모듈화에 극히 부정적 입장을 보이던 독일에서도 부문별 사회적 파트너들이 모듈화의 실험을 하고 있으며, 모듈화가 사회적 파트너들의 참여를 확대할 뿐만 아니라 양성훈련과 향상훈련, 계속교육훈련을 연결하고 자격제도의 유연성을 부여하는 중요한 구조라는 것을 인식하고 있다. 주요국의 경험을 통해서 보면 자격제도의 발전 방향에 맞는 개혁을 이루기 위해서 정부의 역할이 매우 중요하다는 것이 드러난다. 영국의 NVQ나 프랑스의 민간자격(CPQ)에서 보여지듯이 자격제도의 국가적 틀을 마련하는 데 정부의 역할은 매우 중요하다. 프랑스 산업부문의 민간자격은 국가자격을 보완하며 자격제도의 활성화에 크게 기여하고 있는데, 여기서 중요한 점은 이러한 민간자격제도의 틀을 처음 제공한 것이 정부라는 사실이다. 또한 프랑스 정부는 직업경력을 인증하는 직업경력제도 및 현장경력제도를 도입하여 지속적인 직업능력개발의 인증이라는 시대적 요구에 부응하고 있으며, 그 관리?운영을 민간의 부문별 노사단체에 위임하고 있다. 미국의 경우 민간의 자격제도를 정비하기 위해 국가주도로 NSSB를 만들어 각 산업별로 국가직업능력표준을 개발하여 수요자들에 그 사용을 권하고 있다. 그리고 이러한 미국 정부의 규제는 산업별 자격제도의 발달에도 일정한 영향을 주어 왔는데, 정부의 규제가 상대적으로 강한 부문에서 자격이 상대적으로 활성화되어 있는 현실은 정부의 역할이 매우 중요함을 의미한다. 자격제도의 발전에서 국가의 역할은 매우 중요한 것으로 나타나나, 국가의 역할은 자격제도의 틀 마련 혹은 인프라 구축 등에 한정되어야 한다. 국가가 자격제도를 직접 관장하는 것은 많은 경우 정부 실패를 초래할 가능성이 많다. 프랑스와 일본의 예가 그러하다. 프랑스 국가자격의 낮은 실무적응능력은 독일의 도제자격과 비교되며, 일본의 경우 기능심사 인정의 공적자격제도는 우리의 공인민간자격제도와 유사한데, 정부의 민간자격에 대한 직접적 간여가 결국은 부작용을 낳았으며, 이제 일본에서는 이러한 공적자격의 대부분을 없앨 예정이기도 하다.

3. 우리나라 자격제도의 현황과 문제점

자격취득자에 대한 추적조사와 사업체에 대한 설문조사를 통하여 자격증의 활용 및 효용도를 조사하였다. 국가기술자격취득을 기준으로 한 조사에서 보면, 취득시 신분은 학생이 많았으며, 취득 목적은 취업과 자기개발이 많았다. 자격취득자의 경우 자격증은 평균 2.7개를 가지고 있는 것으로 나타났다. 성별로는 전체 취득자격의 71%가 남자였다. 자격을 취득한 사람들의 경우에 경제활동참가 비율이 높으며, 또한 구직활동 의사가 상대적으로 매우 높다. 자격취득자 중 취업자는 거의 대부분이 임금근로자였으며, 임금근로자 중 상용직의 비율은 88%로 전체 취업자에 비할 때 자격취득자의 종사상 지위가 상당히 안정된 수준임을 알 수 있다. 취득한 자격이 취업에 얼마나 도움이 되었는가의 정도를 보면, 대체적으로 도움이 된다는 응답이 71%가 되어 일단 자격의 취업 활용 정도는 긍정적으로 기여한 것으로 응답이 되었다. 그러나 도움이 되지 않는다는 응답도 30% 가까이 되어 이는 자격제도 개선의 필요를 말해 주는 것이라 생각된다. 사업체 조사에서 보면, 현재 우리나라의 기업들은 자격을 업무수행능력을 나타내는 증명서로 많이 사용하고 있지 않다. 사업체 조사의 결과 신규채용에 있어서 자격증이 고려되는 비중은 13.2%에 지나지 않고 있으며, 경력사원의 중도채용시에는 7.9%밖에 고려되고 있지 않다. 자격의 신호기능이 제대로 발휘되고 있지 못한 이유는 자격증 소지자의 직무능력에 대한 기업의 평가가 낮기 때문이다. 자격의 수요자들인 기업이 자격증 소지자의 직무수행능력을 평가한 결과는, ‘자격증 소지자의 직무수행능력이 매우 높다’는 평가는 1.8%에 지나지 않고 ‘다소 높다’는 평가도 47%에 그쳐, 자격증 소지자의 직무능력에 대해 과반수 이상이 부정적인 평가를 내리고 있다. 자격취득자의 경우도 자격증 취득으로 얻어진 직업능력과 현장에서 필요로 하는 직업능력간에 차이가 있다는 응답이 46%나 되고 있어, 자격이 현장의 수요를 많이 반영하고 있지 못함을 알 수 있다. 기업의 직무배치에서의 자격증 활용도도 높지 않다. 직무배치 및 전환시 자격증을 고려하고 있는 기업의 비율은 절반을 조금 넘고 있다. 이러한 결과 역시 자격증의 신호기능이 미약하여 제대로 작동하고 있지 못함을 의미한다고 볼 수 있다. 자격증 소지자의 직무수행능력이 낮다는 것은 자격을 취득하고자 하는 노력과 비용, 자격개발 및 자격검정에 들어가는 비용 등이 그렇게 효율이 높지 못하다는 것을 의미한다. 이렇게 자격증 소지자의 직무수행능력이 낮고, 그 결과 자격의 능력선별 기능이 미흡하게 된 결과는 현자격제도하에서 자격증이 산업의 수요를 제대로 반영하고 있지 못하는 현실을 반영하는 것이다. 다수의 자격은 승진, 승급에 대해 영향력이 없는 것으로 나타난다. 기업이 또한 취득한 자격증을 승진에서 고려하는 비중은 직종을 불문하고 최대 3.7%를 넘지 못하고 있다. 자격취득자의 경우 취득한 자격으로 인해 교육훈련 기회를 더 얻을 가능성이 별로 많지 않다. 이렇게 자격이 교육훈련 기회와 관련이 없다는 것은 자격증이 기업의 직업능력개발의 지표로서, 더 나아가서는 생애직업능력개발의 지표로 많이 활용되고 있지 못한 현실을 반영한다. 다만 자격취득자의 경우 전직이나 사업을 하고자 할 때 자격증이 도움이 되는 정도가 비교적 높은 것으로 나타나, 자격증이 노동이동에 어느 정도 도움이 되고 있음을 보여준다. 자격취득자 조사로부터 자격검정의 적정성을 판단하면, 먼저 자격시험의 산업현장 관련성은 사내자격이 가장 높았고, 국제자격, 공인 민간자격, 순수민간자격, 국가기술자격, 기타 국가자격의 순으로 나타났다. 국가자격시험의 산업현장 관련성이 가장 낮게 나타나고 있는 것은 정부가 관리?운영하는 자격검정의 한계를 단적으로 드러내는 것이라고 판단된다. 순수민간자격의 산업현장 관련이 그다지 높지 않은 것도 주목되는 부분이다. 이는 현재 산업별 업종별 사회적 파트너들이 민간자격을 관리?운영하는 경우가 적고, 사회적 책무성이나 전문성이 결여된 채 자격개발과 검정을 통하여 영리만을 우선적인 목적으로 하는 민간자격이 많기 때문이라고 생각된다. 국가기술자격검정의 경우 출제기준 마련에 산업현장 전문가의 참여가 저조하며 직무분석 등 산업현장 수요조사가 미흡하다. 우선은 한국산업인력공단의 인력 및 전문성의 부족을 해소하여야 하겠지만, 개발 및 기준 마련 등을 과감하게 산업현장 전문가들에게 위탁하는 방안을 모색하여야 할 것이다. 자격이 현장성을 결여하고 능력인정 기능이 미흡한 결과 사회적인 보상이 제대로 이루어지지 않아 결과적으로 자격취득을 통한 개인의 직업능력개발 유인효과가 미약하게 나타나고 있다. 면허형 자격, 의무고용형 자격을 제외하면 자격의 능력개발 유인효과는 매우 약한 편이며, 그 결과 학위취득의 우회수단으로서의 유인을 제외하면 자격이 개인의 평생직업능력 개발을 선도하는 기능은 미흡할 수밖에 없다. 자격의 직업능력개발 선도 기능의 원활화를 위해서는 자격관련 정보제공체계를 잘 갖출 필요가 있다. 현재 자격관련 정보 DB로서 Q-NET이 있으나 국가기술자격의 검정과 관련한 정보 위주여서 자격취득시의 진로 및 자격의 수요 현황?전망, 관련 교육훈련 정보 등에 대한 정보가 미흡하며, 자격취득자의 수 등과 같은 공급 측면의 정보도 부족하다. 자격관련 정보 DB는 국가자격은 물론 민간자격의 정보까지 체계적으로 갖추어야 할 것이다. 생애직업능력개발의 측면에서 보면, 선행학습을 포함한 종합적인 역량을 판단하고 인정해 주는 장치로서 자격검정이 기능을 할 수는 있지만, 선행학습을 식별하여 체계적으로 인증하기 위한 인식은 없으며, 학력과 자격간 연계도 미흡하다. 그렇지만 우리의 경우는 현재 검정시스템이 절차적?형식적으로 잘 갖추어져 있어, 자격시험의 내용이 산업현장의 수요를 담고 있기만 하면, 계속교육훈련으로 얻어지는 직업능력에 대한 자격검정을 원활히 할 수 있다고 보여진다. 다만 그 경우 계속교육훈련으로 얻어지는 직업능력을 검정하는데 있어 자격 등급의 조정이나 신설, 그리고 자격검정의 모듈화 방법 등 구체적인 사항들이 심도 있게 검토되어야 할 것이다. 그리고 그 과정에 부문별 사회적 파트너의 참여가 그러한 자격검정의 성공 여부를 결정할 것이다. 우리나라 자격제도의 근본적인 문제점의 하나는 자격제도에 대한 국가적인 큰 틀, 즉 국가적 자격체계(National Qualifications Framework)가 마련되어 있지 않으며, 이에 따라 자격제도에 대한 비전과 방향 설정이 미흡하다는 점이다. 우리의 경우 교육훈련정책과 자격제도 운영이 국가 인적자원개발이라는 큰 틀에서 체계적이고 종합적으로 계획?운영되지 않을 뿐만 아니라, 각 부처가 필요에 의해 자격을 제각기 운영하여 온 관계로 국가적 차원의 체계적인 자격제도나 관리?운영 시스템이 없는 상태이다. 이에 1997년 정부가 ‘자격기본법’을 제정해 국가자격제도의 체계를 갖출 수 있는 근거를 마련하였지만 국가적 수준에서 일관된 자격체제를 제시한 것은 아니어서, 일-교육훈련-자격의 연계, 각종 자격간 연계, 자격-학력간 연계, 자격관련 부처간 역할분담, 그리고 국가자격과 민간자격간 역할분담 등이 여전히 안 되어 있는 상태이다. 그 결과 국가차원의 종합적 자격관리?운영체제가 구축되어 있지 못하며, 자격관련 종합정보제공체계도 미흡하고, 학위와 자격, 자격유형간, 종목간의 통합적?체계적 연계(등가화와 취득요건 등) 기준도 설정되어 있지 못한 형편이다. 전체적인 자격관리?운영의 틀이 없이 각 부처가 개별적으로 자격을 관리?운영하다보니 유사한 자격종목이 있어 비효율을 초래하여도 통폐합하기 어려우며, 국가기술자격과 기타 국가자격간에도 호환성이 결여되는 결과를 초래하고 있다. 더욱이 국제화시대에 국제적으로 통용되는 자격을 창출하기 위해서는 각 부처간의 조정과 협조가 필수적인데, 그렇지 못해 자격의 국제적 통용화도 어려운 작업이 되고 있다. 국가기술자격법의 규정에 의하면 국가 외의 자가검정을 행할 수 없는 기술자격은, 첫째로, 국민의 생명?건강 및 안전에 직결되는 기술자격, 둘째로, 사회통념에 반하거나 미풍양속을 해칠 우려가 있는 기술자격, 셋째로, 고도의 윤리성이 요구되는 기술자격이다. 이러한 원칙은 그러한 자격들은 국가가 관장해야 함을 의미하는 것으로, 국가의 자격관장영역과 민간의 자격관장영역을 명확하게 구분한 것은 아니다. 이에 국가기술자격의 범위는 위의 국가만이 관리할 수 있는 자격 외에 어떤 범위로도 확장될 수 있게 되어 있다. 실제로 국가기술자격의 관장 영역은 국가기술자격으로 관리할 필요가 전혀 없는 부분에까지 확장되고 있어, 민간자격의 발전을 가로막는 요소로 지적되고 있다. 1999년 이후 국가기술자격으로 개발하려고 하였던 자격종목들 중 과연 국가기술자격이어야 할 것인가 의문이 제기되는 자격들이 상당히 많다. 국가기술자격 등 국가자격은 국가적인 산업수요에 부응하여 국가가 주도하는 것으로서 검정비용이 많이 들어가도 응시자에게 이를 많이 부담시키지 않고 국가의 재정에서 충당해야 한다. 그런데도 정부기관 재정자립도 50%의 원칙이 무원칙하게 적용되어, 국가기술자격 검정을 담당하는 한국산업인력공단은 수익성이 있는 자격(이는 민간에서도 쉽게 잘 운영할 수 있음)을 개발하여 재정 문제를 해결하려 하고 있다. 이에 민간자격의 발전을 저해할 뿐만 아니라, 그렇지 않아도 너무 많은 종목을 관리?운영하고 있는 한국산업인력공단에 문제를 야기할 수 있다. 다음으로 국가기술자격제도의 큰 문제는 국가기술자격제도의 관리?운영에 자격의 수요자들인 산업계의 참여가 극히 미미하다는 점이다. 현장전문가의 자격검정과정에의 참여는 개별적으로 이루어지고 있지만, 산업계 단체의 참여는 거의 없는 상태이다. 자격검정이 아니라 국가기술자격의 개발에서 산업계 단체의 참여는 극히 제한적이다. 국가기술자격의 신설 요청은 대부분 정부부처 및 교육기관이 하고 있다. 교육기관의 자격신설 요청은 산업계의 수요보다는 교육기관 재학생이나 졸업생을 위한 수요를 반영할 것이기 때문에 원천적으로 문제의 소지가 있는 것이다. 법제적 측면에서 국가기술자격 전반을 관장하는 기술자격제도심의위원회가 있고, 정부부처의 대표자만이 아니라 근로자 대표 및 산업계 대표로 위원회가 구성된다. 그러나 기술자격제도심의위원회는 현재 그 활동이 유명무실하다. 지금 현재 자격기본법에 의하여 민간자격에 대한 국가의 관리는 부재한 상태이다. 민간자격을 관장하고 있는 교육인적자원부는 민간자격의 관리 등에 대한 규정을 마련하고 있지 않아 어떤 민간자격이 개발되는지, 응시 및 취득 현황은 어떠한지 등 민간자격에 대한 정보 구축이 전혀 안 되고 있다. 민간자격에 대한 모니터링을 체계적으로 할 수 있는 법적인 근거가 없음은 물론이다.

4. 자격제도의 개선 방향과 과제

먼저 자격제도 개선의 기본 방향이 설정되어야 한다. 자격제도의 기본 방향은 첫째, 자격의 직업능력 신호기제 역할이 제고되어야 한다. 즉 자격이 산업현장이 요구하는 직업능력을 정확히 반영할 수 있도록 내용이나 검정기준, 방법 등이 산업현장(일)과 연계되어야 한다. 그러기 위해서는 자격의 개발 및 관리, 운영과정에 산업현장 전문가들(사회적 파트너들)의 참여가 긴요하다. 산업현장과 연계된 자격은 그 자체로 정규교육훈련 및 직업교육훈련을 선도하게 될 것이며, 결국 일-자격-교육훈련의 연계를 가능하게 할 것이다. 둘째, 자격의 평생직업능력개발의 선도 역할이 제고되어야 한다. 자격이 일(노동시장)과의 연계를 통해 신호기제로서의 역할을 제대로 한다면 자격취득에 대한 보상이 충분히 이루어지게 될 것이다. 이러한 유인효과와 함께 자격은 현재 필요한 직업능력을 식별할 수 있게 함은 물론 기업들이 미래에 유망한 직업능력을 예견하고, 그러한 유망직업능력을 계속적으로 개발하게 하는 기제로 작용할 수 있게 한다. 셋째, 자격운영의 유연성 및 환경 반응성의 제고를 위한 노력을 해야 한다. 급속한 기술변화 및 숙련주기의 단축 속에서 자격제도를 유연하게 운영하고 환경변화에 탄력적으로 반응하도록 하여야 한다. 이를 위해서 자격의 관리?운영에 있어 모듈화(단위화)의 적용을 모색해야 하며, 자격의 기준 및 자격종목의 유효시간 설정을 강구해야 한다. 넷째, 국가표준으로서의 자격의 일관성과 통용성 추구를 위한 노력을 기울여야 한다. 국가자격의 경우 국가표준으로서의 일관성을 유지할 수 있어야 하나, 동시에 산업현장의 다양한 수요를 탄력적으로 반영할 수 있어야 한다. 그리고 다양한 자격을 활성화하되 국가수준의 일관성을 유지하는 준거 및 규제기구가 필요하다. 다섯째, 자격제도 운영에 민간의 참여와 역할을 확대해야 한다. 즉 일과의 연계, 수요자 중심 원리의 강화, 관리 및 운영의 효율성과 유연성 제고 등을 위하여 자격의 개발, 관리 및 운영과정에 민간의 참여와 역할이 강화되어야 한다. 다만 국가의 기준관리자, 촉진자, 인프라 구축 등의 지원자로서의 역할은 견지되어야 한다. 민간의 역량과 책무성 강화를 위하여 자격의 개발, 관리 및 운영 등에 참여하는 컨소시엄, 협의체, 협회나 기업 등에 일정한 권한과 책무를 부여하고 감독해야 한다. 국가자격의 민간위탁도 동일한 원칙하에서 확대되어야 한다. 이상의 기본 방향의 설정 위에서 우리나라 자격제도의 장단점을 평가하고 그에 입각해 자격제도 개선의 구체적 대안을 모색해야 한다. 우리나라 검정시스템은 주로 학교의 교육훈련에서 얻어진 직업능력을 평가하는 데 기능하였고, 이에 따라 자격이 산업현장 수요와 맞지 않다는 문제점을 지니고 있지만, 잘 갖추어진 검정시스템은 우리 자격제도의 중요한 인프라이다. 검정시스템이 잘 구비되었기 때문에 자격과 산업현장 수요의 연계만 잘 이루어진다면 자격제도-일-직업교육훈련의 연계라는 선순환적인 효과를 기대할 수 있다. 그리고 우리나라의 국가자격은 아직 공신력에서는 절대적인 지지를 받고 있기 때문에 국가자격의 개혁에서의 성공은 민간자격에도 긍정적인 영향을 미칠 것이다. 우리나라 자격제도의 가장 큰 단점은 사회적 파트너들의 참여가 부족하여 산업수요와 괴리되어 있다는 점이다. 즉 검정시스템은 잘 갖추어져 있지만 주요 자격의 관리?운영의 주체가 정부로서 산업현장 및 사회적 파트너들의 참여가 미흡하여 자격과 산업수요와의 괴리가 크게 발생하고 있다. 산업수요와의 괴리는 자격증에 대한 사회적 통용력 및 보상의 미흡으로 나타나며, 이는 직업능력개발과 자격취득의 유인을 약화시키는 악순환을 초래하고 있다. 자격제도 개선의 기본 방향 수립을 위해서 국가의 역할은 매우 중요하다. 먼저 국가는 자격제도는 물론 교육훈련-자격-일의 연계를 위한 기본 틀을 마련해야 한다. 그러나 교육훈련-자격-일의 연계를 위한 틀은 단시일 내에 마련하는 것이 어렵기 때문에, 국가는 먼저 자격제도의 측면에서 국가자격제도의 틀(National Qualifications Framework)을 정립해야 한다. 이를 통해서 각 자격종목간, 자격-학력간 연계(등가화) 및 상호조정의 장치를 마련해야 한다. 아울러 국가는 국가직업능력표준(National Competency Standards)을 개발하고 운영해야 한다. 국가자격제도의 틀에서는 ①국가직업능력표준, 자격기준, 출제 및 검정기준 등의 기준개발 및 보급을 담당하는 기구, ②국가기술자격제도 관리, 기관인증 및 종목인증, 취득자 관리 등을 담당하는 관리기구, ③그리고 출제 및 검정을 집행하는 검정기구가 단일기구로 되어야 하는지, 아니면 분리 운영되어야 하는지가 결정되어야 한다. 이러한 가운데 국가의 자격제도 전반을 관장하는 총괄 기구, 가칭 ‘국가자격원’ 등의 설립 여부도 검토되어야 한다. 다음으로 국가는 자격 관리?운영의 기본 지침 마련해야 한다. 이를 위해서 국가는 자격-교육훈련-일의 연계체제 구축을 위한 국가직업능력표준제의 도입 여부와 방법, 활용방안, 선행학습 및 경험학습 등 유무형의 학습에 대한 인증방안의 마련, 자격제도 운영에 있어 모듈화(modularization) 및 단위화(unitization)의 시도 등에 대한 기본적인 지침을 마련해야 한다. 동시에 민간자격에 대한 공인제도, 민간자격관리자의 관리와 지원방안, 자격취득자 관리 및 지원 방안 등도 마련해야 한다. 이하에서는 자격제도 개선을 위한 당면한 과제들을 요약한다.

가. 자격의 교육훈련-일과의 연계 강화

1) 인적자원개발 관련 부서의 유기적 관계 정립 자격의 교육훈련-일과의 연계를 위해서는 먼저 인적자원개발 관련 부서의 유기적 관계가 정립되어야 한다. 즉 인적자원을 개발하는 부서(교육인적자원부, 노동부)와 인적자원을 수요하는 부서(산업자원부 등)간의 유기적 연계장치 마련 및 관계정립이 필요하다.

2) 자격제도의 교육과정 및 직업훈련과의 연계 강화 이를 위해서는 산업수요(일)에 바탕을 두어 직업교육 및 직업훈련의 교과과정을 개편하는 것이 필요하며, 자격제도의 산업현장성을 강화하기 위해 자격의 산업수요를 조사 분석하여 공표하고, 자격검정에 반영하며, 산업현장 전문가의 자격검정 참여를 제도화하고, 개발자격 종목의 직무분석을 내실화해야 한다. 또한 자격검정 응시자격에 유관 산업현장 실습을 의무화하는 방안, 직무관련 필기시험으로 합격증을 발급하고 유관 직종에서 근무를 하여 실무경력을 쌓은 뒤 자격증을 발급하는 방안 등을 강구해야 한다. 자격 및 교육훈련의 연계를 위해서 국가직업능력표준(National Competency Standards, NCS)의 개발 및 활용이 모색될 필요가 있다. 국가수준에서 직업별로 필요한 능력과 숙련조건 등을 명시한 국가직업능력표준(NCS)을 개발하는 것은 ‘교육훈련-일-자격’의 연계를 통한 국가자격체제(NQF)의 구축을 위해서 필요하다. 그리고 국가직업능력표준은 또한 교육과정 및 직업훈련과 자격제도의 통합적 관리?운영을 가능하게 할 것이다. 그러나 국가직업능력표준의 개발과 도입은 산업체의 실질적 참여에 기초하여야 하며, 개발에 따른 비용효율성(cost-effectiveness)을 면밀히 고려해야 한다. 또한 산업기술의 변화에 맞추어 국가직업능력표준을 지속적으로 개정하여 빠르게 변화하는 산업현장을 따라가도록 하여야 하며, 교육?훈련기관 및 자격검정기관의 시설?장비 훈련교사 등이 국가직업능력표준에 부합되도록 하는 개혁도 동시에 진행되어야 한다. 국가직업능력표준과 함께 지식정보화사회가 새로이 요구하는 정보처리 및 적용 능력, 컴퓨터 활용능력, 문제해결능력, 팀작업 및 네트워크작업 능력 등 핵심역량으로서 기초직업능력(basic skill, Core skill)을 사회적으로 인증하는 제도의 마련이 필요하다. 그 방법으로서는 학교 및 직업훈련의 교육과정에서 기초직업능력 양성의 교과를 마련하고 그 과정의 이수시에 인증하는 방법(수료증이나 자격증)을 장려하되, 기존 자격제도검정에 한두 과목 또는 문항으로 포함하여 검정하는 방안을 동시에 모색할 수 있다.

3) 직업능력 및 자격의 모듈화 혹은 단위화 자격의 산업현장성을 강화하고 탄력적 운영, 수요자 중심 원리를 효율적으로 시행함으로써 ‘교육훈련-일-자격’의 연계를 강화하기 위하여 자격제도 운영에 있어 모듈화(modularization) 및 단위화(unitization)의 확충을 모색해야 한다. 자격단위를 핵심 단위, 주변 단위, 선택 단위 등으로 구분하여 각 단위 자격들의 취득을 연계시키면, 이는 유연한 교육훈련 이수를 가능하게 하며 동시에 비공식?무형식 학습의 인증 등이 원활하고 자격취득 및 검정의 유연성도 도모하면서 산업현장 수요의 변화를 탄력적으로 반영할 수 있게 될 것이다. 자격의 모듈화는 직무분야를 구체적으로 가장 잘 알고 있는 부문별 사회적 파트너들이 주축이 되어야 한다. 그러나 현재 부문별 사회적 파트너의 역량 및 자격검정에의 참여수준을 고려하면, 모듈화와 단위화는 중장기적인 플랜하에서 진행되어야 할 것이다.

나. 자격제도 관리?운영의 합리화

1) 국가자격과 민간자격의 영역 설정 원칙적으로 국가자격은 국민의 생명?건강?안전에 직결되거나, 사회적으로 필요하나 응시자 수가 적거나 검정 비용이 많이 들어 민간에서 관리?운영하기 어려운 직무분야 등으로 제한해야 한다. 이렇게 제한적인 부분에서만 원칙적으로 국가자격과 민간자격의 영역구분을 하고 상호 중복을 피하되, 나머지 영역에서는 상호 보완체제를 유지하는 방향으로 나아가야 할 것이다. 그리고 시장통용성이 낮은 국가기술자격은 폐지하고 민간위탁을 확대하는 방법 등을 통하여 국가가 직접 관장하는 과다하게 많은 국가자격 종목을 정비해야 한다. 민간의 자격 공급 및 관리 능력이 부족하기 때문에, 민간부문의 자격관리 역량의 강화에 주력하면서 단계적으로 역량있는 민간부문의 자격관리자에게 국가기술자격의 관리?운영을 위탁해야 한다. 이를 위해서는 민간위탁시 국가자격이 가졌던 공신력을 계속 유지할 수 있도록 모니터링 및 관리기제를 마련해야 한다.

2) 자격영역 및 종목의 재조정 및 폐지 현행의 국가자격 중 민간자격의 영역에 들어가야 할 종목을 추리는 작업을 지속적으로 수행하고, 민간자격화할 부분은 시간적 여유를 두고 자격검정의 민간위탁 등의 단계를 거치거나, 민간자격관리자의 역량이 강화되는 시점에서 민간자격으로 변경한다.

3) 한국산업인력공단 등 국가자격관리자의 자격업무 개선 검정, 관리 등의 민간위탁이나 종목 재조정?통폐합 등을 통하여 국가자격관리자의 관리종목을 축소해야 한다. 이를 위해서 유사종목의 통합과 탄력적 검정(이론은 단일화하고 실기는 분리하는 방법 등)을 모색하며, 응시자가 적으며 사양산업에 속하는 자격종목의 폐지, 거의 보편화된 하급의 직무능력 자격의 폐지 또는 업그레이드를 도모한다. 아울러 국가자격관리자의 업무를 질적으로 개선해야 한다. 한국산업인력공단 등의 자격관련 업무에서 자격관련 연구개발, 인프라 구축에서의 전문성을 제고하기 위하여 연구인력을 확충하고 지원을 강화해야 하며, 자격종목 개발 및 검정 등에 현장전문가들의 참여를 확대하기 위한 적정 예산을 지원해야 한다. 자격검정의 컴퓨터화 및 온라인화의 확대는 물론이다. 그리고 국가자격의 관리?운영에 수익성 원리의 적용을 배제해야 한다. 기획예산처의 정부기구 재정자립도 50%의 원칙은 국가기술자격의 검정에는 적용을 배제해야 한다. 왜냐하면 국가자격은 사회적으로 필요하나 개발 및 관리운영 비용이 많이 들어 수익성이 적어 자격시장의 실패가 일어나는 부분을 담당하여야 하기 때문이다. 이는 국가자격이 수익성 때문에 민간이 잘할 수 있는 자격종목을 개발하여 민간자격의 성장을 막는 경향을 방지한다는 의미에서도 중요하다.

4) 국가기술자격의 시효 및 보수교육 자격기준 일몰제를 도입하여 국가기술자격의 산업현장 연계성을 강화해야 한다. 동시에 기술변화가 매우 빠른 현상황에서 신설 자격의 경우 자격 유효연한을 설정하여 자격의 질 관리를 강화하는 방안을 강구할 필요가 있다. 자격의 유효기간은 숙련주기를 고려하여 일괄적으로 정하되, 특정 자격종목이 숙련주기에서 매우 짧거나 긴 경우는 자격의 유효기간을 따로 설정할 수 있게 한다. 자격의 유효기간이 경과하면 해당자격의 효력은 소멸되는 것으로 하되, 현장에서 자격과 유관한 직무에 종사하는 경우는 자격의 유효기간이 다시 갱신되도록 한다. 그리고 사후 관리를 체계화하기 위하여 일부 필요한 국가기술자격의 경우 내실화 방안을 전제로 자격증 취득자의 보수교육훈련을 부활하는 방안을 적극 검토해야 한다. 보수교육이 필요한 분야는 국민의 생명과 건강, 그리고 안전에 직접적으로 관계되는 분야로 한정한다. 이들 분야에서는 보수교육을 받으면 자격의 유효기간이 갱신되는 것으로 하고, 그렇지 않으면 자격의 시효가 만료되는 것으로 한다.

5) 국가기술자격 5등급 체제의 정비 국가기술자격 5등급 체제는 현행의 복합형 체제를 유지하면서 보완하는 방향이어야 한다. 학력기준의 경로와 실무경력자 중심의 경로를 나누어 국가기술자격체계를 복선형으로 운영하는 방안을 고려할 수 있으나 두 경로간 등가화의 문제나 기능상충의 문제가 발생할 수 있고, 자격검정의 종목수가 많아져 검정관리의 복잡화 등의 현실적인 문제점이 더 클 수 있기 때문이다. 현행의 5등급 체제는 일정하게 학력기준과 연계되고 유럽연합의 5등급제 등과도 논리적 일관성이 유사하다. 다만, 자영업 취업이 많은 수공업 혹은 서비스업 분야 등 산업이나 업종에 따라 5등급제가 부적절한 경우에는 현행처럼 기본등급(5등급)을 기준으로 하여 그 내에서 등급을 조정할 수 있도록 한다.

6) 국가자격의 국제적 통용 준비 기술사 자격 등 상위자격을 중심으로 국제공인에 대비해야 한다. 이를 위해서 국제적 통용이 필요한 자격들을 확인하고 예상하여 국제자격화의 준비를 해야 하며, 기술사 등 고위 자격의 응시요건으로 현장의 실무경력 요건을 강화하는 등 질 관리를 확충해야 한다. 자격 검정에서도 이론 및 영어의 난이도를 강화하여, 국제 자격으로 인증되기에 충분하도록 내용을 갖추어야 한다.

7) 민간자격의 활성화 민간자격의 활성화를 위해서는 민간자격관리자에 대한 질 관리 및 지원이 필요하다. 즉 민간자격 활성화를 위해 관련 인프라를 구축하는 등 지원이 필요하며, 민간자격의 공신력을 제고하기 위한 민간자격의 질 관리를 체계화해야 한다. 이를 위해 민간자격관리자 자격종목신고제(신설?폐지 자격 종목도 신고)를 실시하고 민간자격 모니터링 장치 마련으로 사회적 부작용을 최소화하며, 공신력에 따라 차등 지원하는 방안 등을 강구해야 한다. 그리고 공인민간자격도 지속적으로 좋은 질을 유지할 수 있게 사후관리를 강화해야 한다. 공인민간자격에 여타 민간자격의 구축(crowding-out effect) 및 독점에 따른 폐해 등 부정적 효과를 최소화하기 위해서는 사후관리의 강화가 필수적이다. 일본의 공적자격 폐지 예정의 예에서 보여지듯이 민간자격에 대한 국가공인을 줄이는 방안도 강구할 필요가 있다.

8) 사내자격의 활성화 사내자격의 도입은 국가자격 및 민간자격에 대한 불신이나 보완적 요구에서 비롯된 것이다. 그러나 사내자격의 목적은 이를 통하여 종업원의 능력을 판단하고 승진, 전보, 직무배치 등에 반영함으로써 종업원의 직업능력개발을 유도하는 것이기 때문에 장려할 필요가 있다. 이에 사내자격 노동부 인증을 확대할 필요가 있다. 그리고 현재 부문별 사회적 파트너들의 역량이 부재하여 자격의 관리 및 운영에 참여하지 못하는 현실에서 사내자격의 업종통용화 모색은 수요자 중심의 자격 운영, 그를 통한 사회적 파트너들의 성장에 도움이 될 수 있다. 성공적인 사내자격은 업종을 대표하는 초우량기업들이 운영하는 경우가 많아, 이를 업종 전체에 통용되는 자격으로 개발을 유도할 수 있다. 일개 기업 사내자격의 업종통용화의 한계가 있다면, 산업단체(업종별 협회)의 역량이 미흡한 현실에서 주요 대기업들의 컨소시엄 구성을 통한 업종 통용 자격화도 고려할 수 있다.

9) 자격제도의 관리?운영에 사회적 파트너의 참여 내실화 민간의 자격의 관리?운영에의 참여 확대를 위해 기업 및 노동조합의 자격에 대한 관심 촉발을 유도해야 한다. 그리고 필요한 경우 자격의 관리, 검정에 기업 등 민간의 참여를 강제화하는 방안도 강구해야 한다. 그리고 현재 법적으로 노사의 대표를 자격제도 관리 및 운영에 참여할 수 있게 한 기술자격제도심의위원회의를 잘 활용하는 것을 모색해야 한다. 즉 기술자격제도 심의위원회의 구성에 노사의 대표, 즉 사회적 파트너들이 실질적으로 다수가 참여하게 해야 하며, 안건 발의권 등 실질적인 힘을 실어 주어 그 활동을 내실화해야 한다.

10) 자격증 양식의 내실화 자격증이 직업능력에 관한 정보를 상세히 제공할 수 있도록 자격증의 양식을 보완해야 한다. 자격증 자체에 직업능력에 대한 상세한 정보를 담거나, 유럽연합에서 자격의 투명성을 제고하기 위하여 시도하고 있는 자격증 부속세부명세서(supplement)와 같은 방식을 검토할 필요가 있다.

다. 생애직업능력개발을 위한 자격의 선도기능 강화

1) 비공식(nonformal) 혹은 무형식(informal) 학습의 자격화 작업경험을 포함한 비공식적, 무형식적 선행학습의 인정방안을 확충해야 한다. 우리의 경우는 이미 국가기술자격 등에서 이를 반영하고 있기 때문에 별도의 자격화 방안을 고려할 필요는 없으나, 일정한 기간의 실무경력자는 산업의 수요에 부합하는 이론?실기 학습이 선행되었다고 보고 이들에게 일부 과목의 이론 혹은 실기 시험 면제 등으로 실무경력을 인정해 주는 선행학습 인정시스템의 개발이 지속적으로 강구되어야 할 것이다. 이를 위해서 프랑스의 직업경력인증제도(VAP) 및 현장경력인증제도(VAE) 등의 경험을 참고할 수 있다. 아울러 비공식, 무형식 학습의 자격화를 위해서 또한 자격 단위의 모듈화(단위화)를 개발하고 추진하는 것이 필요하다.

2) 필요 직업능력의 확인 및 미래 유망 직업능력의 개발 지속적으로 산업수요에 부응하는 필요 직업능력을 확인하고, 동시에 미래에 유망한 직업능력을 개발하여 자격화하는 일은 지속적 직업능력개발의 유인을 통해 사회 전반의 인적자원 투자를 효율화, 극대화할 수 있고, 장기적인 성장의 동력을 갖출 수 있게 하기 때문에 매우 중요한 부분이다. 현재 부문별 사회적 파트너의 역량이 미약하여, 그러한 일들을 국가가 주도해야 하지만, 국가는 그러한 활동을 지원하는 역할을 하여 부문별 사회적 파트너의 성장을 도울 수 있다.

3) 자격취득의 인센티브 강화 자격취득의 가장 큰 인센티브는 자격에 합당한 직업능력을 갖고 있다고 인정되어 사회적으로 우대를 받는 것이다. 자격소지자가 현장에서 요구하는 직업능력을 가질 수 있도록 자격제도를 개선하는 것이 우선 과제이며, 이때 기업에서 채용, 승진?승급 등에서 자격소지자를 우대할 것이며, 이로써 자격소지자의 고용안정성도 커질 것이다. 그 외에 정부는 자격취득자의 경우 창업 및 사업 인허가 절차를 간소화해서 행정적인 편의를 도모하거나, 학점은행제와 자격제도의 연계를 강화하여 자격취득자가 고등교육기관의 입학 및 과정수료에 우대를 받을 수 있도록 제도적 장치를 마련할 수 있다.