OECD의 한국 노동법 모니터링 : 시작에서 종료까지

Abstract

1. 한국의 OECD 가입 경위와 모니터링의 시작 우리나라는 김영삼 정부의 세계화 전략에 따라 1995∼96년 사이에 OECD 가입을 추진했으며, 이 과정에서 OECD는 한국에 대한 가입심사 절차에 의거하여 자본이동 및 국제투자의 자유화 정도, 금융, 보험, 노동, 환경 등 주요 정책분야에서 OECD 규범과의 일치여부를 심사하였다. 그러나 노동분야가 문제였다. 미국 및 유럽 회원국들은 OECD 가입 교섭 초기부터 우리나라의 노사관계 법제가 노동3권을 억압하고 있다고 비판하면서, OECD에 가입하려면 이를 국제기준에 맞출 것을 요구하였다. 논의과정에서 TUAC(OECD 노동조합자문기구)와 미국(민주당 클린턴 정부), 스웨덴 · 프랑스 등이 매우 비판적인 입장을 취하였다. 이들은 ILO의 결사의 자유와 관련된 협약 제87호 및 제98호의 비준을 촉구하였고, ILO 결사의 자유위원회의 권고에 기초하여 다음과 같은 9개 사항에 대한 개선을 요구하였다.

<OECD 가입 당시 한국 노동권 관련 요구사항> ① 복수노조 즉시 허용(전국 및 기업단위) ② 노조 전임자 임금지급 문제의 노사 자율 결정 ③ 교원의 단결권 보장 ④ 공무원 단결권 보장 ⑤ 필수공익사업 축소 및 직권중재 폐지 ⑥ 민주노총 합법화 ⑦ 해고자 및 실업자의 노조가입 허용(자율 결정) ⑧ 제3자 개입금지 폐지 ⑨ 구속근로자 문제 및 형법상 업무방해죄 적용의 개선

OECD 가입이 노동법 문제로 인해 불확실해지자 YS 정부는 OECD 사무국 및 회원국들의 요구에 따라, “결사의 자유와 단체교섭권 등 노사관계 법규를 국제적 기준에 부합토록 개정할 것을 확약한다”고 약속하는 외무부 장관 명의의 서한을 OECD에 보냈고, 이에 OECD는 고용노동사회위원회(ELSA)가 우리의 약속이행 상황을 모니터링(감시)하여 이사회에 보고하는 것을 조건으로 우리의 가입을 최종 승인(1996. 10. 11)하였다. 이에 따라 한국은 그 해 11월 국회의 가입 비준 동의를 얻어 29번째 OECD 회원국이 되었다.

2. 모니터링의 태동 배경

OECD 규정 어디에도 노동문제와 관련한 의무조항이 없는 상태에서 한국이 유일무이하게 노동법 모니터링이라는 것을 받게 된 데에는 미국의 무역과 노동기준 연계라는 논리가 이면에 작용하였고 여기에 김영삼 정부의 OECD 가입이라는 정치적 의욕이 맞물린 결과였다. 1993년부터 등장한 클린턴 행정부는 한국을 시범 케이스로 하여 OECD에서부터 무역과 노동기준 연계를 관철시켜 나가고자 하는 내부전략을 가지고 있었다. 최근에는 무역과 노동기준 연계 문제가 개도국들의 강한 반대로 인해 수면 아래에 있지만 1995∼96년 당시에는 미국의「무역과 노동기준 연계」의지가 강한 시기였고, 이에 대한 벨기에 · 프랑스 등 유럽국가들의 동조, 그리고 한국 노동문제에 대한 TUAC의 지속적인 공세가 이어지면서 모니터링이라는 족쇄가 채워지게 되었다.

3. OECD 모니터링 진행 경과

한국에서 진행되는 노사관계 개혁 및 사건들은 OECD 회의에 그대로 투영되었다. TUAC은 한국에 대한 모니터링이 자신들의 작품이라고 생각하면서 국제노동단체 및 한국 노동계와 연대하여 OECD 회의시마다 한국의 노동문제를 비판함으로써 항상 선봉에 섰다. ILO 결사의자유위원회 관계자들도 모니터링 회의에 참석하여 ILO 권고 내용을 설명하면서 한국의 노사관계 제도가 국제적인 기준에 미달하며 한국이 결사의 자유 관련 협약을 비준하고 있지 않다는 발언을 함으로써 비판적인 기류를 형성하는 데 일조를 하였다. 그러나 무엇보다도 모니터링이 11년간이나 지속되게 된 데에는 우리나라의 노동개혁이 더디게 진행되었고 국제기준과의 거리가 쉽게 좁혀지지 않았기 때문이었다. 모니터링이 진행된 1997～2007년 6월까지 OECD ELSA는 정례회의 7회, 확대의장단회의 3회, 조사단 방문 4회 등을 실시하였으며, 이 중 일곱 차례는 이사회에 보고되었다. 11년간의 모니터링은 시기적으로는 다음과 같은 3단계로 구분이 가능하다.

가. OECD 모니터링의 본격화(1997~99년)

매년 모니터링 회의가 두세 차례씩 열림으로써 집중적인 모니터링을 받은 시기였다. 1997년 초 회의에서는 YS 정부의 노동법 파동으로 인해 회원국들로부터 혹독한 비판을 받았고, 한국이 같은 OECD 회원국이라는 것이 실망스럽다는 비난이 쏟아졌다. 또한 1997년 말부터 불어 닥친 경제위기에 따른 구조조정에 저항하는 노동계와의 갈등이 불거지면서 다수의 구속자가 발생하였고 이로 인해 회원국들의 비난 강도가 높았다. 이 시기에는 1998년 공무원 직장협의회의 설립 허용, 1999년 1월 교원노조법 제정, 1999년 5월 민주노총이 합법화되는 진전이 있었다. 그러나 기업단위 복수노조의 금지, 노조전임자 급여지급 금지, 필수공익사업장 범위 문제와 직권중재에 의한 파업권 제한 등이 국제기준에 미치지 못한다는 회원국들의 판단, 그리고 노조원 구속을 매우 우려스러워하는 유럽 회원국들의 비판적인 시각에 따라 모니터링이 지속되었다.

나. 노동법의 일부 진전과 모니터링 주기의 완화(2000~06년)

2000년 이후에도 노동개혁은 제대로 추진되지 못하였고 노동계와의 갈등은 계속되었다. 2000년에는 기업?금융?공공부문 구조조정을 둘러싼 갈등이 많이 빚어졌다. 2001년에는 복수노조와 전임자 급여 문제가 다시 5년간 연기되었고, 대우자동차 해외 매각건을 둘러싼 충돌이 발생하여 노정관계가 급속히 악화되었다. 2002년부터는 비정규직을 둘러싼 갈등이 본격화되었고, 2003년에는 손배?가압류 문제가 쟁점으로 부각되었다. 1999년 9월 출범한 노사정위원회도 민주노총의 불참과 한국노총의 탈퇴와 복귀 등을 겪으면서 파행을 거듭하였다. 이러한 가운데 성과가 있었다면 2003년「노사관계 선진화 로드맵」이 만들어져 노사정위의 논의에 부쳐진 것과 2004년 공무원노조법이 제정된 것이었다. 이러한 더딘 노동개혁에 대해 회원국들은 여전히 비판적이었고 모니터링은 지속되었다. 다만, 이 기간중 달라진 것이 있다면 민주노총 인정, 교원 · 공무원 노조법 제정, 제3자 개입금지 철폐 등이 1997년 이후 진전되었음을 회원국들이 인정하였고 이에 따라 모니터링 주기를 2∼3년으로 완화한 것이었다. 또한 모니터링 회의시 모니터링 종료 · 지속 · ILO 이관이라는 세 가지 대안을 놓고 토의를 벌임으로써 모니터링 종료 여부가 대안으로 등장하였다. 특히 2005년 회의시에는 한국정부가 로드맵의 연내 입법화라는 카드를 가지고 모니터링 종료를 강하게 주장하여 OECD 이사회에서 뜨거운 논쟁이 붙었다.

다. 모니터링의 종료(2007년 6월)

2005년 7월 노동계의 노사정위원회 탈퇴로 표류를 거듭하던 노사관계 로드맵은 2006년 9월 11일 노사정합의를 극적으로 이루어 냄으로써 필수공익사업장에 대한 직권중재제도 폐지와 제3자 지원신고제도를 폐지하는 법개정에 성공하였다. 그러나 결사의 자유 관련 핵심 사항이라 할 수 있는 복수노조 허용과 노조전임자 급여지급 문제가 다시 3년간 시행 연기됨으로써 2007년 ELSA 회의 및 이사회에서 모니터링 종료 결정이 내려질 수 있을지 불투명하게 되었다. 이에 따라 한국정부, 그리고 TUAC 및 한국 노동계는 회의를 앞두고 치열한 홍보전을 전개하였다. 4월 23일 ELSA 회의에서는 과거와는 매우 다른 결과가 나왔다. 15개 국가가 조건 없는 모니터링 종료를 지지하였고, 스페인 · 프랑스 · 벨기에 · 노르웨이는 ILO 결사의 자유 관련 협약 비준 준비를 조건으로 모니터링 종료를 지지하였다. 모니터링 종료를 지지한 국가 수가 다수를 차지한 것은 처음이었다. 이에 힘입어 6월 12일 개최된 이사회에서는 “OECD 모니터링은 즉시 종료하되 2010년경 두 가지 남은 쟁점에 대해 추가정보를 제공(inform)토록 한다”는 것을 만장일치로 결정함으로써 11년간의 모니터링은 완전히 막을 내렸다.

4. 모니터링에 대한 평가와 앞으로의 과제

가. 평 가

YS 정부의 OECD 가입 의욕과 미국의 무역-노동기준 연계 논의가 맞물려 탄생시킨 한국 노동법에 대한 모니터링은 미국의 정치논리가 작용한 것이었고, 외무부 장관의 노동법 개정 약속 서한까지 제출하면서 OECD 가입을 추진하였다는 점에서 모양새가 좋지 못하였다. 또한 모니터링이 일단 시작되고 나서는 사업을 끊임없이 유지하고자 하는 국제기구의 속성과 TUAC 등 노동계의 공세, ILO의 한국에 대한 지속적인 권고 등이 맞물리면서 11년간이나 지속되어 한국에 대한 부정적인 이미지를 크게 확산시켰다. 그러나 지난 11년간의 감시활동을 되돌아본다면, 국제기준에 부합하는 노사제도를 갖지 않고는 국제사회의 책임 있는 회원국으로 활동하기 어렵다는 교훈도 얻게 되었다. 한국적인 노사관계의 특수성을 가지고 복수노조 인정 등 보편적인 국제기준을 따르기 어렵다는 논리는 회원국들을 설득시키는 데 한계가 있었다. OECD의 모니터링 종료는 우리에게 새로운 의미도 부여하고 있다. 우선 그간 한국의 노사관계 법?제도 개혁성과가 비록 일부 미결된 사안이 있지만, 대부분 국제기준에 부합할 정도로 많은 진전이 있었음을 국제사회가 인정했다는 점에서 의미가 있다고 하겠다. 최소한 노동후진국이라는 오명은 탈피하게 된 것이다. 둘째, 한국은 이제 노사관계 문제는 ILO에만 집중할 수 있게 되었고, OECD에서는 ELSA의 전문분야인 고용 · 사회정책 문제에 관심을 쏟을 수 있는 여건도 형성되었다. 셋째는 모니터링 대상국이라는 굴레를 벗음으로써 이제 다른 회원국과 동등한 지위와 권한을 갖고 보다 당당하게 활동하게 되었다는 점도 의미가 있는 것으로 보인다.

나. 남은 과제들

모니터링이 끝은 났지만 앞으로도 노사관계 개혁 과제가 많이 남아 있다. 국제기준과 비교해 볼 때 아직 우리나라가 명백하게 충족시키지 못하고 있는 노사관계 법제는 사업장 복수노조와 노조전임자 급여 문제, 그리고 실직자(해고자) 노조가입 금지 등 세 가지이다. 그리고 구속근로자 문제는 형법상의 업무방해죄 문제와 관련하여 검토가 필요한 사항이다. 복수노조 · 전임자 급여 문제는 합의점을 찾지 못한 채 세 차례에 걸쳐 13년이나 시행이 연기됨으로써 회원국들로부터 지속적인 비판의 대상이 되어 왔었다. 이제 더 이상의 연기 없이 2009년까지는 이에 대한 노사정 합의를 반드시 이룸으로써 국제사회의 신뢰를 회복하는 것이 필요하다. 창구단일화라는 수단의 문제로 인해 복수노조 허용이라는 가장 중요한 결사의 자유를 유보하는 것은 곤란하다. 전임자 급여 문제의 경우 기업별 전임자는 법령이 정한 기준 내(또는 노사합의)에서 기업이 지급토록 하고 그 외 상급단체의 전임자는 노조가 지급하는 국제기준을 따르는 것이 바람직해 보인다. 실직자 노조 가입 문제의 경우 제3자 개입금지 조항의 철폐와 2004년 대법원 판례 등을 고려할 때 결사의 자유를 위반하면서까지 계속 이를 금지해야 할 실익은 없어 보인다. OECD 회원국들이 지속적으로 문제를 제기해 온 형법상 업무방해죄에 의한 노조원 구속 문제의 경우에는 불법이건 합법이건 쟁의행위를 형사처벌하지 않는 국제관례에 따라 폐지를 하거나 쟁의행위를 업무방해죄 적용대상에서 제외하는 단서조항을 신설하는 등 전향적인 검토가 필요할 것으로 본다. 폭력 · 파괴행위는 결사의 자유와 관계없는 사항이므로 타 형법조항 또는 타법에 의해 처벌을 하면 된다. 그리고 OECD 회원국들이 지속적으로 요구해 온 ILO의 결사의 자유 관련 협약(제87호 및 제98호) 비준은 복수노조와 노조전임자 급여 문제가 해소되는 2010년 이후 적극 검토해 나가는 것이 필요하다.