비정규근로의 실태와 정책과제 (Ⅰ)

Abstract

경제위기로 기업의 구조조정과 대량해고가 유발하고 그 결과 8.6%의 고실업을 겪은 최근의 노동시장은 실업률이 3~4%까지 하락하여 경제위기 이전의 모습으로 돌아가는 듯한 양상을 보였으나 이러한 과정에서 노동시장의 비정규화라는 중요한 특징을 드러내었다. 노동시장 유연화 또는 고용형태의 다양화라고도 표현되는 노동시장 비정규화는 통계청의 『경제활동인구조사』에 나타나는 임시직과 일용직으로 표현되는 비정규근로가 임금근로에서 차지하는 비중이 경제위기 중에 급속히 상승하여 1999년 3월에 절반을 넘어선 이후 52%대에 머물고 있는 현상을 이르는 말이다. 비정규근로는 고용주 입장에서는 상대적으로 낮은 비용으로 근로자를 고용하고 경기변동에 따르는 고용조정의 탄력성을 제공한다는 장점을 가지며 근로자의 입장에서는 시간적 또는 공간적인 제약을 완화시키면서 노동을 탄력적으로 공급할 수 있다는 장점을 가진다. 그러나, 이러한 장점에도 불구하고 최근에 급속하게 진행된 노동시장 비정규화과정에서 나타나 현상은 낮은 임금, 저조한 부가급부, 미비한 고용안정성 등 비정규근로가 갖는 부정적인 특성이 강조되었다. 이러한 배경으로는 실업자 수의 급증과 노동수요의 감소에 따라 노동시장이 고용주에 유리한 시장(employers'' market)이 되었으며 노사협상에서 사용자의 협상력(bargainingower)이 상대적으로 월등히 커지고 실업의 장기화는 근로자로 하여금 선택의 여지를 줄이는 방향으로 작용하여 비정규근로가 선택이 아닌 어쩔 수 없이 받아들여야 하는 대안으로 받아들여졌다는 것이다.

이러한 부정적인 특성의 표출로 비정규근로가 사회문제화되기 시작하였으며 이해당사자들은 상반되는 자료를 제공하여 자기 쪽의 이권을 보호하려는 시도를 하였으며 정책당국은 그 사이에서 정책방향도 찾지 못한 채 우왕좌왕하고 있었다. 이러한 혼선의 원인은 비정규근로에 대한 정의나 기준이 확립되지 않았으며 비정규근로의 규모 및 실태에 대한 정확한 파악이 전무하였으며, 신뢰성 있는 자료의 미비에 따르는 비정규근로에 대한 심층적인 연구가 부재하였다는 데서 찾을 수 있다. 이러한 상태에서 내놓은 정책방향이 어느 한 집단의 불편부당하지 못한 주장이나 힘의 행사에 의해 정책방향에 대한 평가도 하기 전에 무시되는 경향을 띠었으며 결국 비정규근로에 관한 논의는 엄밀한 과학성을 결여한 채 힘의 논리에 의해 표류하고 있었다.

본고는 이러한 사태를 수습하기 위한 초석을 제공하기 위하여 시작되었다. 본고의 첫째 목적은 비정규근로의 규모 및 다양한 고용형태를 파악하고 임금과 사회보험을 포함한 제반 근로복지의 수혜여부를 파악함으로써 비정규근로가 갖는 부정적인 특성이 실존하는가를 규명하는 것이다. 이를 위해서는 신뢰성있는 자료가 급선무였다. 다행스럽게도 본고가 연구되는 과정에 통계청과 노동부는 한국노동연구원의 건의를 받아들여 다양한 고용형태를 반영하는 비정규근로의 규모와 실태를 파악하기 위한 자료를 작성하기로 결정하고 이를 2000년 8월에 조사되는 『경제활동인구조사』에서 부가조사형태로 삽입하였으며 조사된 원자료를 본고의 연구에 사용할 수 있도록 하여 주었으며 또한 한국노동연구원이 1998년부터 지속적으로 진행해 온 『한국노동패널』3차년도 조사에서는 다양한 고용형태를 파악하기 위한 설문항을 첨가시킴으로써 비정규근로의 규모와 실태를 파악하는 기초자료가 제공되었다. 이러한 기초자료는 비정규근로를 구분하는 기준을 정립하는 토대를 제공하고 비정규근로가 갖는 부정적인 특성의 상당 부분이 현존함을 입증하여 주었으나 고용안정성의 문제는 현행자료만 갖고는 입증하기 어려운 것으로 판단되며 보다 지속적인 조사가 실시될 때에 가능할 것으로 보인다.

본고의 둘째 연구목적은 비정규근로가 확산된 원인에 대한 규명이다. 비정규근로의 장점을 고려하면 고용주와 근로자 모두에게 비정규근로를 선호할 유인이 존재한다. 그러나 최근의 시장환경은 사용자에게 유리한 방향으로 변모하였던 것이 사실인 바 비정규근로의 확산원인은 노동공급 측면보다는 노동수요 측면에서 찾는 것이 더욱 타당하다고 할 수 있겠다. 본고에서는 노동비용의 격차라는 측면을 강조하여 단순한 노동경제학의 이론틀을 적용하여 비정규근로가 확산되는 원인을 이론적으로 규명하려 노력하였다. 기업의 노동수요가 단순한 단기적인 이윤극대화의 결과라기보다는 중장기적인 관점에서의 이윤극대화를 시현하기 위한 인적자원의 개발 및 관리, 활용의 결과임을 고려할 때 보다 정치한 이론의 구성이 필요할 것이며 모형이 제시하는 가설을 실증적으로 입증하기에 필요한 자료의 구축이 요구된다고 할 수 있겠다. 본고의 셋째 목적은 비정규근로와 관련된 연구분야에 대한 심층분석을 시도하는 것이었다. 기술적인 분석에서 더 나아가 엄밀한 통계적 방법론을 이용하여 임금이나 근로복지 등의 고용형태별 격차의 존재와 규모의 추정, 비정규근로와 관련된 노사관계, 기업의 인적자원관리, 사회보험의 적용방안 등이 이에 속한다. 향후 더욱 다양한 문제점을 파악하고, 이를 과학적인 차원 뿐 아니라 규범적인 차원의 방법론을 통하여 연구분석하고, 문제를 해결하기 위한 정책방안과 정책평가가 지속되어져야 할 것이다.

본고는 비정규근로의 실태와 규모, 비정규근로에 관한 심층연구, 비정규근로와 정당한 근로복지의 모색을 위한 연구 및 정책과제로 구성되어 있다. 제1장에서는 노동시장의 비정규화와 비정규근로의 특성에 관하여 논의한다. 제2장에서는 장기시계열자료인『경제활동인구조사』자료를 이용하여 비정규근로가 확산되는 추이와 구조변화를 고찰한다. 제3장은 비정규근로가 확산되게 된 원인을 간단한 노동경제학의 이론틀을 이용하여 사용자(고용주 또는 기업)가 부담하는 노동비용-임금과 부가급여의 합-의 측면에서 고찰한다. 제4장은 『한국노동패널』자료를 이용하여 비정규근로의 규모와 이의 확산, 고용형태와 임금, 고용형태와 사회보험수혜, 고용형태와 근로조건 등 비정규근로의 실태를 분석한다. 제5장은 2000년 8월 실시된『경제활동인구부가조사』자료를 이용하여 다양한 고용형태의 규모와 고용형태별 실태를 파악한 후 비정규근로의 실재적 정의를 위한 기준설정을 시도하고 있다.

제6장은 정규-비정규근로의 선택과 임금격차를『한국노동패널』자료를 이용하여 분석하여 42%에 이르는 고용형태별 임금격차가 존재하며 시간당 임금으로 조정하였을 때에도 35%의 임금격차가 잔존하며 임금격차의 1/4~1/3이 생산성특성에 상이한 가격을 지불하는 임금차별에 의한 것이라는 결론을 맺고 있다. 제7장은 『한국노동패널』2차년도 자료를 이용하여 비정규근로의 직무만족을 분석한 결과, 다른 용인을 통제하였을 때에도 비정규근로의 직무만족이 정규근로에 비해 여전히 낮으며 이를 개선시킬 방안을 모색할 필요가 있음을 지적하고 있다. 제8장은 비정규근로와 노사관계의 연구로, 해고의 용이성 등 구조적인 제약으로 비정규근로자의 조직화가 어렵운 실정이며 국가경제 전반에 커다란 파장을 미치는 비정규근로의 문제를 해결하기 위해 분열된 노와 사를 중재하는 국가차원의 의견조율이 절실함을 주장하고 있다. 제9장은 비정규근로에 대한 사회보험의 적용방안을 취업과 실업이 불연속적으로 반복되는 일용근로자에 대한 고용보험 적용방안에 초점을 맞추어 논의하고 있으며, 제10장은 사업주(고용주)의 무과실 책임원칙에 기초하여 사업주가 보험료의전액을 부담하는 산재보험제도가 법률에 정해진 적용사업장에 속하는 근로자성을 인정받는 모든 근로자에게 적용되므로 비정규근로자에 대한 산재보험의 적용에는 무리가 없고 징수체계와 급여체계에서 기술적으로 해결할 문제가 존재함을 지적하고 있다.

제11장은 연구결과를 요약하고 비정규근로와 관련된 향후 연구과제를 제심함과 동시에 비정규근로자에게 정당한 근로복지를 제공하기 위한 정책방향을 제시하고 있다. 연구과제로는 비정규근로가 정규근로로 가기 위한 초석인가 아니면 함정인가 하는 비정규근로의 역할, 노동비용과 기업의 단기 및 중장기에 걸친 이윤극대화와 인적자원개발 및 활용을 고려한 비정규근로의 확산원인에 대한 규명과 기초자료의 필요성, 임금 및 근로복지에서 차별의 존재여부와 규모를 규명하고 합리적 수준의 격차를 모색, 해고와 이직 또는 전직이 빈번히 존재하는 경우에 고용안정성을 엄밀하게 정의하고 엄격한 자료와 방법론을 통한 고용형태별 고용안정성의 격차를 규명, 비정규근로를 둘러싼 노사관계 및 인적자원개발에 관한 연구 등을 들고 있다.

비정규근로와 관련된 정책과제는 근본적인 원칙을 정하는 정책방향, 원칙을 실행하기 위한 정책방안, 그리고 정책을 평가하고 미비점을 보완하기 위한 정책연구를 위한 기반의 확충이라는 세 가지 측면에서 논의되고 있다. 정당한 근로복지를 구현하기 위한 정책방향으로는 첫째, 근로자를 오분류하고 이들에게 정당한 근로복지제공을 배제함으로써 노동비용을 절감하려는 기업의 유인을 차단하고, 둘째 전통적인 고용방식이 주종을 이루던 산업구조에서 적용타당성을 갖는 정규근로자(상시근로자)를 중심으로 구성된 법제도로부터 탈피하여 산업구조, 기업환경 및 노동시장환경의 시대적 변화로부터 발생하는 다양한 고용형태를 반영하고 근로자와 고용주 또는 사용자의 이해관계를 적절하게 조화시켜 노사갈등 및 노노갈등을 최소화하고 단기 뿐 아니라 중장기적 관점에서 기업의 경쟁력을 제고할 수 있도록 모든 근로자를 대상으로 하는 법제도로 이행할 것을 제시하고 있다. 이러한 정책방향을 실현하기 위한 정책방안으로 비정규근로를 1년 미만의 고용계약기간을 체결한 자와 동일 고용주와의 일정 기간 이상 단절되지 않은 총근속기간이 1년 미만인 자로 정의하고, 모든 근로자를 근로기준법에 적용대상으로 하는 근로기준법을 포함한 노동관련법령의 재정비, 채용 및 해고절차의 명시화를 통하여 근로감독기능을 강화하는 노동행정의 개선, 지속적인 사회보험의 적용확대, 동일노동-동일임금의 원칙, 노동시장 유연성과 근로자보호를 위한 해고관련제도의 정비 등을 들고 있다.

끝으로 정책의 설정 및 평가를 위한 연구인프라 확충이 중요함을 지적하고 있다. 향후 비정규근로에 대한 연구가 더욱 활성화되기 위해서는 대대적이고 지속적인 비정규근로 실태조사를 통하여 신뢰성있는 자료를 구축하고 현재 파편적으로 흩어져 있는 통계자료와 연계성을 강화가 선행되어야 한다. 이러한 기초자료의 구축을 바탕으로 다양한 각도에서 문제를 조망하는 연구자의 기반을 확충하기 위하여 모든 자료의 제한없는 공개가 이워져야 한다. 이러한 연구인프라가 구축되어야만 신속하고 적절한 정책방향의 모색과 정책당국의 정책방안에 대한 평가분석을 통한 법제도의 개선이 가능해질 수 있다. 이러한 과정에서 이해당사자들의 요구가 합리적으로 반영되고 연구의 중립성이 보장될 때에야 합리적인 정책방향의 도출이 가능하다는 점을 명심하여야 한다.