영국의 공무원 임금결정 방식 연구

Abstract

1999년 직장협의회법 제정에 이어 2005년 ?공무원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률?이 제정되었다. 2006년 1월부터 그 효력이 발생한 이후 실질적인 공무원 노사관계가 합법적으로 시작된 지 5년이 되어가고 있다. 공무원노동조합법은 그동안 공직사회의 계급질서 속에서 다소 경시되어 온 하위직 공무원의 의사를 존중하는 계기를 마련하였다는 평가를 받고 있다. 법제정 이후 2009년 말 현재, 전국에는 100여 개의 공무원노동조합이 설립되어 있고 여기에 21만여 명의 공무원들이 가입되어 있다. 2007년 12월 최초로 공무원 단체협약이 체결되었으며, 이후 공무원 노사관계는 일면 진일보한 발전을 경험해 오고 있다. 하지만 여전히 공무원 노사가 풀어야 할 많은 쟁점들이 남아 있으며, 특히 공무원의 임금결정에 있어서는 실질적인 임금교섭이 이루어지지 않는 등의 문제를 안고 있다. 이러한 점에서 오랜 공무원 노사관계의 역사 속에 다양한 형태의 공무원 임금시스템을 발전시켜 오고 있는 영국의 사례 연구는 우리에게 유의미한 시사점을 제공해 준다. 본고는 영국의 공무원 임금체계에 대한 이해와 공무원들의 임금결정 방식에 대한 분석을 목적으로 한다. 본 연구의 서론과 결론을 제외한 6개 장의 내용을 간단히 요약하면 다음과 같다. ◈ 공무원의 개념 및 현황

영국에서의 공무원에 대한 정의는 우리나라의 그것과는 차이가 있다. 우선 공무원에 대한 정의가 법적으로 정해진 것이 아니며 보통 공무원을 의미하는 Civil Servant의 경우, 우리나라의 중앙정부 국가공무원에 해당하는 근로자만을 의미한다. 지방정부의 공무원은 Civil Servants 범주에서 제외되고 공공부문 종사자(Public Servants) 중 지방정부 근로자(Local Government Employees)로 구분된다. 우리나라의 국가공무원에 해당하는 Civil Servant는 왕권(the Crown)에 의해 고용된 국가기관의 종사자 또는 왕권의 하인(Servants of the Crown)들을 의미한다. 이들은 대부분 중앙부처와 이 부처들의 정책을 집행하는 집행기구(Executive Agency)에 소속되어 있다. 공무원들은 세부적으로 상근?시간제 공무원, 현업?비현업 공무원, 정규?임시직(비정규직) 공무원, 국내직?외무직 공무원 등으로 구분된다. 2007년 9월 현재 약 25만 명의 국가공무원이 고용되어 있으며, 468개에 달하는 지방정부에 약 225만 명의 지방공무원이 고용되어 있다. 국가공무원과 지방공무원 모두 1997년 노동당 정권이 집권한 이후 고용이 다소 증가하였다.

◈ 국가공무원의 직급 및 임금체계

1990년대 중반부터 지속적으로 추진되어 오고 있는 직급 및 임금체계의 개혁정책의 결과, 현재 영국 국가공무원의 경우 고위공무원(Senior Civil Service:SCS)을 제외하고 중?하위직 공무원들이 공통으로 적용받는 직급이나 보수체계는 존재하지 않는다. 내각사무처(Cabinet Office)의 ‘공무원관리규정(Civil Service Management Code:CSMC)’에 의하면 각 부처와 집행기구에게는 SCS 이외의 나머지 공무원에 대해 직급의 수와 체계를 자유롭게 결정할 수 있는 권한이 주어진다. 1996년 4월부터 사무차관(Permanent Secretary)을 제외하고 기존의 Grade 5 이상 공무원의 직급을 모두 폐지하고 이들을 새롭게 도입된 고위공무원(SCS)에 포함하여 통합 관리하고 있다. 또한 SCS 공무원을 제외한 나머지 중?하위직 공무원에 대해서는 공무원의 수, 직위 분류, 직급 및 임금체계의 결정 권한을 각 부처의 장관 및 집행기관의 장(Chief Executive)에게 위임하였다. 고위직 공무원에 대한 종전의 경직되고 일률적인 직급체계에서 벗어나 이들을 통합 관리함으로써 해당 직위에 가장 적합한 자를 계급이나 전문 분야, 공직 내외에 관계없이 폭넓게 임용할 수 있도록 하고, 보다 효율적인 조직구조를 마련했다. 더불어, 나머지 대다수 중?하위직 공무원에 대한 정원, 직급, 임금체계 등 인사관리 권한을 각 부처에 위임함으로써 각 부처나 집행기구의 기능에 적합한 인사운영을 가능하도록 하고 각 부처 장관에 의한 책임행정 수행을 강화하였다.

◈ 공무원 임금 관련 예산제도

영국 국가공무원, 지방공무원을 포함한 대부분의 공공부문 노동자들의 임금과 근로조건은 노동조합과 사용자 간의 단체교섭, 또는 일부의 경우 임금평가기구를 통해 결정되는 것이 사실이나 단체교섭이 진행되기에 앞서 정부의 공공부문 전체에 대한 예산 편성이 단체교섭과 임금평가기구의 결정에 직간접적인 영향을 주고 있다. 중앙정부의 경우, 각 부처 및 집행기구들이 직급 및 임금체계를 자율적으로 결정할 수 있는 권한이 있는 것은 사실이나 이는 내각사무처의 승인을 필요로 하고 기본적인 정부의 임금 제도 및 공공부문 정책에 부합한다는 것을 전제로 하고 있다. 매년 재무부는 국가공무원들의 임금결정에 대한 기본 방침을 제시하는 ‘공무원 보수지침(Civil Serviceay Guidance)’을 발표하고 있으며, 예산보고서인 ‘Budget’을 통해 공공부문 전반에서의 임금 인상에 대한 정부의 입장을 발표하고 있다. 하지만 재무부가 각 부처와 집행기구의 임금결정에 직접적인 영향을 미치는 것은 아니며 재무부가 제시하는 틀 속에서 임금이 정해짐을 의미한다. 즉 각 정부기관의 인건비는 부처별 지출한도액(DEL) 중 운영비 예산액에 포함되며, 재무부는 임금승인 제도인 Remit 제도를 통해 간접적으로 기관의 임금결정에 영향을 주고 있다. 각 기관은 승인된 Remit의 범위 안에서 노동조합과 단체교섭을 통해 최종적으로 임금인상률을 결정하게 된다.

◈ 공무원 임금교섭 시스템의 변화 및 특성

1990년대 이후 대부분의 선진국은 공공부문에 대한 재정압력과 공공서비스 질의 향상 문제에 직면했으며 이를 해결하기 위한 방안의 일환으로 공무원을 포함한 공공부문 종사자들의 임금결정 방식에 변화를 모색해 오고 있다. 영국의 경우 또한 이러한 변화에서 예외는 아니었다. 1979년 보수당 정부의 출범 이후 계속되고 있는 공공부문의 개혁과 이른바 신공공경영(NPM)의 지속적인 추진은 공공부문 임금시스템의 변화를 이끌어 왔으며 이는 정부?공공부문 조직구조의 분권화, 임금시스템의 분권화와 밀접한 관계를 가지고 있다. 임금시스템의 분권화는 특히 중앙정부에서 보다 명확하게 발견되는데 이는 중앙정부의 구조를 ‘넥스트 스텝’이라 명명한 정책의 추진과 이로 인한 정부 조직의 세분화의 직접적인 영향을 받았다. 기존의 임금과 고용조건은 중앙집중적인 단체협약에 의해 결정되어 전 부처에서 공통적으로 적용되었지만 정부 조직이 세분화되고 경영권이 각 부처로 이양되면서 세분화된 부처와 집행기구 단위에서 결정되게 된 것이다. 중앙정부와는 달리 지방정부의 경우 현재도 중앙집중적 단체교섭 구조를 유지하고 있으나, 각 지방정부별로 어느 정도 자율성이 보장되고 전국단위 단체교섭의 틀에서 이탈해 자체적인 단체교섭을 진행하는 지방정부가 늘어나고 있어, 미미하지만 분권화가 진행되고 있다고 하겠다.

◈ 단체교섭에 의한 임금결정

영국의 단체교섭에 관한 절차는 민간부문이나 공공부문의 차이가 거의 없으며, 사용자가 해당 교섭단위에서 노동조합을 인정하면 교섭이 시작되고 교섭 과정을 통하여 의견을 조율하고 단체협약을 맺게 된다. 여기서 영국만의 단체교섭의 특징이 존재하는데, 우선 노동조합의 단체교섭권은 노조 설립과 함께 자동적으로 부여되지는 않는다. 노동조합이 설립되면 국가기관에 등록을 하고 노동조합의 자주성을 정부로부터 인정을 받아야 한다. 이후 사용자로부터 단체교섭의 파트너로 인정을 받아야만 비로소 단체교섭권을 획득하게 된다. 단체협약도 영국만의 특수성을 가지는데, 특별히 단체협약에 노사가 법적 구속력을 부여한다는 점을 구체적으로 명시하지 않는 한, 단체협약 자체는 법적인 구속력이 없으며 신사협정(gentleman''s agreement)의 성격을 가진다. 영국의 중앙정부의 경우 약 170개 이상의 교섭단위가 존재하며, 다양한 교섭단위가 존재하는 만큼 하나의 노동조합이 다양한 사용자와 교섭을 해야 하는 경우가 일반적이며, 사용자 또한 해당 부처 내의 다양한 노동조합과 교섭을 진행하게 된다. 중앙정부를 대표하는 사용자단체는 존재하지 않으며 각 정부기관은 국가공무원들이 대부분 가입되어 있는CS,rospect, FDA 등의 노동조합들과 주로 임금협약을 체결한다. 지방공무원들은 현재도 전국단위 단체교섭을 통해 임금을 결정하며 1997년 이후 현업직과 비현업직 공무원들의 단체교섭 단위가 통합되어 현재는 전체 약 150만 명의 지방정부 공무원들이 하나의 교섭기구 안에서 교섭을 진행하고 있다. 이것은 단체협약 대상 기준, 단일 단체교섭 단위로서는 영국 내 최대 규모이다. 중앙정부와는 달리 지방정부를 대표하는 사용자단체인 Local Government Employers(LGE)가 존재하며, 지방공무원들이 가입되어 있는 대표적인 노동조합으로는 UNISON, Unite, GMB 등이 있다.

◈ 임금평가기구에 의한 임금결정

영국 공무원을 포함해 공공부문 근로자들의 임금은 단체교섭이 아닌 임금평가기구(Pay Review Bodies:PRBs)에 의해 결정되는 사례가 점점 늘어나고 있다. 영국의 공무원 중 고위공무원, 법관, 교사, 국가의료서비스(NHS) 종사자, 교도관 등 상당수의 임금이 임금평가기구(PRBs)를 통해 결정되고 있으며, 공공부문 전체에서는 약 130만 명의 근로자들의 임금이RBs에 의해 결정된다.RBs의 기본적인 원리는 독립적인 전문가그룹이 공공부문 내 6개 직업군에 대해 객관적인 자료를 바탕으로 임금수준을 결정한다는 것이다.RBs는 정부로부터 완전히 독립되어 있을 뿐 아니라 관련 사용자(단체)나 노동조합으로부터도 독립된 기구로서 6～10명의 인원으로 구성된다. 우선, 종업원대표 조직(노동조합 또는 전문직 협회), 정부(재정부 및 관련부처), 사용자 조직에서 임금결정에 필요한 근거 자료(예를 들어, 타 산업의 노동시장 및 임금 관련 정보, 물가, 결원 규모, 이직률 등 관련자료)들을RBs에 제출한다.RBs는 제출된 자료들을 검토하고 자체 조사를 수행하는데, 종업원들의 목소리를 직접 청취하기 위한 사업장 방문조사를 포함한다. 이후, 임금과 노동조건에 관한 권고안을 작성하고, 권고안은 수상과 관련부처 장관에 의해 의회에 보고된다. 이러한 이유로RBs에 의한 임금결정 과정은 교섭의 연장선상으로 평가되기도 한다. 정부로서는 권고안을 수용하여야만 하는 의무가 있는 것은 아니나, ‘그렇게 하지 않을 명백하고도 강제적인 이유’가 없는 한 일반적으로RBs의 권고안은 수용되어 오고 있다.