고령화시대의 노동시장과 고용정책 (Ⅰ)

Abstract

1. 연구의 목적 지난 몇 십년간 대다수 선진사회에서 은퇴연령이 낮아지고 연금생활자의 비중이 증가해 오면서, 노년계층의 높은 복지 의존도는 커다란 사회경제적 부담으로 인식되기에 이르렀다. 개인 수준에서 보더라도 평균 수명의 연장 등을 고려해 볼 때 30년 이상의 기간을 연금이나 공공부조와 같은 사회보장제도로 충당하는 것은 가능하지도 바람직하지도 않다. 이로 인하여 선진국들도 과거 순수한 형태의 복지제도로부터 고령자의 취업장려를 통한 노년기 복지의 실현으로 정책적 지향점을 전환하고 있다. 현재 우리나라의 노인복지제도의 발전 단계는 매우 일천한 수준임을 부인할 수 없으므로 향후 고령인구를 위한 복지체계 구축은 중요한 과제이다. 그러나 비교적 젊고(the young old) 건강한 노년을 활동적으로 보낼 수 있도록(active aging) 여건을 조성하는 것도 복지체계의 확립 못지않게 중요한 국가의 책무이다. 고령화라는 인구구성의 변화에서 유발된 문제에 대해서는 장기적이고도 본질적인 정책대응이 필요하며, 이를 위해 기본이 되는 것은 현황 파악과 향후 전망을 위한 기초연구라고 할 수 있다.

2. 연구의 내용

본 연구는 현재 우리나라 노동시장이 어떤 형편에 있는지 고연령자를 중심에 둔 시각으로 살펴보았다. 한 마디로 요약하면, 우리나라 고령자의 근로의욕은 높은 편이며 은퇴연령도 상대적으로 높은수준이다. 그러나 임금근로 측면에서 보면 우리나라의 노동시장은 고령자에 대하여 배제적인 성격을 가지고 있다고 볼 수 있다. 각 장의 구체적인 발견들은 다음과 같이 정리된다. 제3장에서는 고연령자의 경제활동참가율, 취업자의 분포, 임금근로자의 규모 변화 등 노동시장 전반에 관한 개괄적인 묘사를 시도하였다. 우리나라의 고연령계층은 선진국에 비하여 상대적으로 높은 경제활동참가율을 나타낸다. 고연령자의 대다수가 자영업과 농업 부문에 종사하고 있고 이 부문의 비중이 선진국에 비해서 상대적으로 높은 것이 결과적으로 고연령계층의 높은 경제활동참가율로 나타나게 된다. 비농가 부문에서 고령자의 경제활동참가율은 선진국에 비해서 그다지 높은 편은 아니다. 한편, 노동시장의 향후 전망은 현재의 연령별 경제활동참가율이 유지된다고 가정할 때, 향후 30년 이내에 경제활동인구 중에서 55세 이상 고령자가 차지하는 비중은 30%를 넘어서게 된다. 이를 달리 표현하면 30년 후에는 55세 이상 인구에 대하여 500만 개 이상의 추가적인 일자리를 제공하지 못한다면 우리나라의 근로인구는 절대 규모 면에서 감소하게 된다. 제4장에서는 임금과 연령의 상관관계에 천착하면서 임금근로자로서의 고연령자가 노동시장에서 배제되는 원인의 하나로 상대적으로 높은 임금수준을 문제삼을 수 있는지에 대한 질문에 답하고자 하였다. 본 연구는 임금근로 여부가 연령에 따라 달라진다는 점을 고려하여 Heckman Selection 모형을 사용하면 임금수준 결정요인으로서의 연령의 효과는 적어진다는 것을 보였다. 또 50세 이상 고연령자만을 따로 구분하여 같은 방법을 적용한 모형에서는 고연령기에 임금근로 선택은 실제로 관찰된 임금수준을 낮추는 방향으로 이루어진다는 것을 보였다. 시장임금 수준이 낮은 특성을 가진 고령자가 노동시장에 더 많이 남는다는 가설은 좀더 직접적인 방식으로 다시 확인하였는데, 고령자 중에서 높은 수준의 임금을 받았던 사람은 노동시장에서 상용직 임금근로자로 남아있기는 어렵다는 결론에 도달하였다. 이러한 분석 결과와 1990년대 이후 우리나라의 연령별 임금곡선은 40대 중반까지 상승하다가 그 이후 하락하는 형태로 변화해 온 현상을 연계하여 생각해 보면, 관찰되는 연령-임금곡선의 변화는 기업의 임금결정방식의 변화에 기인한다기보다는 최근 고령근로자 구성의 변화에 주로 기인하는 것으로 추론해 볼 수도 있을 것이다. 적어도 현 시점에서 고연령 임금근로자는 임금수준이 낮을 가능성이 큰 특성을 가진 사람들로 구성되어 있다고 볼 수 있다. 제5장에서는 2002년에 실시한 사업체실태조사 결과와 구인광고 모니터링 결과, 그리고 개인들의 의식조사 결과에 근거하여 기업체의 인사관리체계에서 고연령 근로자가 어떻게 다루어지고 있는지 살펴보았다. 분석을 통해서 다음과 같은 시사점을 얻을 수 있다. 첫째, 고령인력이 적어도 일부분, 즉 대규모 사업체의 일부 직종에서는 부담으로 인식되고 있으며, 이러한 인식으로 인해서 고연령 근로자에 대한 고용기피 현상도 나타나고 있다. 이러한 기피 현상은 채용시의 연령제한과 고용조정시에 고연령자 우선 배제라는 차별적인 관행으로까지 나타나고 있다. 둘째, 고연령 인력기피의 원인은 크게 두 가지 정도로 요약될 수 있다. 하나는 연공급의 성격을 강하게 가지고 있는 임금체계하에서 고연령자의 임금수준이 상대적으로 높다는 사실이 기업에 부담으로 작용한다는 것이다. 다른 하나는 우리 기업의 위계질서와 조직문화는 연령과 직급이 적절히 연계되지 않는 상황을 소화해 내기 어렵다는 점이다. 연령에 적합한 업무와 직위에 대한 인식이 널리 공유되고 있는 이상 고연령자의 장기고용은 일정한 한계를 지닐 수밖에 없다. 제6장에서는 은퇴의 연령과 결정요인, 은퇴의 유형 등에 관하여 다음과 같은 시사점을 얻었다. 다른 나라와 비교해 본 우리나라 은퇴연령은 높은 편이다. OECD국가의 은퇴연령은 모두 1970년대를 거치며 급격히 감소하는 추세를 보이는데, 1998년 현재 우리나라는 일본과 함께 최고연령 은퇴국가로 분류될 수 있다. 연령이 높아질수록 은퇴 가능성이 높아지는 것은 당연한 것이지만 그 정도는 대상 집단에 따라 다르다. 45세 때 이미 은퇴한 상태로 발견될 가능성은 상용직 임금근로자의 경우 가장 낮다. 그러나 연령이 증가하면 은퇴 가능성이 높아지는데 그 정도가 가장 심한 것이 상용직 임금근로자의 경우이다. 임시근로자는 상용직에 비하여 큰 차이는 없지만, 일용직 근로자나 자영업자는 연령이 증가함에 따라 은퇴할 가능성이 크게 증가하지 않는다. 노동시장에서 파트타임근로자의 비중이 낮고 고령자의 실업률이 상대적으로 낮은 현실을 감안하면, 고연령 근로자가 노동시장을 빠져나가는 방식은 주로 전일제근로에서 바로 비경제활동인구로 전환하는 것이 아닐까 하고 흔히 예상하게 되는데, 이것은 일부 고연령취업자의 경우에만 사실인 것으로 밝혀졌다. 정규직 임금근로자의 경우, 여전히 근로시간을 줄이는 방식으로 노동시장에 잔류하는 것은 현실적으로 가능성이 매우 낮다고 볼 수 있다. 또한 45세 이상 정규직 임금근로자가 미취업상태로 들어가지 않고 임시직이나 자영업자로 전환하는 경로를 통해서 은퇴과정을 밟아 갈 가능성 역시 크지 않은 것으로 나타났다. 임시직으로 전환할 가능성과 자영업 창업을 할 가능성은 비슷한 수준인 것으로 보인다. 이와 같은 분석 결과는 우리나라 노동시장에 임시?일용직과 자영업자의 비중이 높기는 하지만 이들 정규직 임금근로자들이 자신의 주된 일자리(career job)에서 퇴직하게 될 때 선택하는 매우 현실적인 대안으로 자리잡혀 있는 것은 아니라는 해석을 가능하게 한다.

3. 정책적 시사점

선진국의 개혁방향을 고려하면서 우리나라 노동시장의 현황 분석에서 도출할 수 있는 정책적 함의는 다음과 같이 네 가지 방향 정도로 요약된다. 첫째, 고령자에 적합한 적극적 노동시장정책을 확대해 나가야 한다. 현재 우리나라의 고령자의 이전 직업은 전문?관리직과 단순노무직으로 크게 양분되어 있다. 이러한 현황에 근거해 볼 때 퇴직 전문인력의 활용이라는 측면과 저소득층 고령자에 대한 직접적인 일자리 창출의 두 가지 측면에서 유?무급 자원봉사를 적극적으로 조직할 필요성이 대두된다. 취업취약계층에 대하여 국가가 임금보조금을 지급하여 고용을 촉진하는 프로그램은 사중손실과 대체효과가 커서 실제로 추가적인 고용을 창출하기는 어렵다는 많은 연구 결과가 있으나, 그럼에도 불구하고 대부분의 국가는 이러한 고용보조금제도를 운영하고 있다. 고용보조금제도의 목적이 반드시 추가적인 고용창출에만 있는 것은 아니기 때문이다. 다만, 부작용을 최소화하고 그나마 비용을 효과적으로 사용하는 방안을 연구해야 할 것이다. 우리나라의 고령자고용촉진장려금도 사중손실과 청년층 구축효과라는 점에서 제도의 효율성에 대한 의문이 제기되고는 있지만, 이 프로그램의 수혜자가 얻게 되는 안정된 고용기회나 소득창출 효과라는 면에서 정책의 효과성은 충분히 있는 것으로 검증되었다. 둘째, 인력활용의 측면에서 근본적인 변화가 요구된다. 평생직장의 개념이 퇴색한 현실에서 고연령자의 장기고용에 걸림돌이 되고 있는 것이 연공급적인 임금체계이다. 연공적 성격이 강한 현재의 임금결정체계하에서는 직급정년이든 명예퇴직이든 어떤 형식을 취하던 간에 고연령자를 퇴출시키려는 압력이 작용한다. 우리보다 앞서 고령화 문제에 봉착하여 여러 가지 해결방안을 모색해 온 일본의 경우, 임금피크제를 도입하여 일정한 효과를 거둔 것으로 보고되고 있다. 어떤 구체적인 형식을 취하는가의 문제는 회사가 처한 여건에 따라 다를 수밖에 없다. 일본은 고령근로자의 정년연장과 계속고용 등 고용을 연장하려는 노력을 하는 기업들에 대하여 현실적인 임금체계와 인사관리방안에 대한 구체적인 컨설팅을 제공한다. 우리도 각각의 제도에 대해서 뿐 아니라 이러한 몇 가지 제도의 조합에 대한 연구를 축적하고 기업이 실제로 적용할 수 있는 현실적인 대안을 제시할 필요가 있다. 연령이 아니라 능력과 생산성에 따라 직무와 직급을 부여하는 방식의 인사관행을 정착시키는 것의 또다른 측면은 고용에서의 연령차별을 폐지하는 것이다. 모든 합리성에 기초하지 않은 차별은 금지되어야 하며, 연령에 따른 차별 역시 철폐되어야 한다. 남녀고용평등법에서 성별을 제한하는 것을 금지하는 것과 마찬가지로 모집과 채용 단계에서 연령을 사전에 제한하는 것은 금지되어야 한다. 경영상의 이유로 인한 해고시에 단순히 연령을 기준으로 해고대상자를 선발할 수 없도록 하는 것이 마땅하다. 셋째, 고연령기에도 취업능력(employability)을 제고할 수 있는 평생학습(life-long learning) 체계를 구축한다. 이것은 단순히 고연령근로자와 실업자에게 새로운 기술을 가르쳐야 한다는 뜻은 아니다. 60대 후반, 70대까지 자신이 쌓아온 경력(career)을 끊임없이 개발하고 기술과 환경 변화에 적응하기 위해서는 40～50대에도 계속 재교육의 기회에 접근할 수 있어야 한다는 뜻이다. 넷째, 고연령기의 소득보장체계를 구축하되 근로의욕을 감퇴시키지 않는 제도적 설계를 강구해 나간다. 기본적으로 연금제도는 고령자 소득보장체계로서 제대로 정착되어야 한다. 그러면서도 고령자의 지속적인 경제활동참여를 유도할 수 있는 방식의 제도가 정착되어야 한다. 은퇴를 늦게 할수록 연금수급액의 증가분이 커지는 제도 설계와 부분은퇴의 허용, 즉 약간의 소득활동을 하는 것으로 인하여 연금수급액이 크게 줄어들지는 않는 방식의 제도 설계에 주목할 필요가 있다.