공무원노동조합 조직 연구

Abstract

2005년 1월 ‘공무원노조법’의 제정, 2007년 10월 17일 전국공무원노조의 합법화, 2007년 12월 14일 중앙단체교섭의 타결 등으로 그 동안 비제도권 영역에 머물러왔던 공무원 노사관계가 급속히 제도화 국면으로 이행하고 있다. 이에 따라 민간부문을 중심으로 운영되어 왔던 우리나라 노사관계에서 공공부문 노사관계의 비중이 한층 더 확대되고 있으며, 공무원 노사관계의 향후 추이 및 발전방향에 대한 관심이 커지고 있다. 공무원직장협의회 결성부터 공무원노조의 합법화까지 지난 10년 동안의 공무원 노사관계는 국가를 중심으로 수직서열화된 정치 · 행정구조의 민주화와 개혁이라는 순기능과 함께 갈등적이고 대립적인 노사관계의 표출이라는 역기능을 동반하는 과정이었다. 정부 부문의 공익행정서비스 수행이라는 측면에서, 또한 공무원의 높은 노조조직률에 따른 집단행동의 사회적 파장 등을 고려할 때 공무원노사관계에 있어 소모적인 대립관계를 지양하고 생산적이고 참여적인 협력관계로의 전환이 절실한 시점이다. 지난 시기 공무원 노사관계가 대립적이고 갈등적인 양상을 띤 채 미성숙한 노사관계를 보였던 원인으로는 법제도적 한계와 함께 노사 양 주체의 취약한 신뢰 및 상호배제적 전략 등이 주요 요인으로 지적되고 있다. 본 연구는 참여적이고 민주적인 공무원 노사관계의 정립이라는 목표 아래 노사관계의 주체인 공무원노조 단체의 실태 파악과 진단을 통해 공무원노조 운동의 향후 방향을 전망하는데 목적을 둔 사례 연구이다. 본 연구에서 다루고자 하는 주된 내용 및 관심은 다음과 같다. 먼저, 공무원노조법 제정 이후 공무원노조의 설립 및 발전과정을 전국과 지역(지자체) 수준, 입법?사법?행정 3개 부문으로 나누어 살펴보며, 이를 통해 공무원노동조합의 조직 형태 및 기관별 특징 등을 비교분석한다. 둘째, 전국단위의 대표적 공무원노동조합인 공무원노총, 전공노, 민공노 등 3개 노동단체의 운동노선, 조직 형태 및 운영, 활동을 검토하여 공무원노조 사이의 공통점과 차이점을 파악한다. 여기에는 노동조합들의 이념 및 목표, 조직 구조, 활동(단체교섭, 연대활동, 국제조직 연대 등), 지역 및 시민사회(NGO)와의 연계성, 정부의 공공개혁 정책에 대한 입장, 정부(또는 지방자치체)와의 관계 설정, 노조조직 내 갈등 여부 등을 포함한다. 셋째, 복수노조 허용과 기관별 노조 설립에 따라 공무원조직은 전국 · 광역 · 기초로 중층화되어 있는데, 이러한 조직구조가 중앙집권적인 행정조직을 갖고 있는 한국의 공직 시스템과 어떻게 조응하고 있는가를 단체교섭의 의제 및 구조와 연동하여 검토하고자 하였다. 공무원노동조합 조직 실태와 현황 파악을 통해서 확인된 공무원노조단체의 특성과 성격을 요약하면 다음과 같다. 첫째, 공무원노동조합은 약 60%라는 높은 조직률을 보이고 있는 반면, 복수노조 허용에 따라 기관별 · 지역별 · 전국단위로 분산되고 파편화된 조직양태를 보이고 있다. 2007년 11월 현재 가입대상 292,000명 중 97개 공무원노조가 설립되었으며, 가입조합원수는 172,067여명으로 59.7%의 조직률을 보이고 있다. 하지만 공무원노동조합은 중앙행정기관ㆍ국회ㆍ선거관리위원회ㆍ법원ㆍ헌법재판소와 광역ㆍ기초자치단체, 시ㆍ도교육청 단위의 개별 노조와 직역별 연합체 위주로 꾸려져 있어 노동조합 조직의 구심력과 통일성은 취약하다. 둘째, 전국 단위 공무원노동조합들이 포괄하고 있는 산하 조직들은 소속기관별 일정한 편차를 보이고 있다. 먼저 공무원노총은 ‘중앙부처와 교육기관 그리고 광역자치단체’ 조직을 다수 포함하고 있으며, 시군구 기초자치단체 조직은 호남권에 한정되어 있다. 전공노는 2007년 조직분리 이후 소속 조직이 시군구 기초자치단체 중심으로 변화하였다. 중앙부처, 광역자치단체 소속은 미비한 반면, 기초자치단체 조직은 수도권을 비롯하여 강원, 대구경북, 충남북 등 전국에 고르게 분포되어 있다. 민공노는 2007년 11월 28일 중앙행정기관공무원노동조합과 통합하여 중앙부처를 포함해 헌법기관(선관위), 기초자치단체를 포괄하고 있다. 그러나 기초자치단체 조직은 수도권, 부산 등에 집중되어 있는 반면, 강원, 충청, 영남권에서는 상대적으로 취약하다. 이렇듯 전국조직이 포괄하고 있는 산하 조직의 차이는 전국공무원조직들의 활동기조와 운동 방향에도 일정한 영향을 미치고 있다. 중앙부처와 광역자치단체를 다수 포괄하고 있는 공노총은 실리주의적이고 협력적인 운동노선을 보이는 반면, 기초자치단체를 다수 포함하고 있는 전공노와 민공노는 사회개혁적이고 전투적인 입장을 갖고 있다. 셋째, 조직 형태를 보면 전공노와 민공노가 전국단일산별노조인 반면, 공무원노총은 전국교육기관공무원노조연맹, 지역연맹과 광역자치단체노조, 기초자치단체노조 등이 단위노조들로 구성된 연맹체이다. 이에 따라 전공노?민공노는 중앙본부의 역할 및 기능이 강력한 반면, 공무원노총은 중앙의 역할이 상대적으로 취약하며 기관노조의 기능이 절대적이다. 이에 따라 전공노 · 민공노는 사업 및 활동이 본부 중심으로 진행되고 있는 반면, 공무원노총은 소속 노동조합 단위로 개별화되어 있다. 넷째, 공무원 단체교섭 구조와 정부 행정조직간의 연계성이 취약하다. 공무원 단체교섭 구조는 대(對)정부 중앙교섭을 기본으로 하면서, 기관별 교섭을 보충적으로 채택하는 이원적인 구조 모델(two- tier structure model)을 띠고 있다. 그러나 공무원노조법 시행 이후 처음 시행된 공무원 단체교섭은 복수노조 창구단일화 문제로 중앙교섭이 7개월 정도 공전되면서 ‘중앙교섭과 기관교섭’이 연계성 없이 별도로 진행되었다. 이에 따라 중앙교섭보다 빠르게 진행된 기관교섭에서는 ‘교섭단위’에 걸맞지 않은 ‘교섭의제’간 다툼 등 소모적인 논란이 발생하였다. 이상과 같은 실태분석 결과에 기초하여 공무원 노사관계의 발전을 위한 정책 함의를 요약하면 다음과 같다. 첫째, 공무원 노사관계의 제도적 안착을 위해서는 공무원노조법을 노사간 합의를 통해 시급히 개정하여야 한다. 현행 법제도는 공무원노조들로부터 거센 반발대상이 되고 있을 뿐 아니라 국제노동단체로부터 역시 시정 압력을 초래함으로써 공무원 노사관계의 갈등을 촉발하는 주요 요인으로 작용하고 있다는 점에 유념하여 제도개선을 위한 사회적 협의가 요망된다. 국제노동기준에 부합하기 위해서는 ILO 제87조, 제98조의 비준을 통해 노사관계 전반에 있어 발전적 패러다임을 구축해 나가도록 하되, 공무원의 특수한 신분을 고려하여 단결권의 확대와 단체교섭권의 실질적 보장 그리고 단체행동권의 제한을 기본 내용으로 하는 제도 개선을 도모하는 방안으로 “공무원노조법 개선을 위한 노정위원회”를 시급히 구성하여 운영토록 하는 것이 바람직하다. 둘째, 공무원노조 운동은 현재 파편적 조직분열에서 벗어나 통합된 조직 실체를 갖춤과 동시에 공무원 노사관계의 특수성을 유념하여 대국민서비스의 공익성을 구현하는 활동기조를 분명히 확립?추구하는 것이 요망된다. 파편화되고 분산된 공무원노조 조직은 공무원노동조합의 대표성을 약화시키고 있으며 단체교섭의 원활한 진행을 어렵게 하는 요인으로 작용하고 있다. 공무원노조 통합은 공무원노동조합의 교섭력 및 대정부 정책개입 능력의 제고에 필수적인 과제로 제기되고 있다. 셋째, 공무원노조의 안정화와 발전을 위해서는 조직 강화를 위한 일상활동 활성화와 지역단위 시민-사회 네트워크 구축이 필요하다. 공무원노조가 높은 조직률에도 불구하고 노조 활동 및 운영이 ‘소수 간부’ 중심으로 운영되는 문제점이 확인된다. 노동조합의 조합원 참여를 높여내기 위해서는 ‘현장’ 중심의 활동, 일상활동 강화가 필요하다. 조합원 참여 저하는 조합활동의 활력을 떨어뜨릴 뿐만 아니라 조합민주주의의 위기를 초래하고, 중간간부의 재생산을 불가능하게 함으로써 조합의 조직운영에 직접적인 위협으로 작용한다. 한편 국민과 함께하는 노동조합운동 노선을 실현하기 위해서는 중앙단위의 정책개발과 함께 대(對)국민 설득구조 확립을 위한 지역 내 독자적인 네트워크 구축이 요구된다. 지역단위 시민사회단체와의 활성화된 교류는 공무원노조의 관성화된 활동을 보완하는 매개자이며 시민사회의 정책을 공공정책으로 연결하는 벨트가 될 것이다.