지방자치단체 노사관계 형성실태

Abstract

공무원의 이익대표기구의 하나로 직장협의회제도가 도입된지 8년차에 있고 노동조합제도가 도입된지 1년차에 있다. 직장협의회 조직률은 이미 80%대에 들어섰으며 그 중 상당수는 법외노조 형태로 전환되거나 법외노조와 복합된 실체로 병존하고 있다. 그러나 노조의 법적 인정에도 불구하고 공무원노동기본권 및 해직자 문제를 둘러싼 갈등으로 법내노조 설립률은 낮은 상태에 있다. 통상 공무원의 집단주의적 결속은 입법과 사용자의 중립적 태도에 힘입은 바 크지만 한국에서는 정부의 노조기피 성향이 공무원의 집단주의적 응집력 강화에 중요하게 기여하기도 했다. 그간 공무원노조 운동을 주도해 온 것은 사실상 지자체노조 운동진영이다. 지자체는 자치입법권이나 자치조직권, 자치재정권 모두에 있어 취약한 상태이나 그럼에도 기관장이나 지방의회의원의 민선제가 주는 상대적인 정치적 자율공간이 지자체노조 운동발전의 토양이 되기도 했다.

따라서 본 조사연구는 지자체노조 운동의 주도로 형성되어지는 지자체 노사관계를 협의·교섭을 중심으로 살펴본다. 지자체 노사관계를 규정하는 조건은 일차적으로는 공무원 노사관계 일반을 규정하는 제조건과 중앙·지방정부간 관계이다. 공무원 노사관계는 여러 가지 독자의 특징을 가지고 있지만 첫째로는 매우 획일적이고 촘촘한 규칙망으로 규제된다는 점이며, 둘째로 규칙의 형성은 제품시장(서비스 소비자)-특수생산자(행정부-의회)-노동시장(공무원)간의 경제적?정치적 관계에 의해 규정받는 가운데 이루어진다는 점이다. 촘촘하고 획일적인 규칙의 형성은 규칙형성 및 이행수준에 따른 중층적 교섭의 필요성을 낳게 되며, 따라서 직장단위의 노사관계는 주로 미세한 부분의 규칙형성과 상위규칙의 이행과 관계된다. 결국 중층적 교섭구조가 형성되지 않는 한 노동자의 욕구를 원만히 충족시키지 못하여 노사관계의 안정성을 깰 수 있게 될 것이라는 것을 예기케 한다. 그러나 공무원 노사관계는 노사 직접당사자만 관계시키는 것이 아니고 의회와 납세자, 서비스 소비자를 관계시키기 때문에 이들 간의 복잡한 정치적 고려들이 작용하게 된다. 또한 견제와 균형의 원리에 따라 권한을 분점하고 있는 정부 관련부서 모두가 관계하게 되므로 사용자는 다자구성이 이루어지게 된다.

지자체 노사관계는 이상의 규정요인 외에도 중앙정부·지방정부간 관계에 의해 중요하게 규정된다. 중앙정부·지방정부간 관계는 한편으로는 노동조건의 전국적 통일성과 관련되지만, 다른 한편으로는 지방자치단체 수준의 교섭당사자 및 교섭영역과 관련된다. 물론 중앙정부가 노사관계 및 노동조건관련 제규칙을 결정하는 현재에 있어서는 중앙정부와의 교섭영역이 절대적으로 더 크고 중요하다.

본 연구에서는 공무원 노사관계 일반을 규정하는 제조건과 중앙·지방정부간 관계를 관련 법규정과 정부의 정책들을 통해 살펴보고, 직장협의회 체제하에서의 노사관계를 협약체결이라는 측면에서 살펴본다. 그리고 노동자대표기구 유형별로 4개 직장단위 조직을 선정하여 사례연구를 하였다. 사례조직은 상급단체 소속별로 각각 2개 조직씩을 선정하였고 다시 직장협의회와 노조가 일원화된 곳, 직장협의회와 노조가 별도 실체인 곳, 법외노조만 있는 곳, 법외노조와 법내노조가 복수로 존재하고 있는 곳 등의 유형을 고려하여 선정하였다.

사례조직들은 첫째로 구성원의 대표성이 용인되지 않았던 공직사회에서 공무원직장협의회는 공무원의 직장단위 이익을 보호하고 차별을 해소하는데 기여하며 권위주의 해소와 행정의 투명성을 높이고 노조토대를 구축하는데 의미 있는 역할을 한 것으로 평가된다. 둘째로 정부의 정책이 노사관계에 중대한 영향을 미치고 있고, 셋째로 정부의 노조불인정 정책은 공무원의 결속력 강화와 상급조직간 차별성을 드러내는 역할을 했으며, 넷째로 각 기관간에 조직률 차이가 나타나고 또 촘촘한 규칙망에도 불구하고 기관별 협의·교섭결과에 차이가 있는데 통념처럼 공무원의 결속정도와 노사관계가 의미 있는 영향을 미치는 것으로 보인다. 다섯째로 지자체 규모가 노조의 응집력에 영향을 주고 있고, 여섯째로 대체로 협의·교섭체제의 제도화 정도가 낮으며, 일곱째로 현재의 지자체별 협의·교섭은 지자체간 차이를 초래함과 동시에 차이를 줄이는 메커니즘을 동시에 구비하고 있다. 여덟째로 현재 지자체간에 공통으로 시행되고 있는 것의 일부나 공통으로 시행되지 않는 것의 일부는 부패방지위원회의 권고나 행자부 지침, 법적 제약에 의해 영향받은 바 크고, 여덟째로 지자체간 협의·교섭결과의 차이는 상당수 법에 대한 해석차나 교섭기법에 의해 영향받고 있으며, 아홉째로 직협?노조가 중요하다고 여기는 항목일수록 합의율이 낮게 나타나 갈등이 잠재되어 갈 가능성이 있다. 열째로 아직 대부분 힘에 호소하는 교섭으로까지 진전되지는 않고 있으며, 열한번째로 법내노조화의 차별성은 아직 충분히 드러나지 않고 있다는 등의 특징들을 보여주고 있다.

이상의 관찰점은 주로 공무원노조가 합법화되기 이전단계의 특징들이다. 지자체 노사관계는 향후 두 가지 조건변화를 맞게 될 것이다. 하나는 법외노조의 법내노조화를 통해 중층적 교섭구조가 작동하는 국면이다. 이 경우 지자체 노사관계는 질적인 전환을 겪게 될 것이다. 또 다른 하나는 신공공관리정책의 강화이다. 2007년부터 전면적으로 도입될 예정인 총액인건비제는 한편으로는 지자체 노사관계의 자치성을 높여 지자체 수준의 교섭영역을 확대시키게 될 것이며, 다른 한편으로는 성과요소의 강화 등으로 기관내 통일성을 약화시키게 될 것이고 고용삭감과 고용불안을 초래할 수 있게 될 것이다. 일방적인 신공공관리정책의 강화는 첫째로 공무원 노사관계를 악화시킬 소지가 크고, 둘째로 중앙차원의 노조개입이 성공하지 못할 경우 노조운동의 분권화를 촉진시키고 국지적 노사갈등을 항상화시킬 수 있을 것이며, 셋째로 이러한 발전은 갈등에 의한 사회적 비용을 초래하고 노사관계 일반에 대한 정부의 지도력 발휘를 어렵게 할 것이다.

공무원 노사관계가 형성기에 있다는 것은 공무원 노사관계에 지대한 영향을 미치는 중앙정부정책의 방향이 장기적 비전하에 전략적으로 수립되어야 한다는 것을 의미한다. 공무원 노사관계 자체의 발전을 위해서도 그렇지만 민간부문 노사관계에 하나의 모범을 제시한다는 점에서도 그렇다. 영국과 미국에서 형성된 모범적 사용자(model employer)관은 신공공관리적 접근에 의해 와해되었지만 새로운 개념의 모범적 사용자관을 정립할 필요성은 여전히 존재한다. 정부가 일반 노사관계에 대해 발언하려고 하는 한 정부 스스로의 노사관계가 반드시 문제로 대두될 것이기 때문이다.

이런 시각에서 본 연구는 첫째로 공무원 노조주의에 대한 부정적 태도로부터 긍정적 태도로의 정책전환이 필요하고, 둘째로 가입범위를 확대하고 사용자 개념에 해당하는 보직자만 가입제한하는 것이 필요하며, 셋째로 중층적 노사관계 구조를 제도화하려는 청사진을 가지고 다양한 관계의 망을 형성해야 하고, 넷째로 교섭룰의 표준화가 필요하며, 다섯째로 단체교섭 문제를 원활히 해결할 방법의 하나로 기관별 노동조건을 정기적으로 조사하여 채택률이 높은 노동조건의 경우 전공무원에게 확대 적용하는 방식을 채택할 필요가 있고, 여섯째로 직장협의회 존치문제를 재검토해야 하며, 일곱째로 국가의 효율증대를 위해서는 신공공관리적 접근보다는 노조참여하에 창의적인 HRM이 개발될 수 있도록 해야 한다는 등 정책제안을 한다.