비정규근로의 실태와 정책과제 (Ⅱ)

Abstract

경제위기 이후인 1999년에 임시직과 일용직으로 표현되는 비정규근로의 비중이 임금근로의 절반을 넘어서면서 비정규근로의 규모, 실태, 정의에 대한 논의가 시작되었다. 그러나, 비정규근로의 정의에 대한 일치된 의견도 없었으며 이의 규모나 실태를 파악할만한 ''한 경제''를 대표하는 조사자료가 없었던 것이 당시의 현실이었다. 그러니 대부분의 ''주장''들은 대표성이 없는 실태조사를 바탕으로 한 것이었으며 ''주장''들이 지향하는 목적에 따라 비정규근로를 정의하고 이에 따른 규모를 산정하였다. 이에 따라, 한쪽에서는 비정규근로가 갖는 파생적 노동수요의 변동에 적절한 대응, 노동공급의 시간 및 공간제약을 우회가능성이라는 긍정적인 측면을 강조히면서 ''노동시장이 유연화되고 고용형태가 다양화되면서 개념상의 비정규근로가 할성화되는 것이 시장의 원리이며 추세''라고 주장하고, 다른 한쪽에서는 비정규근로가 갖는 낮은 임금, 저조한 사회보험 및 부가급부, 그리고 미비한 고용안정성이라는 부정적인 측면을 강조하면서 ''비정규근로에 대한 차별을 없애야 한다''고 주장하기 시작하였다.

당시에 대표성을 갖는 자료로는 통계청의 경제활동인구조사와 한국노동연구원의 한국노동패널이 있었다. 경제활동인구조사는 통계적 정의에 의한 비정규근로의 규모만을 제공할 뿐 이의 실태파악이나 심층적 분석에 활용성이 없는 원천적인 취약점을 갖고 있으며, 통계적 정의에 적용되는 ''종사상지위''의 판별에 대한 문제제기가 지속되었다. 한국노동패널은 비정규근로의 규모파악의 핵심이 되는 종사상지위와 ''자기선언적 정의''에 관한 정보를 제공하고, 나아가 다양한 정보를 제공함으로써 비정규근로의 실태와 이와 관련된 다양한 실증분석을 가능케 하였다. 그럼에도 불구하고, 여전히 다양한 고용형태를 파악하기 위한 정보의 미비로 비정규근로를 정의하기 위한 자료로는 적절치 않았다.

비정규근로에 대한 논의가 활성화되기 시작한 것은 기초자료가 현시화된 2000년이라 할 수 있다. 노동부는 다양한 ''주장''들을 정리하기 위한 비정규근로의 정의를 논의하는 전문가회의를 본격화하였고, 통계청은 다양한 고용형태의 규모와 실태의 파악과 비정규근로의 정의를 목적으로 하는 설문항목의 개발을 위한 전문가회의를 가동하였다. 이러한 노력은 2000년 8월 경제활동인구조사 부가조사(제1차 부가조사)로 결실을 맺었다. 그러나, 동일한 자료를 사용하는 연구자들이 상이한 비정규근로의 정의를 이용함으로써 26∼58%라는 상당한 편차를 보이는 비정규근로의 규모를 제시함으로써 ''비정규근로의 정의''에 관한 논란이 재현되었다. 다만 비정규근로가 갖는, 고용안정성을 제외한, 부정적인 특성들이 실증분석으로 입증되 어, 이 부분에서만큼은 일치된 견해를 공유하게 된 것이 성과라고 할 수 있으나 비정규근로를 둘러싼 대책에 관한 견해차는 원래의 ''주장''에서 좁혀지지 않았다.

비정규근로에 관한 논의가 본격적으로 공론화된 것은 2001년이라 할 수 있다. 양대노총이 ''비정규근로의 차별금지''를 주장함으로써 단결권행사의 핵심현안으로 자리매김하는 한편 노사정위원회에 ''비정규근로특위''가 신설되었다. 통계청은 제1차 부가조사를 보완하기 위해 수차례의 전문가회의를 개최한 후 2001년 8월의 경제활동인구조사에서 제2차 부가조사를 실시하였다. 비정규근로특위는, 비정규근로의 정의와 규모에 대한 일치된 견해를 도출하고자, 전문가 3인을 대상으로 제2차 부가조사의 분석을 통한 비정규근로의 규모파악을 위한 용역을 발주하였으나, 비정규근로의 정의에서 차이를 보인 공동연구의 결과는 3인3색으로 나타났다. 결국 현재까지 비정규근로의 정의와 규모에 대한 일치된 견해는 존재하지 않는 실정이다.

최근의 논의에서 나타난 현안을 구명하고자 하는 본 연구는 네 개의 목적을 갖고 있다. 첫째, 다양한 고용형태와 이의 규모를 파악한 후 고용형태별 실태를 파악하는 것이다. 둘째, 고용형태별 임금결정식을 다양한 기준을 적용하여 분석함으로써 비정규근로의 ''실증적 정의(empirical definition)''를 모색한 후 비정규근로의 규모를 파악하고, 정규근로와 비정규근로 사이에 존재하는 임금과 사회보험 및 부가급부의 ''고용형태별 격차''를 밝히는 것이다. 셋째, 비정규근로가 한 번 진입하면 빠져 나오기 어려운 함정성(trap)을 갖는지를 밝힘으로써 비정규근로라는 고용상태가 일시적인가 구조적인가의 문제에 대한 답을 찾는 것이다. 마지막으로는, 퇴직금 등의 지불의무를 회피하기 위해 단기근로계약의 반복갱신을 통해 근로자를 임시직 또는 일용직으로 1년 이상 고용하는 탈법계약과 1년 이상의 근로계약을 체결하고도 퇴직금 지불의무를 무시하는 불법계약을 통해 비정규근로를 활용하는 노동시장의 현상을 분석하고 근본적인 방안을 논의하는 것이다.

연구의 목적을 수행하기 위한 본 연구의 구성은 다음과 같다. 제1장에서는 제2차 부가조사 자료의 조사경위와 설문항에 대한 설명, 연구의 목적 및 방법론을 밝힌다. 제2장부터 제4장까지는 다양한 고용형태와 이의 규모 및 실태를 제2차 부가조사 자료를 이용하여 기술적으로 분석한다(descriptive analysis). 제5장과 제6장은 역시 동일한 자료를 이용하여 고용형태별로 임금식을 추정한 후 고용형태별 임금의 근접성(closedness)을 검토하고, 다양한 기준으로 분류된 고용형태를 적용하여 비정규근로를 사전적으로(ex ante) 정의하는 48개의 분류기준를 설정한 후 고용형태-정규근로나 비정규근로-의 선택과 각 고용형태별 임금식의 구조를 고려하는 전환회귀모형(switching regression model)을 추정함으로써 비정규근로를 정의하기 위한 최선의 분류기준, 즉 실증적 정의를 도출한다. 물론 실증적 저의에 따른 비정규근로의 규모 및 실태의 분석도 포함된다. 제7장은 지난 10여 년의 경제활동인구조사 자료를 이용하여 비정규근로의 함정성이 경제위기 이후 발생한일시적인 현상인지 노동시장의 구조적인 현상인가를 밝히고 있다. 제8장은 비정규근로의 활성화에 대한 노동법적 시각과 비정규근로의 계약에 관한 법경제학적 일반론을 제시하고, 제1차 부가조사 자료를 이용하여 법정복리제도의 이행률과 비정규근로와의 관계를 업종별이나 직종별로 살펴봄으로써 비정규근로의 편법고용의 개연성을 파악한 후, 비정규근로의 보호와 유연화를 동시에 추구하기 위한 근본적인 방안을 제시한다.

연구결과를 요약하면 다음과 같다. 먼저 제1장에서 제6장까지 적용되는 고용형태의 분류는 크게 세 가지로 요약된다. 첫째 세 가지 고용유형으로 근로자, 사용자, 고용주와의 관계를 중심으로 파악되는 직접고용, 간접고용, 특수고용의 고용유형으로 분류된다. 둘째, 고용관계에 따라 크게 전통적 고용관계(traditional employment ar rangements)와 대안적 고용관계(alternative employment arrange ments)로 나누고, 전일제 직접고용은 전통적 고용관계와 일치하며, 대안적 고용관계는 직접고용 중 시간제 근로, 간접고용에 해당하는 파견근로와 용역근로, 특수고용에 속하는 일용호출근로, 독립도급근로, 재택근로를 포함한다. 셋째, 전통적 고용관계를 근로계약의 유무에 따라 유기계약근로와 무기계약근로로 나눈 후, 전자는 근로계약기간의 장단 및 근로지속가능여부에 따라 8개의 범주로 나누고, 후자는 근로지속가능여부에 따라 4개의 범주로 나눈다. 다양한 고용형태의 규모를 분석한 제2장은 제1차 부가조사와 비교할 때, 직접고용의 비중은 3.4%포인트 상승한 반면 특수고용의 비중은 3.2%포인트 하락하였으며, 파견근로와 용역근로를 포함하는 간접고용은 23천 명 줄었음을 보여준다. 근속기간의 구조를 보면, 특수고용이 가장 단속적이며 간접고용 역시 직접고용에 비해 상대적으로 고용안정성이 낮다. 또한, 다양한 기준으로 분류한 고용형태별 특징은 대안적 고용관계의 다양한 고용형태나 전통적 고용관계 중 고용안정성이 미비한 고용형태들이 주로 저숙련 직종에서 활용되고 있으며 이러한 고용유형에 속하는 근로자는 여성, 저학력층, 고연령층 등 근로취약계층임을 다시 확인하였다.

제3장은 다양한 고용형태별 임금 및 사회보험과 부가급여의 적용을 분석하고 있다. 제2차 부가조사에서 월평균임금은 121만으로 제1차 부가조사(115만원)보다 명목 월평균임금이 5.1% 상승하였으나, 최저임금 미만 저임금의 비중도 7.8%에 이르고 있다. 고용유형별로 보면, 간접고용이나 특수고용의 임금은 직접고용(130만 원)의 66%나 69%에 불과하며, 저임금의 비중 역시 특수고용 26.0%, 간접고용 10.5%로 직접고용의 5.7%보다 상당히 높은 수준이다. 고용형태를 세분하여 볼 때, 시간제근로의 임금은 전일제근로의 36%, 파견근로는 76%, 용역근로는 60%, 독립도급근로는 80%, 일용대기근로는 50%, 재택근로는 40% 미만으로 나타난다. 전통적 고용관계에 속하는 경우에도 근로계약의 유무, 근로지속가능여부 등에 따른 임금격차가 상당한 것으로 나타난다. 다양한 고용형태별 사회보험과 부가급여의 적용을 분석하는 제4장은 임금근로자의 약 44%가 모든 사회보험의 적용을 받는 반면 모든 사회보험에서 배제된 경우도 43%나 되고 부가급여의 경우는 수혜율이 다소 떨어진다. 모든 사회보험에서 배제되는 경우는 대안적 고용관계나 전통적 고용관계 중 고용안정성이 확보되지 않은 고용형태에 집중되고 이는 결국 근로취약계층이 낮은 임금을 받을 뿐 아니라 사회보험나 부가급여 등 다른 근로조건에서도 열 악한 상황에 있음을 말하여 준다.

제5장은 임금식을 다양한 고용형태별로 추정하고 인적자본인자를 중심으로 한 고용형태별 임금식의 근접성을 논의하고 있다. 임금근로자 전체를 보면, 교육의 수익률은 3.1%, 근속기간의 효과는 6.4%, 여성에 대한 임금격차는 31.9%로 나타나며, 주당근로시간이 1시간 늘어날 때 시간당 임금은 0.7% 상승하는 반면 초과근로가 1시간 늘어날 때는 임금이 4.2% 하락한다. 다양한 고용형태별로 상이한 계수의 추정치가 얻어지며 전반적으로 고용형태별 임금의 근접성은 없다.

제6장은 대안적 고용관계는 비정규근로의 전형적인 고용형태로 간주하고 전통적 고용관계, 즉 전일제 직접고용을 근로계약유무, 근로계약기간, 근로지속가능여부, 근로지속이 제한적으로 가능한 기간, 일자리에서의 근속기간 등을 기준으로 고용형태을 분류하고 각 요소의 상이한 조합으로 48개의 비정규근로 분류기준을 정한 후, 정규-비정규근로의 선택과 고용형태별 임금식을 고려하는 전환회귀모형을 추정한다. 이로부터 최우도함수의 최대값을 제공하는 분류기준을 실증적 정의라 부른다. 분석결과, 유기계약근로 중 근로지속이 불가능하고 근속기간이 1년 미만인 경우는 비정규근로, 나머지는 정규근로로 구분하는 실증적 정의를 얻었으며, 이는 비정규근로의 정의 중 가장 협의에 가까운 것으로 판단된다. 이러한 정의에 의한 비정규근로는 임금근로자의 21.0%인 2,773천 명이다. 비정규근로의 고용형태별 분포를 보면, 독립도급근로가 27.0%(747천 명), 시간제근로가 21.1%(585천 명),일용대기근로가 11.0%, 용역근로가 10.8, 재택근로가 8.0%, 파견근로가 4.4%를 차지하고 있으며 전일제근로도 17.8%를 차지하고 있다. 비정규근로 대책은, 시장의 원리에 반하여 모든 비정규근로자를 보호하기보다는, 실질적으로는 정규근로에 속하나 부당하게 비정규근로자로 분류되어 비정규근로의 부정적인 측면을 직면하는 오분류된 근로자에게 정당한 근로복지를 제공하는 방안을 찾는 것이 최우선의 과제일 것이다. 제7장은 통계적 정의에 의한 비정규근로의 함정성이 경제위기 이후의 일시적 현상인지 노동시장의 구조적 현상인지를 논하고 있다. 경제외환위기와 함께 비정규근로의 증가를 분석한 최근의 연구결과들은 비정규근로가 함정으로서 역할을 할 확률이 높다는 사실을 지지하고 있다. 지난 10여 년 간의 경제활동인구조사 자료를 이용한 실증분석은 비정규근로가 함정성을 갖는 것은 외환위기에 따른 일시적인 현상이 아니라 노동시장의 구조적인 현상이며, 세부 노동시장의 분석 역시 유사한 결과를 보여주고 있다.

마지막 장은 단기근로계약의 반복갱신을 통해 근로자를 임시직 또는 일용직으로 1년 이상 고용하는 탈법계약과 1년 이상의 근로계약을 체결하고도 퇴직금 지불의무를 무시하는 불법계약을 통해 비정규근로를 활용하는 노동시장의 현상을 제1차 부가조사 자료를 이용하여 분석하고 근본적인 방안을 논의하고 있다. 부가조사의 기초분석결과를 보면, 탈법·불법계약의 비중이 근로기준법이 적용되는 5인 이상 사업장 근로자의 11.1%나 된다. 단편적인 비정규근로 고용보호입법은, 현재의 노동시장구조에서는, 현행 탈법이 불법으로 대체되거나 5인 미만 사업장으로 전이될 가능성이 크며, 고용계약비용의 상승은 비정규근로를 위축시켜 근로자에게 불리하게 작용할 수 있다. 따라서 근로감독체계 등 노동시장 인프라 의 개선과 탈법·불법시장을 시장제도권으로 흡수하는 노력이 병행되어야 한다. 근본적인 방안으로는 무기계약 상용직의 임금유연성을 촉진하여 불법·탈법의 동기를 원천적으로 억제하는 한편 시장과 유리되는 규제의 입법은 최소화하여야 한다는 것이다.