복수노조 교섭창구 단일화하에서의 관련 법적 문제 연구 : 교섭단위와 교섭대표 관련사항을 중심으로

Abstract

(1) 본 연구는 현재 시행되고 있는 기업단위 복수노조 허용과 창구단일화방안에 대하여, 그 골격을 이룬 경제사회발전노사정위원회(이하 ‘노사정 위’) 공익안을 대상으로 이 방안 중 교섭단위와 교섭대표자 관련사항들의 문제점과 발전방안을 2009년 말 시점에서 제시함을 목적으로 한다. 현행 제도와 노사정위 공익안과는 차이가 있는 부분이 있지만 그 기본구성은 함께 하고 있으며, 현행 제도의 문제점이 지적되고 향후 개선방안이 마련 될 경우 그간 장시간 논의되어 온 노사정위 공익안은 기본적인 참조자료로서 기능할 수 있을 것이다. 노사정위 공익안에서의 교섭창구 단일화방안은 미 국식의 제도로서, 노동조합의 기본형태와 운영상황이 상이한 우리나라 현실에 적용하기에는 여러 전문적 검토가 필요한 문제점들을 노정하고 있다.

(2) 교섭단위(Bargaining Unit)는 교섭창구 단일화를 둘러싼 문제의 기본적인 사항이다. 노동조합의 조직화운동에는 적정교섭단위 (appropriate unit)라는 개념이 함축되어 있다. 이와 관련해서는 교섭단위의 기초 전제로서 사업(장)단위의 문제, 교섭단위 기준의 설 정, 교섭단위 분리의 문제로 나누어 고찰할 필요가 있게 된다. 교섭단위의 문제는 이 제도의 모국인 미국과 캐나다의 사례를 자세히 검토하여 보았 다.

(3) 노사정위 공익안에서는 창구단일화의 기초 전제로 되는 범위에 대하여 횡단적?종단적으로 ‘사업 또는 사업장’ 단위로 귀결시키고 있다. 그런 데 이 개념은 모호한 개념으로서 행정해석에 따라 운용되고 있는데, 하나의 기업에 장소별로 많은 지점이 있는 경우 인사관리 내지 노무관리에 있어 서 일반적인 지침을 따르면서도 각 지점의 특색에 따라 다양한 변용방법을 쓰는 경우가 많을 것이다. 이러한 경우 과연 별개의 사업에 해당하는지는 위 노동부 행정해석에 따르면 애매모호한 결론에 이르게 된다. 이는 법에 요구되는 일반적인 예측가능성의 관점, 특히 단결권의 기초전제를 이루는 개념전제라는 점에서 본다면 이 기준은 보다 명확하게 정비될 필요 가 있다. 즉 우리 노동법상 이 개념이 종종 사용되고는 있지만 복잡다단한 교섭단위 결정의 기초가 되는 개념으로는 다소 명확성이 결여되어 있으 며, ‘기업(법인)’단위라고 확실하게 규정하는 대안을 제시할 수 있다. 그 근거로는 우선 직접적으로 관련 대법원 판결에서도 사업의 개념에 대 해, 특별한 사정이 없는 한 경영상의 일체를 이루는 기업체 그 자체를 의미한다고 판시하고 있는 점을 들 수 있다. 그리고 교섭창구 단일화시 이 와 같이 원칙적으로 ‘1회사 1교섭단위’를 구상하는 이유는 지금까지의 우리나라에서의 교섭관행 및 국제적인 추세와도 부합하기 때문이다. 국제적인 경향도, 산별 내지 직종별 노조의 역사가 오랜 구미국가들에서조차 산업구조가 고도화되고 생산체계가 소품종 다량생산방식에서 다품종 소량생산 방식으로 전환됨에 따라, 기업별 교섭을 통한 근로조건 결정방식이 급격히 증가하고 있다. 더 나아가 노조와의 대립적 노사관계 구도에 의한 근로조 건 결정구도는 현대적 산업구조 및 근로방식과 적합하지 않다는 논의가 과반수대표제에 의한 교섭구도의 모국인 미국에서 대부분의 학자들에 의해 주장되 고 있다. 즉 미국에서의 최근 논의에서는 연방노사관계법(NLRA)에 의한 근로조건 결정구도가 실패한 정책이라는 점에 대부분의 학자가 공감하고 있 다고 하며, 미국 의회에서도 1984년 노사관계에 대한 조사보고서를 통하여 NLRA제도가 그 목적 달성을 멈춘 제도라고 평가한 바 있고, 이와 같은 지적들에도 불구하고 입법부나 행정부의 개선조치는 취해지지 않고 있고 오히려 NLRA의 오래된 정책은 작업장 혁신 및 이에 대한 노사관계 발 전을 봉쇄하는 악영향을 미치고 있다고까지 분석되고 있다. 조만간 기업단위 복수노조가 허용되는 우리나라의 현재 상황으로는 노사정위 공익안의 취지와 같이 가능한 한 교섭상의 혼란과 비용을 줄이는 방향으로 관련정책이 추진되어야 하는데, 논의의 전제인 기초범위에 관해서부터 집중적인 논의가 요구된다.

(4) 교섭단위의 기준 설정문제와 관련하여서는 과반수대표제의 모국인 미국과 캐나다에서도 교섭단위를 둘러싼 분쟁은 지속적으로 행해져 왔고, 아직 도 행해지고 있다. 그런데 노사정위 공익안에서는 교섭단위 기준에 대해서는 별다른 언급이 없고, 다만 동일 사업장 내에서도 단체교섭의 경험과 관행, 관련당사자 및 노 동조합의 요구, 노동조합의 조직대상, 직종별, 고용형태별 특수성, 지리적 근접성 등을 반영하여야 하는 경우도 전혀 배제할 수 없기 때문에, 이 를 대비하여 예외적으로 단일화의 대상을 결정하는 사유와 절차를 보완하여야 할 것이며, 이러한 예외적인 상황에 대한 판단은 미국과 유사하게 노동위 원회가 관장하면 될 것이라고 밝히고 있다. 21세기에 접어들어 나날이 산업업종은 분화하고 있고, 직종 또한 분화하고 있다. 이와 같은 환경하에서 각 기업들은 인사노무관리 전략으로 각 업 종 내지 직종에 따라 그 특성에 적합한 차별화정책을 구사하고 있으며, 나아가 업종 내지 직종 내에서도 근무의 특성에 따라(가령 직위별 또는 특수 업무분야) 다양한 근로조건 설정구도를 취하고 있다. 또한 세계적 경쟁의 격화에 따른 비용절감 차원에서 기간제?단시간근로 등 비정규근로의 활용뿐만 이 아니라 파견근로?용역근로?사내하도급과 같은 간접고용형태도 빠른 속도로 증가하고 있으며, 아울러 구조조정의 활성화로 회사간 이동, 지역별 특성 화 전략을 취하고 있기도 하다. 이와 같은 현대적 경향들은 근로자 속성에 따른 관리의 개별화, 종합적 관리의 분산화로 단적으로 특징지어질 수 있는데, 각 근로자군들의 특성에 따 른 별도의 교섭단위를 요구하는 경우 어떻게 대처해야 할 것인가 하는 문제가 기본적으로 제기될 수 있다. 공익안에서는 노동위원회의 결정에 맡기면 된다고 하지만, 이에 관한 노동위원회의 결정은 중요한 단체교섭권에 직결되는 단결권에 관한 문제이고 행정처분에 해당되어 당해 처분에 대해 불복할 확률이 높고, 불복하여 행정소송이 제기된다면 대법원 확정판결까지 가장 기본적인 교섭구도마저 확정되지 못하는 불안한 상황에 처하게 된다는 근본적 인 의문을 제기할 수 있다. 이러한 우려는 우리나라 노동시장 현상에 따르면 기본적으로 정규직과 비정규직 간에 근로조건의 결정구도?감독구조부터 현격한 차이가 있다는 점에서 보 면 일반적으로 별도의 교섭단위를 인정하지 않을 수 없을 것이라는 점, 업종간?직종간?직위간 인사노무 관리구도의 차이가 존재하는 것이 일반적이라 는 점, 그 내부에서도 근로조건 개별관리체제가 확산되어 상이한 관리구도가 행해지고 있다는 점을 고려하면 더욱 문제로 제기될 수밖에 없다. 나아 가 지역단위 사업장들 간에 특성이 존재하는 경우, 가령 우리나라에서 일반적으로 그렇듯이 수도권에 본사가 존재하고 지방에는 제조업 공장이 존재하 는 경우라든가 미국의 사례에서 보이듯이 체인소매기업의 경우 다양한 조직원리에 근거하여 독특한 근로조건 결정구도를 취하고 있는 경우에도 별도의 교섭단위를 인정해야 하는 상황이 될 수도 있다.

(5) 교섭단위의 분리문제 중 우선 노사합의에 의한 분리문제에 대하여 노사정위 공익안에서는 부정적인 입장을 취하고 있다. 그런데 교섭창구 단일화 방안이 공익보호라는 목적보다는 당해 기업내 노사관계의 안정을 도모하기 위한 제도라는 점에서부터 보면, 굳이 노사간 합의에 의한 교섭구도를 인정하 지 말아야 할 논리적 근거가 미흡하다고 할 수 있다. 즉 당해 기업내 노사간 합의가 있을 경우에는 다른 형태의 교섭단위(가령 직종?직위?업종별 교섭 또는 초기업단위의 교섭)를 가능하게 함으로써, 노 사간 자율에 의한 교섭단위의 자율화를 예외적으로 허용할 필요가 있을 것이다. 미국에서 적정교섭단위 결정제도의 의의는 노사 당사자에 의한 노사관계 의 합리화를 지원한다는 측면을 지니고 있다고 풀이되고 있다. 이 방안이 창구 단일화의 대전제인 노사관계 안정화를 기하면서도, 이른바 창구 단일화 대상의 수직적 범위(초기업노조의 활동가능영역)를 고려하고 다 른 한편으로 수평적 범위(기업내 다양한 직종과 직위, 업종)를 감안하는 대안일 수 있다.

(6) 이어서 교섭단위의 분리문제 중 노조측 신청과 노동위 결정에 의한 교섭단위 분리문제에 대하여, 노사정위 공익안에서는 예외적으로 노동조합의 신청으로 노동위원회의 결정을 통해 교섭단위의 분리를 허용하고 있다. 이 경우 별도 교섭단위를 인정하기 위한 사정으로는 관련노동조합의 실질적인 조직대상, 과거 교섭의 연혁, 관련 노조의 의사, 종업원의 수적 분 포, 노무관리나 인사, 작업감독에 대한 공동의 결정, 생산과정의 계속성 또는 통합성, 근로자의 인적 교류, 당해 사업체의 업종의 성격, 동종 업 계의 관행, 당해 지역의 관행 등을 고려하여 구체적?개별적으로 결정하여야 한다고 밝히고 있다. 그런데 교섭단위 문제는 미국?캐나다?영국 등 배타적 교섭단위제도를 취하는 국가들에서 ‘이익의 공통성(community of interest)’이 나 ‘관리의 공통성(community of control)’이라는 기준에 의해 결정되는데 아직도 다툼이 많은 문제이며, 공익안이 들고 있는 고려 사유는 그 결정을 위해 앞에서 상술한 미국과 캐나다에서의 구체적인 요소들을 참조한 것임을 알 수 있다. 이와 같이 이 문제는 교섭단위의 기준과 적용에 관한 기본적인 문제와 연결되는 것으로, 앞서 본 바와 같이 산업구조의 고도화에 따라 동일 기업 내에서도 나날이 세분화되어 가고 있는 직종 별?직위별?업종별 구분을 들어 노조측에서 교섭단위 분리를 주장할 경우 어떻게 처리해야 할지가 기본적인 문제로 제기된다. 더욱이 이와 같은 교섭단 위 분리 가능제도는 대표선거에서 패한 노조(내지는 패할 가능성이 농후한 소수노조)가 별도의 교섭단위를 주장하여 교섭창구 단일화의 기본 구조를 회 피할 수 있는 기제로도 작용할 수 있는 여지가 존재하고 있다. 그리고 노동위원회 결정에 대해 불복하는 경우 행정처분에 해당하여 행정법원(1심 및 2심)→ 대법원에서의 판단절차를 거치게 되는데, 이로 인한 기 업내 노사관계의 장기적 소요가 야기될 수 있고, 무엇보다 교섭단위의 기본마저 결정되지 아니한 상황에서 노사관계가 불안하게 전개될 우려가 존재하 게 된다.

(7) 다음으로 본고에서는 교섭대표와 관련되는 제반문제들 중 우선, 교섭대표자의 법적 지위, 대표노조의 교섭범위, 근로기준법(이하 ‘근기법’) 내지 근로자참여 및 협력증진에 관한 법률(이하 ‘근참법’)상 근로자대표제와의 관련사항 등에 관하여 살펴보았고, 이어서 교섭창구 단일화과정에서 발 생할 수 있는 사용자의 다양한 부당노동행위에 대한 규제방안, 소수노조에 의한 대표노조 혐오행위 규율방안, 기타 교섭대표제하에서 예상되는 혼란들 과 노동위원회 개편방안에 대해 서술하였다.

(8) 교섭대표자의 법적 지위와 관련해서 교섭당사자로 보는 노사정위 공익안은 큰 문제가 없지만, 그러나 이 경우 교섭당사자인 교섭대표노조에 대하 여 기타 노조의 집단적 노사관계 운영에 관한 사항, 즉 인적 기반인 노조 전임자 등 관련사항과 물적 기반인 노조 사무실 관련사항 등에 대해서도 교섭을 맡겨야 하는 기본적인 문제에 봉착하게 된다.

(9) 교섭대표자의 교섭범위에 대하여 노사정위 공익안에서는 교섭창구 단일화의 취지를 고려하여 채무적 부분까지 교섭대표가 교섭하는 방안을 제시하 고 있다. 그러면서 부당한 경우에 대해서는 공정대표의무 위반의 법리로 규율하는 방안을 기본적으로 제시하고 있지만, 노조에 의한 부당노동행위가 인 정되지 않고 있는 우리나라 상황에서 근본적인 해결책이 될 수 있을지 의문이다. 아울러 소수노조의 보호를 위해 제시하고 있는 교섭사항 사전 서면제 시 규정도 그 현실화방안 마련에 의구심이 존재하며, 교섭대표가 전면적인 체결권까지 갖는 전제에서 타당한 대안이 될 수 있을지 역시 의문이다. 이러한 의구심은 미국 등 서구와 달리 우리나라에서는 기업별노조가 일반적이고 그 역사 또한 길지 아니한 관계로 노조의 인적?물적 기반(단체교섭의 채무적 부분)은 노조의 생존을 좌우하는 중요한 사항인데, 선거에서 패배한 기타 노조에 대해 대표노조가 과연 적정한 교섭에 임할 수 있을까 하는 근본적인 의문에서 출발된다.

(10) 교섭대표자와 근기법상 근로자대표제와의 관련에 대해서 노사정위 공익안은 직접적인 언급이 없다. 그런데 근기법상 근로자대표는 ‘종업원’ 전 체의 대표이어야 하기 때문에 조합원들만의 대표인 대표노조는 근로자대표가 되기 어렵다는 지적 등에 대한 검토가 필요하다. 그리고 노사협의회 근로자 위원으로의 연결에 대해서도, 근참법상 과반수노조의 산정기준은 근기법상 근로자(종업원)인데 조합원들만의 대표에 불과한 대표노조는 근로자대표가 되 기 어렵다는 점, 노사협의회의 기능 중 특히 고충사항 처리와 같은 사항은 조합원에 고유한 기능을 수행하기 때문에 교섭대표에 불과한 대표노조에게 는 이 자격이 주어지지 않고 별도의 절차에 의한 선출이 필요하다고 주장될 수 있는 점에 관한 대응이 필요하다.

(11) 교섭대표 선출과정에서 사용자에 의한 각종 부당노동행위 규율방안에 대해서는, 최근 미국 노사관계의 최대 화두인 근로자자유선택법 도입을 둘 러싼 논의를 참조할 수 있다. 교섭창구 단일화과정에서 주로 발생할 수 있는 사용자의 부당노동행위는 대표노조의 선출과정을 둘러싼 과정에 행해질 것 이고, 조합원수 신분확인방법에 대하여 노사정위 공익안에서는 조합원수 확인, 선거 실시 등 교섭창구 단일화와 관련된 업무는 노동위원회에서 관장한다 고만 정하고 있다. 이와 같은 노사정위 공익안에서는 check-off 협정을 기본으로 하고 있는데, 제도적인 보완점으로는 캐나다의 입법례를 참조하여 명문화하는 것 이 적정하다고 생각되며, 교섭대표 선출을 둘러싸고 나타날 수 있는 다양한 사용자의 부당노동행위 유형(특히 선거 전후의 지배?개입행위 등)들을 새 로이 규정하여 규제하는 것이 필요하다고 판단된다. 이 경우 첨가하여 미국의 최근 관련법 동향을 참조하면 부당노동행위에 대한 건당 벌금 상향조 정, 피해근로자에 대한 징벌적 손해배상제도의 도입 등도 검토할 수 있을 것이다.

(12) 이어서 소수노조의 대표노조 혐오행위 규제방안에 대해서 노사정위 공익안에서는 별도의 정함이 없다. 현재의 해석상 헌법상으로 노동3권 규정 이 존재하는 우리나라 노동법 체계상 노조에 의한 부당노동행위 규정을 마련하기가 어렵다는 것이 일반적인 견해이므로, 소수노조에 의한 각종 부당행위 는 미국식으로 규정되기 어려운 면이 존재한다. 따라서 창구 단일화 관련조문에 별도의 규정을 두어, 미국이나 호주의 규정을 참조한 소수노동조합에 의한 부당행위(정확히는 불공정행위)를 규제하는 것이 적절할 수 있다. 이 경우 불공정행위를 범한 노조에 대해 다음 대표선거에의 참여자격을 제한하 거나 박탈하는 제재도 고려할 수 있을 것이다.

(13) 교섭대표제하에 예상되는 혼란의 기본원인은, 우리나라의 교섭대표제는 기본적으로 미국제도를 참조하였지만 노조의 기본형태가 기업별 노조인 우 리 상황에서 상당한 반발이 예상되는 제도라는 점에 존재한다. 이는 미국의 경우 노조들이 일반적으로 직종별?산별체제를 취하여 기업단위 대표노조 선 거에서의 패배가 노조의 존립에 기본적으로 영향을 미치지 않음에 비하여, 우리나라의 경우 기업별노조가 일반적인 상황에서 사업(장)단위 대표선거에 서 패배하는 것은 노조의 존립과 직결된다는 점에 근원적인 문제가 존재한다. 이와 같은 상황에서 최근 현대자동차 노조 선거에서 보듯이, 선거의 공 정성을 둘러싼 분쟁이 빈발할 수밖에 없는 구도가 예상되고 심히 염려된다. 교섭창구 단일화와 관련하여 단계적으로 예상되는 혼란들은, 기본적인 교섭단위를 둘러싼 논란, 대표선거과정에서의 불복 및 그 쟁송으로 인한 장기간 노사관계 불안, 불복하는 노조들의 개별교섭 요구와 이로 인한 교섭체계 혼란, 특히 노조의 존립과 직결되는 채무적 부분에 대한 교섭요구(대표노조 선출 후에도 충분히 발생 가능), 단협 유효기간 만료시 새로운 교섭대표 선출을 위한 선거준비 등 장기간의 노사관계 불안, 기본적으로 우리 문화 내지 정서가 미국식으로 선거방식에 친하지 않다는 점 등을 열거할 수 있다. 대처방안으로는 사업(장) 단위의 수정을 통해 명확화하는 방안, 교섭단위를 우리 현실에 맞추어 적정화하는 방안, 교섭단위 분리를 신중하게 하는 방 안, 교섭대표자의 기타 노조 채무적 사항에 대한 교섭의 적정성 담보방안, 근로자대표와의 정합적 조정방안, 소수노조의 불공정행위 규율방안 마련 등 을 제시할 수 있겠다. 한편 이 문제는 교섭대표가 체결하는 단체협약의 유효기간과도 직접적으로 관련되고, 노사정위 공익안에서는 교섭대표기간을 원칙적으로 2년으로 하고 예 외적인 경우 대표권한 제한 내지 박탈제도를 구상하고 있는데, 그 기준의 불명확성과 당해 기간의 단기성으로 인하여 기업내 노사관계가 상시 선거체제 로 전개될 가능성이 높다.

(14) 교섭대표제와 노동위원회 개편과 관련해서, 노사정위 공익안에서는 교섭단위 결정, 대표자 선출 등 창구단일화와 관련되는 기본적이고 중요한 사항에 대한 노동위원회의 관할을 정하면서도 노동위원회의 개편에 대해서는 언급이 없다. 노동위원회의 확대개편이 없이는 교섭창구 단일화와 관련되는 제반 사항들에 대해 전문성 및 중립성을 지니는 판단이 어려워 제도 운영에 막대한 지장이 초래될 가능성이 존재한다. 현재 노동위원회 구조상으로는 특별노동위원회를 구성하여 복수노조 교섭창구 단일화와 관련되는 분쟁들을 취급할 필요성이 있다. 나아가 관장사항들의 전 문성?복잡성 및 중립성 제고 필요에 따라 노동위원회의 노동심판원으로의 확대개편이 불가피하다. 현재 노동위원회 구조상으로 위와 같은 문제들을 처리 하기에는 한계가 있고, 노동심판원으로 확대 개편하고 조직을 대폭 보강하여 관련사항들을 처리할 필요가 시급한데, 이는 정치선거에 있어서 중앙선거관 리위원회의 중요성에 비추어 고려할 필요가 있다. 대표적인 관장사항인 ‘교섭대표 선출규정 및 관리감독’만 하더라도 각 노동조합의 생존과 직결되는 문제인 관계로, 관련규정 마련 및 운영?감독에 독자적인 조직이 필요하다고 아니할 수 없다. 또한 교섭창구와 관련하여 가장 기초적인 교섭단위(bargaining unit)의 결정기준 및 분쟁시 처리기준 마련 및 운영방안도, 미국?캐나다에 서의 운영경험을 우리나라 상황에 적용시켜 조속히 결론내려야 사업(장)에서의 노사관계 안정이 기본적으로 확보된다는 점에서 상당히 전문적이고 복합적 인 사항이다. 그리고 대표노동조합의 공정대표의무 기준의 확립 및 관련분쟁 제기시 처리기준의 마련은 교섭대표를 둘러싼 노노간 분쟁시 대응지침이 된 다는 점에서 중요하고 어려운 사항이라고 할 수 있다. 아울러 교섭창구 단일화와 관련하여 다양하게 제기될 가능성이 높은 사용자의 부당노동행위, 노동조합에 의한 불공정행위의 기준과 구제절차 마련도 복합 적이고 전문적인 사항들로서, 그 대대적 개편 및 전문성?공정성?독립성 확보는 시급하고도 중요한 과제이다.