공공부문 단체교섭제도에서 경영권과 교섭권의 합리적 조정방안 연구

Abstract

◈ 연구의 목적 공공부문은 서비스의 수요자가 일반국민이라는 특성을 갖고 있고, 기업과 달리 시장경쟁의 압박을 받지 않는 경우가 대부분이기 때문에 경영성과나 효율 성 제고 등이 절박한 과제가 되지 않는 경우가 많다. 여기에 공공부문 경영자들의 대부분이 임기직이거나, 외부에서 임명되는 경우가 많아 책임경영체 제가 확립되기 어려운 경우도 많다. 이러한 노사관계 환경에서는 단체협약 체결 과정에서 단체교섭권과 경영권 간의 불균형이 나타날 가능성이 크 다. 이러한 사정을 감안하면 정부 차원에서 공공부문의 특성에 맞게 경영권과 단체교섭권의 합리적인 균형을 이룰 수 있도록 합리적인 기준과 정책 대안을 제시하는 것이 필요하다. 이러한 공공부문의 단체교섭권과 경영권의 합리적인 균형모델 정립은 정책추진 주체로서의 정부의 역할뿐만 아니라 사용자로서 의 정부 역할의 입장에서도 필요한 과제라 하겠다. 공공부문에서 단체교섭권과 경영권의 실태를 분석하기 위해서는 먼저 단체협약을 살펴볼 필요가 있다. 단체협약에는 조합원들의 임금, 근로조건, 복무규 율, 노조활동 등을 규정하고 있고, 이러한 단체협약 조항들은 단체교섭권과 경영권의 현주소를 구체적이고 분명하게 보여주고 있기 때문이다. 이에 본 연구는 2009년도 공공부문의 단체협약 분석을 통해 경영권과 교섭권의 역할 범위를 유형별로 분석하고, 이를 토대로 공공부문에서 경영권 과 단체교섭권 간의 합리적인 균형을 이루기 위한 정책적인 해법을 찾고자 한다. 이를 위해 공공기관 단체협약에서 인사권, 경영권의 영역에 관련된 단체협약을 분석하고 이들 인사권 및 경영권과 관련된 단체협약 조항들 중에서 ‘노 사합의’ 조항, ‘노사협의’ 조항, ‘정보공유’ 조항 등의 영역으로 나누어 실증분석하였다. 또한 노조활동 영역에서 노조가입범위, 전임자, 노조활 동 시간, 노조활동 편의지원, 단체교섭 교섭범위 등의 영역에서 노동조합의 활동 범위 및 권리를 규정한 조항들을 실증분석하였다.

◈ 실증분석 결과

1. 인사경영권을 제약하는 단체협약 현황 공공기관 단체협약의 인사권 관련 조항을 분석한 결과 정리해고, 인사관리, 노조간부 인사의 경우 노사합의 조항이 상대적으로 높은 비중을 차지하고 있는 것으로 나타나고 있다. 인사관리에서 노사합의 조항이 높은 비중을 차지하고 있는 것은 직원의 채용/평가/승진/교육 등에 대해 노조의 의견이 강하게 반영될 수 있는 단체협 약이 많다는 것을 의미한다. 사용자가 일상적인 인사관리와 관련하여 노조의 동의를 받아야 할 경우 인사권 행사에서 그만큼 제약이 될 수 있다는 것 이다. 정리해고와 관련하여 노사합의 조항을 둘 경우 인력감축을 동반한 구조조정이 어려워질 수도 있다. 실태조사 결과 공공기관 단체협약에서는 정리 해고와 관련하여 노사합의 조항을 두고 있는 경우가 상당수 존재하고 있는 것으로 나타나고 있다. 경영권과 관련하여 취업규칙제정권, 휴폐업/분할/합병/양도, 경영합리화 등의 조항에서 노사합의 조항을 두고 있는 경우가 상대적으로 많은 것으로 나 타났다. 이는 공공기관 경영권 행사와 관련하여 단체교섭제도에 의한 경영권 제한 영역이 존재하고 있다는 것을 말해 주고 있다. 이렇게 경영권과 관련된 단체협약에 노사합의 조항의 비중이 높은 것은 그동안 공공기관 경영자들이 경영권 확보에 소극적이었다는 것을 반증하는 것이라 고 할 수 있다. 이는 공공기관의 경우, 기관 도산 등에 대한 위기 의식이 낮고, 상대적으로 노조의 고용안정 요구는 높은 조건에서 경영자가 재임 시에 구조조정이 없을 가능성이 크므로 쉽게 경영권을 제약하는 단체협약 조항에 합의를 한 측면도 있는 것으로 분석되고 있다.

2. 인사경영권 제약 조항과 노사관계 변수의 역할 공공부문 단체협약의 인사경영권 제약 조항을 두게 된 배경을 분석하기 위해 공공기관의 구조적인 변수, 노사관계 변수, 노동조합 특성 등과 공공기 관 인사권 및 경영권 제약 조항 빈도 간의 상호관계를 분석한 결과 인사권 및 경영권 제약 조항의 빈도는 상급단체, 노조 규모, 노조조직률 등의 변수와 밀접한 관계가 있는 것으로 나타났다. 상급단체의 경우, 한국노총에 비해 민주노총 소속 사업장에서 인사권 및 경영권 빈도가 높게 나타났 고, 조직형태별로 보면 산별노조 소속 사업장이 기업별노조 사업장보다 인사권 및 경영권 빈도가 높은 것으로 나타났다. 조합원 규모별로는 조합원 규모가 300인 미만의 중소규모 공공기관이 대규모 공공기관보다 인사권 및 경영권 제약 조항의 빈도가 높은 것으로 나타났 다. 또한 노조 조직률별 차이 분석에서는 조직률이 80% 미만인 경우가 80% 이상인 경우보다 인사권 및 경영권 제약 조항의 빈도가 더 높은 것 으로 나타났다. 공공부문 단체협약의 인사경영권 제약 조항과 노사관계 변수들 간의 상호관계 분석을 위한 상관관계 분석에서는 산별노동조합 특성, 조합원 규모, 노조 조직률 등이 인사권 및 경영권 제약 조항 빈도와 상관관계가 높은 것으로 나타났다. 또한 인사권 및 경영권 관련 제약 조항 빈도에 영향을 주는 요인에 대한 회귀분석에서도 산별노조 특성과 노조에 대한 편의지원, 유급노조활동 재량 권 인정 등의 조항이 인사권 및 경영권 제약 조항 빈도에 영향을 주는 것으로 나타났다.

3. 인사권 및 경영권 제약 조항 빈도와 산별노조 특성의 영향 실증분석 결과를 종합해 보면, 공공부문 단체협약에서 인사권 및 경영권 제약 조항의 빈도에 가장 큰 영향을 주는 것은 상급단체 특성, 그 중에서 도 산별노조의 경우가 가장 중요한 영향을 미치는 것으로 나타나고 있다. 이렇게 산별노조 소속 사업장에서 단체협약에 인사권 및 경영권 제약 조항 빈도가 높게 나타나는 이유는 산별노동조합이 단체교섭에서 미치는 영향요인 에 근거하는 것으로 분석되고 있다. 첫째, 산별노조는 단체교섭 과정에서 산별노조 위원장이 교섭대표 역할을 하고, 공동의 단체교섭 요구를 내걸고 교섭을 하는 경우가 많다. 실제로 공공연구노조, 금융노조와 같이 산업별 공동협약을 체결하거나, 보건의료노조와 같이 대각선교섭을 할 경우 노조의 단체협약 요구안이 유사할 수밖에 없다. 둘째, 산별노조는 단체교섭 과정에서 산별노조 전체의 조직력을 동원해 교섭력을 극대화하는 교섭 전술을 사용 함으로써 노동조합의 교섭력을 배경으로 노조의 요구를 관철시킬 가능성이 더 크다. 셋째, 공공부문의 산별노조 소속 사업장은 규모가 작아 300인 미만 사업장이 많다 보니 사용자의 교섭력은 낮고, 정부의 직접적인 통제도 느슨한 경우가 많아서 단체협약에 인사권 및 경영권 제약 조항을 두는 노 사합의가 이뤄질 가능성이 크다. 넷째, 산별노조 소속 사업장은 단체교섭 과정에서 다른 산별노조 단체협약을 벤치마킹하는 식으로 교섭이 진행되므 로, 한 사업장에서 인사권 또는 경영권 제약 조항이 만들어지면 다른 사업장에 쉽게 전파되는 경우가 많다. 실제로 공공연구노조 소속 사업장의 단체 협약에는 동일 또는 유사한 단체협약 조항이 상당히 많이 나타나고, 금융노조 소속 사업장의 경우 산업별 공동협약에 인사권 제약 조항을 두는 경우 도 있는 것으로 나타나고 있다.

◈ 공공부문 단협의 경영권과 교섭권 역할 조정을 위한 정책과제

1. 공공부문 인사경영권과 단체교섭권의 역할 조정 방향 국민 공익을 위해 공공부문의 효율성과 효과성을 극대화하기 위한 공공부문 구조조정에 장애가 되는 과도한 인사경영권에 대한 제약 조항들을 개선해 나 갈 필요가 있다. 특히 공공부문 노사관계가 우리나라의 합리적인 노사관계 관행 정착의 선도적인 역할을 하기 위해서 민간부문에 모범이 되는 경영권 과 교섭권의 균형모델을 만들어 나갈 필요가 있을 것이다. 이를 위해 공공기관 단체협약에 인사권 및 경영권에 대해 공공기관의 특성을 살리면서 합리적인 노사관계 관행이 구축될 수 있도록 개선해 나갈 필요 가 있을 것이다. 나아가 정부가 앞장서서 공공부문의 특성에 맞게 경영권과 단체교섭권의 합리적인 균형을 이룰 수 있도록 안내자 역할을 할 필요가 있을 것이다.

2. 향후 정책과제 국민 공익과 단체교섭권 간의 합리적인 균형을 찾아나가기 위해서는 공공부문 노동기본권은 인정하되, 공공부문의 효율성 제고에 근본적인 장애가 되는 인사경영권 제약 조항들은 개선해 나갈 필요가 있을 것이다. 국민 공익과 상충될 수 있는 대표적인 인사경영권 제약 조항 및 과도한 노조활동 편의지원 조항들에 대해 공공기관별로 자율적으로 해당 조항을 개선 해 나갈 수 있도록 공공부문 단체협약의 인사경영권 확립에 대한 가이드라인을 제시할 필요가 있을 것이다. 이를 위해 공공부문 단체협약에 인사권 관련 조항, 경영권 관련 조항, 과도한 노조활동 보장 조항 등 유형별로 개선방향과 가이드라인을 제시할 필요 가 있을 것이다. 이러한 가이드라인은 합리적인 노사관계 발전 방향에 맞도록 제시될 필요가 있을 것이다. 그러기 위해서는 너무 엄격한 가이드라인의 제시보다는 불합리 한 관행을 개선해 나갈 수 있는 방향으로 현실적인 해법을 제시할 필요가 있을 것이다. 또한 해당 공공기관의 특성을 고려하여 이를 자율적으로 개선 해 나갈 수 있도록 하는 것이 필요하다. 그래야 노사관계 안정의 토대 위에서 합리적인 노사관계 관행을 정착시켜 나갈 수 있다. 단체협약 개정은 노사 자율협상의 영역이고, 공공기관별로 천차만별의 차이가 있다. 이러한 사정을 감안하면 앞서 공공부문 단체협약의 인사경영권 확립 을 위한 가이드라인을 제시한다고 해서 모든 공공기관이 일시에 이를 실행하기는 쉽지 않다. 어떤 기관은 인사경영권 제약 조항을 아예 두지 않고 있 는 경우도 있고, 또 어떤 기관은 인사경영권 제약 조항을 해당 조항별로 거의 다 가지고 있는 경우도 있을 수 있다. 이렇게 기관별로 단체협약의 개정 대상 범위에 편차가 크기 때문에 일부 기관의 경우 너무 많은 개정을 해야 하는 반면에 또 일부 기관은 쉽게 개정할 수 있는 등 개혁과제 부 담의 편차가 있다. 이를 고려하여 공공기관별로 중장기 로드맵을 제시하도록 하고 해당 기관과 협의를 통해 합리적인 목표 설정을 하도록 한 다음에 목표 달성 여부를 기관 평가에 반영하는 방식이 바람직할 것이다. 공공부문 단체협약에서 인사경영권 제약 조항을 개선하는 과정에서 노동조합의 반대 등 다양한 저항과 장애요인이 나타날 수 있다. 이러한 개혁에 따 른 비용을 최소화하기 위한 접근방식이 필요하다. 이를 위해 먼저 단체협약에 인사경영권 제약 조항을 개선한 사례를 홍보하여 사회적 학습효과를 적 극 활용할 필요가 있다. 또한 이러한 사회적 학습효과를 살리기 위한 다양한 창의적인 실천방법을 모색해 나가야 한다. 중소 공공기관의 경우 사용자가 인사경영권의 범위나, 해당 조항들의 법률적 효력이나 의미를 잘 모르거나, 적절한 해법을 찾지 못해서 인사경영권 제 약 조항을 두게된 경우도 있을 것으로 분석되고 있다. 이런 중소규모 공공기관은 단체교섭 경험도 적고 향후 개선방법에 대해서 방법론적인 한계를 안 고 있는 경우가 있을 수 있다. 이러한 사정을 감안하여 중소규모 공공기관에 대하여는 노사관계 전문가의 지원으로 노무관리, 단체교섭 기법 자문서비 스를 제공하여 효과적인 단체협약 개정이 이뤄지도록 지원할 필요가 있다. 이를 위해 노사관계 전문가 풀을 제공하고, 이러한 전문가의 자문서비스를 활용할 수 있도록 정책적인 지원방안을 강구해야 할 것이다.