공기업 선진화 정책과 공공부문 노사관계

Abstract

이명박 정부는 선진 일류국가로의 도약을 위한 ‘규제 개혁, 공공부문 선진화, 능동적 개방’ 등 3대 실천 과제를 제시하고 있는데, 이에 따라 공공부문 구조개혁 및 노사관계에 대한 관심이 높아지고 있다. 역대 정부들이 집권 초 공공부문 개혁을 국정의 주요 과제로 제기하였다는 점에서는 큰 차이가 없지만 현 정부의 공공부문 개혁은 ‘작은 정부’에 뿌리를 둔 시장경제 활성화 방안으로 추진되고 있다는 점에서 과거 어느 때보다도 개혁의 추진 속도나 폭이 클 것으로 예상된다. 이에 따라 공공부문 노사관계는 새로운 변화와 도전 상황에 직면해 있다. 공기업 공공기관 노동조합들은 ‘공기업 선진화’라는 구조개편 상황에 놓여 있으며, 내적으로는 조직 역량을 강화하기 위한 산별노조 전환과 사회 공공성 강화라는 공공부문 노조운동의 정체성 확보를 위해 분투하고 있는 상황이다. 본 연구는 2008년 수행된「공공부문 노동조합 조직 현황과 단체교섭 사례 연구」의 후속 연구이다. 당시 연구는 공공부문 노동조합의 변화된 조직 현황과 단체교섭의 실태와 개선방안을 다루었는데, 노조조직 현황이 산별연맹(산별노조) 등 상급단체를 중심으로 다루어 소속 단위노동조합(지부)의 기초 실태를 파악 · 분석하지 못한 점이 한계로 지적되었다. 그러므로 본 연구는 2008년 연구에 기초하여 다음과 같은 네 가지 사항을 주된 연구 방향으로 설정하였다. 첫째, 새 정부의 공기업 선진화 정책의 목표와 내용 그리고 추진 상황을 파악한다. 둘째, 공기업 선진화 정책이 공공부문 노사관계에 미친 영향을 검토한다. 외부 환경 변화가 가져온 공공부문 노사관계의 변화 양상과 추이를 토대로 향후 공공부문 노사관계를 전망한다. 셋째, 공공부문 구조 개편에 대한 공공부문 노동조합들의 입장과 활동을 파악한다. 이를 위해 양대 공공부문 노동조합인 한국노총의 ‘공공연맹’과 민주노총의 ‘공공운수연맹’의 대응 전략 및 활동 사례를 검토한다. 넷째, 공공부문 노동조합의 조직 상황을 설문조사를 통해 파악한다. 이를 통해 공공부문 노조의 기초 실태 및 노사관계에 대한 인식 그리고 단체교섭의 현황과 노조 운영 상황을 파악한다. ‘공기업 선진화 정책과 공공부문 노사관계’ 실태조사에서 확인된 연구 결과를 요약하면 다음과 같다. 첫째, 2008년 8월 11일 1차 방안 발표 이후 2009년 1월 15일 5차 방안까지 5회에 걸쳐 발표된 ‘공기업 선진화’ 방안은 참여정부에서 추진되었던 공기업에 대한 ‘소프트웨어’ 개혁 방식을 탈피하여 김대중 정부와 유사한 공기업의 ‘민영화, 통합, 폐지, 기능조정, 경쟁 도입, 효율화’ 등 강력한 구조개편 방안이라 할 수 있다. 공공부문 노동조합들은 공기업 선진화 정책이 가져올 인력감축과 고용불안, 공공기관의 위상 및 공공서비스의 질(質) 약화를 이유로 대(對)정부 투쟁과 교섭을 전개해 왔다. 한국노총 공공연맹은 투쟁보다는 ‘교섭’을, 민주노총 공공운수연맹은 교섭보다는 집회와 시위 등 ‘투쟁’에 중점을 두면서 대응한 점이 차이점이다. 하지만 공공부문 노동조합들은 정부 정책에 효과적으로 대응하지 못하였으며 정부의 공기업 정책은 부분적인 변화는 있었지만 기본 방향은 원안대로 추진되고 있다. 둘째, 설문조사 결과를 통해 본 공공부문 노동조합들의 조직 운영 실태와 현황은 다음과 같다. 1)공공부문 노동조합들은 높은 조직률과 노조 운영에 필요한 안정적인 물적 조건을 갖추고 있다. 사업장 단위 조직률은 평균 64.1%이며, 월평균 조합비는 27,646원, 평균전임자 수는 3.2명이다. 높은 조직률과 안정적인 재정은 노조 활성화를 위한 내적 자원이지만 다른 한편으로는 ‘산별노조’로의 이행을 가로막는 요인이 될 수도 있다. 보다 대담한 구상과 적극적인 사업 모델이 구축되지 않으면 현재의 ‘기업별 조직형태’는 고착화될 가능성이 높다. 2)공공부문 노동조합의 내부 운영의 특징은 다음과 같다. ①여성조합원의 참여 및 의사 반영이 원활하지 않다. 여성 조합원의 의사를 대변할 수 있는 여성 대의원의 비중이 매우 낮으며 여성의 활동 참여가 남성에 비해 상대적으로 저조한 것으로 나타났다. 남성 대의원의 경우 남성 조합원 20.7명당 1명이 대표하는 반면, 여성 대의원의 경우 63.8명당 1명이 대표한다. ②공공부문 노동조합은 사업장 내 비정규직 노동자의 노조 가입에 대한 제도적 장벽은 없으나 이들의 이해를 대변하고 차별을 해소하기 위한 활동은 미흡하다. 3)공공부문 노동조합은 공공서비스의 특성상 단체행동(파업 등)을 통해 사업장의 생산능력에 대한 타격이 가능하고 사용자의 이에 대한 억지력이 낮다고 인식하고 있다. 반면 노조의 파업에 대한 집행부의 리더십 취약, 국민의 일상생활에 대한 영향으로 인한 부정적 여론 등은 노동조합의 주장 관철의 수단으로서 파업이 활용되기 쉽지 않은 것으로 나타났다. 4)공공부문 노동조합들은 ‘공기업 선진화 방안’에 대하여 대부분 반대 입장을 취하고 있다. 하지만 2008년의 경우 공공부문의 구조조정이 강압적인 인력감축이 아니라 노사 간의 협의를 통한 정년, 희망퇴직 등의 자연 감소의 방식으로 이루어지고 있어 공공부문 ‘인원 감축’을 둘러싼 갈등은 크게 확대되지 않은 채 개별 노사관계 차원에서 해소되고 있다. 5) 공공부문 노동조합 간부들은 2009년 공공부문 노사관계의 전망을 부정적으로 인식하고 있다. 이는 정부의 공공부문 구조조정이 본격적으로 추진되는 2009년의 경우 공공부문의 노정 갈등이 커질 가능성을 보여준다. 이상과 같은 연구 결과에 기초하여 공공부문 노사관계의 발전을 위한 정책 대안을 제시하면 다음과 같다. 첫째, ‘공기업 선진화’가 공공부문 노동조합들과의 협의 구조 없이 정부 주도로 일방 추진됨으로써 노사갈등의 요인으로 확대되고 있다. 공기업 선진화 방안은 공기업 종사자들의 입장에서 볼 때 해당 기관 폐지, 통폐합, 인력감축 등을 동반하므로 노동조합과의 협의 및 의견을 반영하는 통로가 필수적으로 요구된다. 과거에는 ‘노사정위원회’를 통해 공기업 종사자들과 이해관계자들의 의견을 취합하고 정책 참여를 보장하는 사회적 대화 기구가 존재하였으나 현재에는 이러한 제도적 틀이 전무하다고 할 수 있다. 둘째, 공기업 개혁의 목표와 방향성의 문제이다. ‘공기업 선진화’ 방안은 공기업이 비효율과 방만 운영의 온상이라는 기본 전제 아래 시장경쟁이 개입할 수 있도록 민영화, 폐지, 통폐합, 인원 감축, 아웃소싱 등을 주요 내용으로 하고 있다. 과거 공공부문에 대한 수혜적 체험이 부재한 탓에 공기업하면 떠오르는 ‘철밥통, 비효율성’이라는 공기업 운영에 대한 불신을 근거로 공공부문 자체를 부정하는 경향이 강한 정책이라 할 수 있다. 하지만 근래 들어 공기업의 개혁은 요구되지만 그 대안이 반드시 시장 기업에 맡기는 것은 아니라는 생각도 폭 넓게 확대되고 있다. 이런 점에서 진정한 공기업의 개혁을 위한 충분한 사회적 공론화 작업이 요구된다. 시일에 쫓기듯 추진되는 정책은 단기적으로 효율적일지 몰라도 장기적으로는 더 큰 사회적 비용을 감내할 수밖에 없다는 점을 고려할 필요가 있다. 공기업 개혁의 진정한 목표인 ‘국민의 보편적 편익 증대, 즉 공공서비스의 증진’을 위한 방안이 시급히 마련되어야 한다. 셋째, 공공부문 노동조합의 활성화를 위한 ‘조직 혁신’과 노동조합 간 연대의 실현이다. 양대 노총 공공부문 노조들의 노력에도 불구하고 공공부문 구조개편에 대한 공공부문 노조들의 대응 및 활동에는 많은 한계점이 지적되고 있다. 이는 공공부문 노동조합의 취약한 조직역량 및 투쟁역량이 그 핵심 원인이라 할 수 있다. 공공부문 노동조합들은 공공부문 노사관계의 발전과 중앙집중화된 단체교섭 구조의 확립을 위해서도 노동조합 조직의 확대와 통합 그리고 산별노조 건설에 매진해야 한다. 지난 몇 년 동안 양대 공공부문 노조들의 산별 전환이 지지부진한 가장 큰 원인은 기업별 노동조합의 ‘관성’을 탈피하지 못한 결과이며, 단위노조의 활동도 ‘간부’ 충원이 쉽지 않고 소수 간부 중심의 노조 운영 및 활동의 문제점이 지적되고 있다. 이를 극복하기 위한 대담한 발상과 함께 실천활동이 뒷받침되어야 할 것이다. 또한 공공부문 노동자들 내부의 연대와 노동조합 간 연대를 보다 확고히 구축해야 한다. 여기에는 정규직과 비정규직, 여성과 남성 그리고 양대 노총 공공부문 노동조합 간의 연대가 요구된다 할 것이다.