외국인 근로자의 고용실태와 정책과제

Abstract

단순기능 인력난을 해소하기 위해 우리나라는 외국인연수제도를 도입하여 공식적으로는 단순기능 외국인력의 고용은 금지한다고 하면서 ‘연수생’이라는 이름으로 단순기능 외국인력을 고용할 수 있도록 하는 한편, 연수기간 종료 후 근로자로서 일정기간 취업할 수 있는 연수취업제도를 병행하여 시행하고 있다. 그러나 지금까지의 외국인력정책이 결과적으로 불법취업 외국인력을 양산한다는 문제점이 제기되자 정부는 종전의 ‘연수 2년 + 취업 1년’을 2002년부터 ‘연수 1년 + 취업 2년’으로 변경하는 등 외국인 산업연수제도와 연수취업제도를 개선하였다. 그러나 최근의 단순기능 외국인력정책에 대한 제도개선도 단순기능 외국인력의 고용을 금지한다는 원칙을 유지하면서 외국인 산업연수제도와 연수취업제도의 틀을 유지하는 선에서의 부분적인 개선에 그쳤으며, 단순기능 외국인력을 처음부터 근로자로서 합법적으로 활용할 수 있는 근본적인 외국인력 고용관리체계의 확립과는 거리가 있다.

이미 33만여 명의 외국인력이 사실상 취업해 있고 2002년의 월드컵 축구대회와 아시안게임을 계기로 많은 외국인력이 경기 관람차 입국하여 불법으로 체류 및 취업을 할 가능성이 매우 높아지고 있다. 인력난 때문에 외국인력이 일단 유입되기 시작하면 외국인력 활용을 금지할 수 없다는 것은 선진국의 경험이 잘 보여주고 있다. 그러므로 불법취업 비숙련 외국인력의 급증 문제를 합리적으로 해결하기 위해서는 지금까지의 비숙련 외국인력정책을 근본적으로 재검토하여 단순기능 외국인력을 합법적으로 고용할 수 있는 제도적 장치를 마련하여 외국인력을 기업이 떳떳하게 고용할 수 있게 하고 정부가 외국인력을 효율적으로 관리할 수 있는 제도적 장치를 시급히 마련하여야 한다. 비숙련 외국인력 문제 해결을 위한 연구가 그동안 간헐적으로 이루어져 왔으나 최근 들어 외국인력의 고용실태와 문제점을 체계적으로 실태조사를 통해 분석한 연구는 거의 없었다. 본 연구는 지금까지의 연구결과를 집대성하고 실태조사를 통해 단순기능 외국인력의 고용실태와 문제점을 살펴보고 향후 외국인력에 대한 정책방향을 모색하였다.

본 연구를 위한 실태조사 결과에 의하면 우리나라 기업들이 외국인력을 활용하는 주된 이유는 필요인력을 국내에서 충당할 수 없기 때문이며 외국인력을 향후에도 활용할 계획이 높은 것으로 나타났다. 또한 정부의 비제조업부문에서의 외국인력 활용을 사실상 금지하고 있음에도 불구하고 불법취업자의 다수가 비제조업 부문에 종사하고 있는 것으로 나타나, 서비스업 등 비제조업 분야까지 포함하여 단순기능 외국인 근로자의 업종 범위에 대한 적극적인 검토가 필요함을 보여주었다. 사업체 실태조사에 나타난 제조업의 외국인 근로자의 월평균 임금수준을 보면 연수생은 822천원인 데 비해 불법취업자는 858천원으로 나타나, 불법취업자의 임금수준이 더 높은 것으로 조사되었다. 근로시간의 경우 불법취업자는 월평균 240시간인 데 비해 연수생은 276시간에 달해 연수생이 불법취업자에 비해 임금수준은 낮고 근로시간은 오히려 긴 것으로 조사되어 연수생 이탈의 한 요인이 상대적으로 열악한 근로조건에 있음을 시사하고 있다. 근로시간당 임금을 비교하면 연수생은 불법취업자의 83.3% 수준인 것으로 나타났다. 한편, 근로시간을 감안하고 외국인 근로자의 고용에 따른 숙박비 등을 감안할 때 외국인 근로자의 시간당 인건비는 국내 근로자의 65%로 나타나고 있으나 이들의 생산성이 국내근로자의 76%으로 조사되어생산성을 감안한 외국인 근로자의 인건비 수준이 국내 근로자 에 비해 큰 차이가 나지 않은 것으로 나타났다. 외국인 근로자 고용관리제도의 개선방향에 대한 기업체의 의견은 ‘정부의 외국인 관리?감독체계의 구축’(26.0%)이 가장 높은 비중을 차지하였으며, 그 다음으로 ‘외국인 고용 수속의 간소화?신속화’(22.4%), ‘사용업체에게 외국인 근로자 선발권 부여’(20.0%), ‘외국인 근로자의 도입 및 배정 과정의 투명성 제고’(16.2%)의 순으로 나타났다. 또한 불법취업 외국인력의 해결방안에 대해서는 ‘합법적인 근로자 신분으로 외국인력 도입’이 54.2%로 가장 높게 나타나 응답업체의 절반 가량이 고용허가제 도입이 불법취업자 해결의 가장 중요한 방안이라고 응답하였으며, 그 다음으로 ‘외국인에 대한 정부 관리?감독체계 구축’(20.5%), ‘사용한 업체 및 불법취업자 처벌 강화’(14.8%)의 순으로 나타났다. 특히 ‘합법적인 근로자 신분으로 외국인력 도입 확대’ 의견에 대해 불법고용업체나 비고용업체는 63% 수준의 지지를 보였다.

산업연수제도와 연수취업제로 이루어진 단순기능 외국인력에 대한 현행 정책은 다음과 같은 많은 문제점을 보이고 있다.

첫째, 우리나라는 단순기능 외국인력의 국내취업은 연수취업제도에 의한 고용을 제외하면 원칙적으로 금지되어 있으나 2001년 11월 현재 33만여 명의 외국인력이 국내에 체류하고 있고 전체 외국인력의 76%가 불법취업자이며 최근 들어 불법취업자가 급증하고 있다는 사실은 산업연수제도와 연수취업제도를 골간으로 한 현행 외국인력정책이 실패하였다는 것을 단적으로 보여주고 있다. 단순기능 외국인력에 대한 수요가 매우 많은 현실을 무시하고 단순기능 외국인력에 대한 합법적인 고용체계가 연수취업제도를 제외하고는 존재하지 않기 때문에 외국인력에 대한 관리체계 없이 불법체류자가 급증하여 많은 사회적 비용을 발생시키고 있다. 둘째, 사실상 근로자이면서도 ‘산업연수생’이라는 이름으로 편법적으로 외국인력을 도입하여 연수는 하지 않고 실제 근로를 시킴으로써 입국 목적과 배치된 행동을 하는 것을 기대하고 도입된산업연수제도는 겉과 속이 다른 모순된 제도로서 국내외의 비난을 사고 있다. 셋째, 산업연수제도는 ‘불법취업’이 ‘합법취업’보다 유리한 내재적 모순으로 인하여 불법취업 외국인력을 양산하고 있다. 현행 산업연수제도는 외국인력의 ‘고용제도’가 아닌 ‘연수제도’이므로 연수비자를 받고 입국한 외국인력은 ‘근로자’로서의 지위가 아닌 ‘연수생’의 지위에서 사실상 근로에 종사하는 모순된 상황에 처해 있다. 그 결과 외국인 연수생은 근로기준법 등 노동관계법의 보호에 있어서 ‘근로자’로서의 지위를 받고 있는 불법취업 외국인에 비해 불리한 처지에 놓이게 된다. 사실상 근로에 종사하고 있는 산업연수생이 법적 보호에 있어서 불법취업 외국인보다 불리한 입장에 있다는 것은 산업연수생으로 하여금 배정받은 연수기업을 이탈하여 불법취업을 할 유인을 제공하고 있다.

이러한 문제점들을 해소하기 위하여 외국인력에 대한 합법적인 고용 및 관리체계가 도입되어야 하는데, 단순기능 외국인력 고용정책은 적어도 다음과 같은 방향에서 추진되어야 한다.

첫째, 단순기능 외국인력의 수요를 최대한 억제할 수 있는 제도적 장치를 마련하여야 한다. 현행 외국인 산업연수제도는 연수생을 배정받은 기업에 대해 임금을 보조하는 것과 같은 효과를 가지고 있어 단순기능 외국인력의 수요를 촉진하는 효과가 있다. 그러므로 외국인이 국내근로자의 고용유지에 보완적인 역할을 하는 것이 아니라 국내근로자의 일자리를 대체하는 업종에 대해서는 단순기능 외국인력을 고용하는 사업주에게 외국인 고용부담금(levy)을 부과하는 등 단순기능 외국인력의 수요를 최대한 억제할 수 있는 제도적 장치를 마련하여야 한다. 둘째, 단순기능 외국인력의 유입이 국내근로자의 고용을 잠식하지않도록 단순기능 외국인력의 고용은 필요한 인력을 국내에서구할 수 없는 경우에 한해 개별적?한시적으로 고용하도록 허용하되 합법적인 외국인 근로자에 대해서는 노동관계법의 적용 등 그 보호에 있어서 내국인과 동일한 보호를 하여야 한다. 셋째, 단순기능 외국인력이 국내에 정착하지 못하도록 순환원칙이 철저히 준수될 수 있도록 귀국보증금(security bond)을 예치한 사업주에게만 고용허가를 내주는 등 귀국을 담보할 수 있는 제도적 장치가 마련되어야 한다. 넷째, 불법취업자를 철저히 색출하여 불법취업 외국인 근로자와 그 고용주 및 소개자에 대해서는 엄중히 처벌함으로써 외국인력의 고용질서를 확립하여야 한다. 외국인력의 국내취업을 합법적으로 가능하게 하면서 불법적으로 취업하는 외국인과 고용주 및 알선자에 대해서는 철저히 단속할 수 있는 조직과 인력을 갖추어야 한다. 다섯째, 단순기능 외국인력에 대한 고용허가제도를 도입하더라도 현행 제도를 대체하는 것이 아니라 현행 제도와 병행하면서 사업주들이 현재의 산업연수제도와 연수취업제도, 그리고 새로 도입될 고용허가제도를 자유롭게 선택하게 하여 수요자인 사업주들의 호응을 받으면서 실시되도록 하여야 한다.

단순기능 외국인력의 활용방안으로는 산업연수제도, 연수취업제도, 고용허가제도, 노동허가제도 등이 있다. 이 중에서 현재 실시 되고 있는 산업연수제도와 연수취업제도는 이미 많은 한계를 보이고 있다. 고용허가제도와 노동허가제도를 비교하면 외국인 근로자의 인권과 권익을 보호하는 측면에서는 외국인 근로자에게자유로운 직장이동의 권리까지 보장하는 노동허가제도가 유리하나 완전한 노동허가제도를 시행하고 있는 국가는 사실상 없으며, 국내 사업주의 이익과 정부의 외국인력 관리의 상대적 용이성 측면에서 사업주에게 외국인 근로자를 고용할 수 있도록 허가하고 사업주의 고용계약을 근거로 입국 허가를 해주는 고용허가제도가 최선의 대안으로 판단된다. 외국인 고용허가제도가 시행되더라도 불법취업 외국인력에 대한 단속이 현재와 같이 제대로 이루어지지 않는다면 불법취업자 문제는 영원히 해결될 수 없을 것이다. 그러므로 외국인력을불법적으로 고용한 사업주와 이를 알선한 자, 불법취업한 외국인력을 강력하게 단속할 수 있는 조직의 정비가 필요하 다. 효과적인 불법취업자 단속이 이루어지기 위해서는 외국인력에 대한 단속업무를 담당할 출입국관리 공무원을 현실에 맞게 증원하는 것은 물론 불법취업하여 적발된 외국인을 수용할 수 있는 수용시설의 확대와 환경개선도 시급히 해결되어야 한다. 또한 노동부 근로감독관들이 외국인 문제와 관련해 사업장을 방문·조사할 수 있도록 법적 근거를 마련하여 근로감독관들이 수시로 불법취업 외국인력을 단속하고 근로감독을 할 수 있어야 한다. 그리고 경찰관들이 불법취업자를 적발하여 체포할 수 있도록 출입국관리사무소와 지방노동관서 및 경찰서 간의 긴밀한 정보공유 및 협조체제가 구축되어야 한다.

고용허가제도가 도입되면 현재 불법체류자에 대해서는 일제 신고를 받아 그동안의 체류기간을 고려해 일정기간 고용허가를 받은 사업주에게 고용되어 근로할 수 있게 하면서 장기체류자부터 단계적으로 출국시켜야 한다. 그러나 자진 신고를 하지 않은 사람과 자진 신고기간 이후의 불법체류자에 대해서는 강력하고 지속적인 단속을 통해 불법취업자를 최소화해 나가야 한다. 불법체류자에 대한 일제 단속과 고용허가제도의 도입이 연계되어 실시되어야 부작용 을 최소화하면서 향후 외국인력에 대한 관리가 가능해질 수 있을 것이다.