수도권 광역자치단체 [서울·인천·경기] 공무원 노사관계 사례연구

Abstract

우리 사회에 공무원 노사관계가 전면에 부각된 것은 1998년 초에 체결된 사회협약에 의해 공무원 대상의 직장협의회 설치를 제도화 함에 따른 것이므로 어언 10년 가까운 세월이 지나고 있다. 공무원들의 집단적 조직화가 이루어짐에 따라 그 이전 시대의 개별화된 공무원 고용관리가 이제는 집단적 노사관계에 의해 좌우되는 방식으로 변화를 맞이하고 있다. 또한 공무원노조의 합법화는 이제까지 민간부문을 중심으로 형성되었던 한국 노사관계에 있어서도 적잖은 변화를 가져올 것으로 판단되며, 국가를 중심으로 수직서열화된 한국의 정치·사회구조에도 커다란 변화의 동력으로 작용할 것으로 예상된다. 그러나 공무원 노사관계는 뒤늦은 제도적 보장으로 지난 10년 동안 안정적인 양상을 띠기보다는 공무원노조법을 둘러싼 노?정간 의 치열한 갈등이 빚어졌을 뿐만 아니라 2006년 1월 법시행에도 불구하고 복수의 공무원노조 출현에 따른 조직간 경쟁과 노조갈등이 나타나고 있으며, 중앙단체교섭은 실속 있는 결과물을 만들어내지 못하고 있다. 이렇듯 공무원 노사관계는 그 짧은 역사를 통해 지난 한 갈등과 혼란이 점철되는 불안정성을 드러냄으로써 아직 미성숙한 취약점을 드러내고 있다. 본 조사연구는 수도권 광역자치단체인 서울특별시청, 인천광역시청, 경기도청을 대상으로 공무원 노사관계의 형성과 조직운영 그 리고 단체교섭 구조를 살펴본다. 광역자치단체 공무원 노사관계는 중앙부처, 기초자치단체와는 구별되지만 중앙과 기초자치단체를 매개하는 기관의 성격 그리고 공무원노조의 조직 패턴, 규모, 역할 그리고 파급력에 있어 공무원 노사관계의 현재를 진단하고 미래를 예측할 수 있는 준거 집단(reference group)이라 할 수 있다. 공무원노사관계는 조직구성 단위로 보면 중앙행정부, 자치단체(광역?기초), 헌법기관, 입법기관, 사법기관 등 다섯 영역으로 구분된다. 이 가운데 노조 가입률 및 활동이 가장 활발한 곳은 자치단체이다. 한국의 지방자치단체는 서구와 달리 자치적 지방정부로서의 성격보다는 중앙정부의 지방출장소적 성격이 더 강하다고 할 수 있 다. 이에 따라 지방정부가 하는 업무의 양도 중앙정부가 위임한 일이 스스로 찾아서 하는 자기 사무보다 훨씬 많은 특징을 보이고 있 다. 중앙정부와 지방자치단체간의 관계는 수평적인 관계가 아닌 수직적 관계로 위상이 결정되어 있으며, 다시 자치단체인 광역과 시?군?구는 ‘중앙과 지방’의 관계처럼 위계적인 위상을 갖고 있다. 이상과 같이 자치단체 행정에서 광역자치단체와 기초자치단체 가 갖는 조직 위상 및 업무시스템은 공무원 노사관계에서도 그대로 반영된다. ‘광역’과 ‘기초’자치단체가 독립적으로 운영되는 것이 아니라 재정, 인사, 업무 등 제반 행정관리에 있어 광역의 지침을 기초가 수행하는 방식으로 처리하는 수직서열화된 행정시스템 구조 를 갖고 있다. 이에 따라 지방자치를 실시하는 거의 모든 나라가 지방자치단체의 공무원을 각 지방자치단체가 스스로 만든 공무원 임 용규정에 의거하여 충원, 승진, 전보, 면직시킬 수 있도록 하고 있는 반면, 한국은 중앙정부의 정원에 기초하여 자치단체의 인력이 운영되고 있으며, 인사관리에 대한 기본방향이 광역자치단체에서 수립되면 각 자치구는 광역자치단체의 인사관리안을 바탕으로 인 사운영 기본계획을 마련하는 방식으로 운영된다. 중앙부처 및 타기관에 비해 자치단체 노조활동이 활성화된 원인은 타기관에 비해 인사 및 승진, 업무조건 등에 따른 상대적 박탈감이 큰 것에 기인하며, 지방자치제 실시에도 불구하고 투명하지 못한 행정 및 자치단체장의 전횡에 대한 불만 및 하위직 공무원들의 보호막으로 ‘노동조합’에 대한 요구가 높았던 것에서 그 원인을 찾을 수 있다. 2006년 12월 현재 자치단체 공무원노조들의 현황을 보면, 광역자치단체는 ‘공무원노동조합총연맹’이, 시?군?구 등 기초자치단체는 ‘전국공무원노동조합’과 ‘민주공무원노동조합’ 소속으로 양분화되어 있다. 이에 따라 광역과 기초자치단체 공무원노조들 사이의 협력 및 공동사업은 취약하다. 수도권 광역자치단체 노사관계는 제도적인 기반이 형성되지 않은 초기 상황으로 공무원노조법 시행에도 불구하고, ‘공무원노조법’에 대한 ‘찬반’ 수용 논란, 복수노조 설립에 따른 교섭창구 단일화 문제, 중앙교섭과 기관별(기업)교섭의 중층적 단체교섭 시스템 및 의제 혼란, 본조와 지부의 관계 미정립, 공무원 노동운동의 노선 및 방향, 사용자의 전략적 프로세스의 미정립 등 전체 공무원 노사관계의 미성숙 양상이 그대로 반영되어 나타나고 있다. 연구조사에서 확인된 수도권 광역자치단체 공무원 노사관계의 성격 및 특징은 다음과 같다. 첫째, 수도권 광역자치단체 공무원노조들은 2007년 1월 현재 46%라는 높은 조직률을 보이고 있다. 향후 ‘단체교섭’을 통한 ‘노조 위상’ 정립 및 대표성이 확보되면 조직률은 70% 수준으로 향상될 것으로 보인다. 전체 광역자치단체 노조 가입률은 기초자치단체보 다는 약간 낮지만 중앙부처의 2배에 달하고 있다. 다만 소속 조합원의 조직 호응성(accountability)은 그리 높지 않다. 노조활동 참여 도를 기관별로 보면 ① 기초자치단체>② 시도광역단체>③ 중앙부처 순으로 나타나고 있는데, 이는 각 기관별로 하위직 공무원들이 차지하는 비율, 인사?승진 및 복리후생에 대한 격차에 따른 요구와 지향의 격차에서 발생하는 것이다. 둘째, 복수노조에 따른 조직 간 갈등 및 단체교섭시 ‘교섭창구 단일화’ 문제가 나타나고 있다. 조사 대상 3개 광역지자체(서울은 4개, 인천은 2개, 경기도청은 2개) 모두 공무원노조가 복수로 설립되어 운영되고 있으며, 서울시청의 경우 ‘합법노조’가 2개이므로 ‘단체교섭’시 교섭창구 단일화 문제가 단체교섭의 쟁점으로 제기되었다. 인천 및 경기도청의 법외노조들이 2007년 합법노조로 진입하면 2008～2009년 단체교섭에서는‘교섭창구’ 단일화 문제가 전체 기관 및 지역에서 발생할 수밖에 없다. 셋째, 조사대상 노조들은 조직형태상 전공노의 ‘산별(직종별)노조’와 공노총의 ‘기관별노조’로 구분된다. 상급노조 단체별 조직 통일성을 보면, 전공노 소속 노조들이 강한 반면, 공노총 소속 노조들은 상대적으로 느슨한 모습을 보이고 있다. 이는 조합원들의 상급단체 소속감 및 조합비에서도 차이를 보이고 있다. 이는 노조운동 의 이념 및 노선에서도 확인된다. 전공노 소속 노조들은 ‘사회개혁(변혁)적 운동’을 주장하며 공무원노조 운동의 방향으로 ‘공공서비 스의 강화’와 ‘공직사회 개혁’을 모토로 하고 있다. 반면 공노총 소속 노조들은 공무원 신분의 특성에 맞는 노동운동의 지향, 정치적 중립성, 민간노동운동과의 차별성을 주장하며 공직사회의 불합리한 제도 개선을 위한 단계적 실리주의의 모습을 띠고 있다. 넷째, 수도권 광역자치단체 공무원 노사관계는 협력적인 양상이 뚜렷하다. 이러한 협력적 관계는 노사관계 각 행위자(Actor)들의 전략적 선택의 결과로 판단된다. 노동조합의 주된 활동이 조합원의 경제적 이익확대 또는 복리증진에 초점이 맞추어져 있어 노사간 갈등은 크지 않다. 다섯째, 노사관계의 갈등요인은 광역자치단체 내부보다는 중앙정부의 제도 및 정책 등 외부적인 요인이 다수를 이루고 있다. 이른바 총액인건비제도, 성과관리형 팀제, 성과계약제의 도입, 공무원연금제도 개편 등은 하나 하나의 사안이 공무원의 인사 및 고용에 미치는 영향력이 대단히 크다고 할 수 있다. 그러나 이들 문제를 둘러싸고 발생하는 공무원노조와 자치단체간의 갈등은 권한 없는 사용자와의 대립으로 나타나고 있으며, 결국 노사갈등의 외부화로 치닫고 있다. 여섯째, 광역자치단체 사용자의 공무원노조에 대한 인식은 권위주의적 사용자(authoritarian employer)관을 벗어나지 못하고 있으며, 시정 운영에 있어 공무원 노사관계의 비중은 대단히 미미하다. 일곱째, 공무원노조법 시행에도 불구하고 자치단체 노사관계는 ‘직장협의회’ 시절의 관행이 지배적으로 작용하고 있다. 조사대상 모두 노조 임원의 실질적 전임이 보장되고 있으며, 단체교섭의 ‘비교섭대상’ 의제로 알려져 있는 관리운영 및 인사문제에 대해서도 실질적인 협상(협의)이 진행되고 있다. 마지막으로, 직장협의회와 공무원노조가 병존하고 있어 양조직간 위상 및 역할 혼선이 나타나고 있다. 이상과 같이 수도권 광역자치단체 공무원 노사관계는 법시행 1년 반을 경과하고 있지만 아직 공직사회에 정착하지 못한 과도기 상태라 할 수 있다. 가장 큰 원인은 ‘직장협의회’와 구분되는 공무원노조에 걸맞는 위상을 확보하지 못한데 있다. 공무원노조는 설립되었지만 노사관계에서 가장 중요한 ‘단체교섭’은 실속 있는 결과물을 내놓지 못하고 있다. 이에 따라 현장조합원들은 ‘직장협의회’와 구별되는 ‘공무원노조’의 활동을 실감하지 못하고 있다. 이렇게 공무원 노사관계가 정상적으로 작동하고 있지 못한데는 노사관계 양주체뿐 아니라 실질적 사용자인 중앙정부의 정치(精緻)하지 못한 공무원 노사관계 정책도 문제점으로 지적되어야 할 것이다. 이런 시각에서 본 연구는 공무원 노사관계의 발전을 위한 정책제안을 다음과 같이 제시한다. 첫째, 공무원 단체교섭의 실효성을 높이기 위해 ‘교섭 구조’, ‘교섭 수준별 의제 차별화’ 그리고 창구단일화 방안을 시급히 모색하 여야 한다. 공무원노조 합법화의 의의는 공직사회의 ‘갈등요인’을 공식적인 ‘대화와 협력’의 테이블로 끌어올려 공직사회 경쟁력과 공 무원의 직무만족도를 높여 나가는데 있다. 정부는 공무원 노사관계를 전담하여 효과적으로 대응할 수 있는 사용자단체를 구성하고, 중장기적으로 정부기구를 포함한 공공부문의 효과적인 교섭체계를 재구축하려는 전략적인 접근이 요망된다. 이때 정부는 행정기구의 각급 수준 교섭을 현행과 같이 파편화된 분권적 구조로 유지할 경우 오히려 교섭비용이 더 크게 발생할 개연성이 높다는 점에 유의하여 교섭 수준간의 “조율된 분권적 교섭(coordinated decentralized bargaining)”을 구현하기 위한 교섭체계의 정비가 필요할 것이며, 이를 위해서는 중장기적으로 사용자단체의 설립을 추진하는 것이 필요하다. 더욱이 향후 지방분권화 현상을 고려한다면 분절적인 노사관계를 극복하기 위한 대책으로 현재 임의기구로 운영되고 있는 ‘전국시도지사협의회’의 상설화를 통해 사용자단체로의 발전적 전환을 모색해 볼 수 있다. 둘째, 공무원 노사관계의 순기능 확대를 위한 사용자의 적극적 역할이 요구된다. 조사대상 3개 광역단체 기관장들은 직원의 이해 대변 기구인 공무원노조를 시정 발전 및 공직사회 갈등해소의 파트너로 적극 인식하지 못하고 있다. 향후 공무원 노사관계에서 사용 자(정부, 기관장)가 모든 문제를 수렴하여 제도적으로 개선시켜 나간다면 갈등의 조정과 수렴은 가능해지나, 만약 이를 제도적으로 개선하려는 노력이 없을 경우 갈등의 폭과 깊이는 더욱 심각해지며 공무원 노사관계의 역기능이 확대될 가능성이 농후하다. 이제 기관장(정부)을 비롯한 사용자는 공무원노조 설립을 공직사회 변화와 개혁 그리고 민주주의의 제도화라는 점에서 적극 수용할 필요가 있다. 이를 위해 하위직 공무원의 직장 만족도와 상하위직 상호간의 적극적인 의사소통을 통해 궁극적으로는 공공서비스의 질 향상이라는 전략적 과제를 실현하는 선도적 역할이 요구된다. 마지막으로, 공무원노조 운동의 정체성(identity) 확립이다. 노조 조직의 성격은 대항권력이라는 정치적 성격과 이해대변 집단이라는 경제적 성격으로 구분된다. 공무원노조는 민간기업과는 구별되 는 공무원노조 운동의 특성을 반영하는 노동운동 노선을 추구하여야 한다. 공무원노조 운동의 기반인 공공부문은 무엇보다도 공공서 비스의 제공으로 특징지워지며, 이러한 특징은 ‘공공서비스 노동운동주의(public service unionism)’의 주요한 원천이 된다. 즉 공공부문 노동조합 운동의 의의는 ‘공공성’에 대한 전사회적 수준에서의 합의를 자신의 동력으로 할 때만 확고해짐을 의미한다. 또한 공무원노조는 단기적이고 투쟁 중심적 활동기조에서 장기적이고 정책중심적 활동으로 변화할 필요가 있다. 공직사회에서 해결할 많은 과제는 한 순간에 해결될 사안이 아니며 또한 모든 것이 같은 수준에서 해결될 것도 아니다. 공무원노조는 국민을 의식하지 않을 수 없는 노조 조직이다. 행정서비스의 소비자가 곧 국민이기 때문이다. 이러한 점에서 소비자가 제3자인 민간부문과는 달리 공무원 노사관계는 ‘국가-노조-국민’이라는 틀 속에서 노조의 활동을 고려할 필요가 있다.