공공부문 노동조합 조직현황과 단체교섭 사례연구

Abstract

공공부문 노사관계가 새롭게 조명되고 있다. 그 동안 노동조합 결성권이 박탈당해 왔던 일반직 공무원의 노동기본권이 2006년 1월부터 일부 보장됨에 따라 공공부문 노사관계의 비중이 한층 더 커지고 있는 상황의 반영이라 할 수 있다. 또한 이명박 정부 출범 이후 10년 만에 다시 공공부문에 대한 대대적인 구조개혁 정책이 시행되고 있는 가운데 노사관계 갈등의 진원지로 공공부문이 지목되고 있는 정치적 상황도 공공부문 노사관계에 대한 관심을 높인 원인이라 할 수 있다. 이처럼 노사관계에서 공공부문 노사관계가 차지하는 비중이 높아지는 현상은 우리나라뿐 아니라 선진각국의 공통적인 특징이라 할 수 있다. 민간부문 노사관계는 상대적으로 안정화되고 조직률이 약화되는 것과는 달리 공공부문 노사관계는 높은 조직률과 함께 노사관계의 영향력과 파괴력이 국민생활에 직접적으로 미치고 있다는 점에서 노사관계의 중요성이 한층 강조되고 있다. 그러나 공공부문 노사관계의 비중과 중요성에도 불구하고 공공부문 노사관계의 특성, 단체교섭 구조, 공공부문 노조조직에 대한 연구는 상대적으로 취약하다고 할 수 있다. 이렇듯 공공부문 노사관계 연구가 진전되지 못한 원인은 공공부문 노사관계의 구조적인 문제점이 지속된 결과 그 해결 방안이 쉽게 찾아지지 않는데도 그 이유가 있다 할 것이다. 본 연구의 주된 관심은 외환위기 이후 변화된 공공부문 노사관계의 실태와 현황을 파악하는데 있으며, 이를 위해 다음과 같은 세부 연구를 진행하고자 하였다. 첫째, 양 노총 산하 공공부문 연맹 소속 노동조합들의 조직실태를 파악한다. 여기에는 조합원 구성에 관련 된 사항, 조직운영 및 주요 사업에 관한 사항, 임금 및 단체교섭에 관한 사항 등 기초적인 내용이 포함된다. 둘째, 기업별 노동조합에서 산업별 노동조합으로의 전환 또는 전환 방침과 관련된 조직 내부의 변화를 파악한다. 셋째, 2007년도 단체교섭 전개 상황을 파악한다. 여기에서는 특히 ‘공공기관 운영법’의 발효에 따른 공공기관 운영 환경의 변화와 더불어 단체교섭 과정에서 발생한 문제점에 주로 초점을 맞춘다. 이상과 같은 연구 목적을 위해 사용된 연구 방법은 문헌조사와 노조조직 및 간부들에 대한 면접조사이다. 공공부문 노동조합 조직현황과 단체교섭 실태조사에서 확인된 연구 결과를 요약하면 다음과 같다. 첫째, 외환위기 이후 공공부문 노동조합들은 양대 노총 동일하게 ‘조직통합’으로 조직규모를 확대하였다. 한국노총 산하 ‘공공서비스연맹’, ‘공공건설연맹’, ‘정부투자기관노동조합연맹’은 2004년 11월 ‘전국공공노동조합연맹’으로, 민주노총 산하 ‘전국공공운수사회서비스노조연맹’, ‘전국민주버스노동조합’, ‘전국민주택시노조연맹’, ‘화물통합노조준비위’는 2007년 1월 ‘전국공공운수노동조합연맹’으로 통합하였다. 조직통합을 통해 공공연맹은 64개 노조 4만 4,000명으로, 공공운수연맹은 103개 노조 13만 9,481명으로 조직규모를 확대하였다. 둘째, 민주노총 공공운수연맹의 경우 조직통합과 함께 산별노조로의 조직전환이 이루어진 반면, 공공연맹은 산별노조 전환이 사실상 중단된 상태이다. 하지만 공공운수연맹의 산별노조 전환은 아직 미완성의 현재진행형의 모습을 보이고 있다. 공공운수연맹 전체 조합원 141,844명(2008년 2월 기준) 중 산별노조로 전환하지 않은 ‘직할협의회’ 소속 기업별 노동조합에 소속된 조합원수는 57,117명으로 전체 조합원의 40.3%라는 적지 않은 비중을 차지하고 있다. 셋째, 공공부문 노동조합들의 활동?운영?운동방향은 양대노총 사이에 일정한 편차가 확인되었다. 공공연맹의 경우 노동조합운동의 방향으로는 “국민과 함께하는 사회개혁적 노동조합” 운동노선을 제시하고 있지만 실제 노조운동의 방향은 현장조합원의 경제적 이익, 고용안정 보장 등 전통적인 노조활동의 영역을 크게 벗어나지 못하고 있다. 반면 공공운수연맹의 노동조합 활동은 “사회공공성 강화”, “비정규직 철폐” 투쟁 등 사회연대적 운동노선이 지배적이다. 물론 양대 조직 모두 주된 활동은 공공기관 운영의 민주화, 예산지침 및 경영평가 지표, 민영화 저지 등에서는 공통점이 확인된다. 넷째, 공공기관 단체교섭 구조의 특징은 ‘통제의 중앙집중화와 노동조합 대응의 분권화’로 요약된다. 정부는 임금, 구조조정과 관련하여 기획재정부가 중심이 되어 ‘공공기관운영위’를 지침을 통해 일률적으로 통제하고 있지만 단체교섭 구조는 기업별 시스템에서 벗어나지 못하고 있다. 기업별로 분산된 교섭체계를 집중시키고자하는 노력들은 공공서비스노조, 운수노조의 설립에 따라 보다 가속화되고 있지만 그 성과가 가시화되지 않고 있다. 단체교섭의 기업별 분산구조와는 달리 연맹 수준의 정책협의 활동은 그 이전에 비해 부분적인 개선점이 나타나고 있다. 예컨대 공공기관 이전을 둘러싸고 양대 노총 공공노동조합들과 건교부 사이에 추진된 협상 및 협약 체결, 공공기관 운영 및 예산지침에 대한 기획예산처와 공공부문 노조들 간의 정책협의는 진전된 모습이라 할 수 있다. 다섯째, 공공기관 중앙단체교섭이 부재한 상태에서 ‘사회적 협의’ 기구로 노사정위원회 산하에 ‘공공부문협의회’가 운영되고 있다. 초기 양대 노총 공공부문을 모두 포괄하였던 노사정위원회 특위 활동은 ‘민주노총’의 불참에 따라 현재는 한국노총 공공연맹과 전력노조의 참여만으로 운영되고 있다. 중앙단위의 공공부문 교섭구조가 부재한 공공부문 노사관계의 현실을 고려할 때 노사정위원회를 통한 사회적 협의의 진전은 일정한 의미를 갖는다고 할 수 있다. 사회적 협의는 기업별 노조체제가 다수를 점하고 있는 상황에서 기업별 교섭으로 해결할 수 없는 다양한 사회적 이슈를 다루도록 하는 장점을 갖는다. 다만 사회적 협의기구가 ‘산별교섭’을 대체하거나 ‘교섭’에 대한 정부의 책임을 회피하는 방안으로 사용된다면 그 의미는 퇴색될 수밖에 없을 것이다. 단체교섭과 사회적 협의의 영역을 분명히 하면서 이 두 영역을 조정할 때 보완적 관계를 발전시켜 나갈 수 있을 것이다. 이상과 같은 연구 결과에 기초하여 공공부문 노사관계의 발전을 위한 몇 가지 정책대안을 제시하면 다음과 같다. 첫째, 정부의 공공부문 노사관계에 대한 역할 정립이다. 공공부문 노사관계는 정부가 실질적인 사용자라는 측면에서 민간부문과 구분된다. 특히 임금과 노동조건, 그리고 기관운영 전반에 걸친 정부의 지배와 개입은 노사관계의 성격을 좌우하고 있다. 정부가 공공기관에 대해 법률적으로는 1차 사용자로서의 위치에 있지 않으나 실질적인 사용자라는 점에서 역할이 부정되지는 않는 것이다. 정부의 사용자로서의 자각과 역할 정립이 공공부문 노사관계 발전의 관건적인 요소이다. 둘째, 공공부문 단체교섭 구조의 재설계가 필요하다. 기업별로 분권화된 교섭구조는 공기업간 임금격차 확대 및 거래비용의 증대와 공공기관 사이의 눈치 보기, 기업간 담합 구조 등 부정적인 결과 등을 초래한 원인이다. 노동조합 또한 기업별 교섭구조를 탈피하기 위해 ‘조직통합’ 및 ‘산별노조’ 전환 등을 통해 집중화된 교섭구조를 요구하고 있다. 결론적으로 그 동안 유지되었던 분권화된 기업별 교섭구조의 순기능은 약화되고 있으며, 현재와 같은 교섭구조의 유지는 노정간 갈등 및 사회경제적 비용 증가라는 문제점만 양산할 것으로 판단된다. 셋째, 공공부문 노동조합의 조직대표성이 강화되어야 하며 조직의 집중성(통합성)이 높아져야 한다. 비정부 공공부문 노사관계 및 단체교섭 구조가 변화하지 않은 근본 원인은 정부의 역할 방기 및 부재가 핵심 원인이지만 노동조합 조직에도 일정한 책임이 있다. 공공부문 노동조합들은 2005～07년 조직통합과 산별 전환에도 불구하고 기업별 조직구조의 관행과 조직운영 패턴을 크게 벗어나지 못하고 있다. 정부의 공공부문에 대한 통제는 지속되고 있음에도 불구하고 노동조합의 대응은 기업별 대응을 벗어나지 못하고 있다. 이런 점에서 비정부 공공부문의 단체교섭 구조의 발전 및 재설계를 위한 노동조합 조직의 조직통합성 강화와 산별 전환 과제가 지속적으로 요구되고 있다 할 것이다. 마지막으로, 공공부문 노동조합의 이념 정립의 과제이다. 비정부 공공부문 노동조합들은 선언과 강령을 통해 ‘사회개혁적’ 또는 ‘사회공공성(연대적)’ 노동조합 운동을 제기하며 공공부문 노동조합 운동의 이념 및 활동 방향을 민간부문 노동조합 운동과 구분하여 제시하고자 한다. 하지만 이상과 같은 노동조합의 이념과 활동이 운동의 현장에서 얼마나 실현되고 있는가라는 점에서는 비판적인 성찰이 요구된다. 공공연맹의 경우 사회개혁적 노동운동은 대중적 논의의 부재 및 주장과 실천상의 괴리라는 점에서 운동노선으로서의 정합성(整合性)을 갖고 있지 못하다. 또한 공공운수연맹의 “사회공공성 투쟁”은 ‘구호’에 걸맞는 실천 활동으로 정형화되지 못한 한계점이 지적된다.