신공공관리와 공무원 노동운동

Abstract

1970년대 후반부터 시작되어 서구 자본주의 선진국은 물론 아시아, 라틴 아메리카, 아프리카의 개발도상국에 이르기까지 세계적 현상으로 전개되고 있는 정부개혁은 전통적 행정으로부터 신공공관리(Newublic Management)로의 변화 노력으로 표현될 수 있다(이동수, 2000). 신공공관리란 공공부문에서 시작된 구조ㆍ조직ㆍ관리 등의 전반에 걸쳐 민간경영지향적인 변화를 의미하는 것이다. 1980년대 이후 신공공관리는 전세계에 걸쳐 이론뿐만 아니라 실무에 있어서도 그 위치를 확고히 해오고 있다. 이러한 신공공관리의 대두와 확장은 사례국가에서 살펴보았듯이 시장의 조직원리를 강조하는 경제자유화 및 규제완화, 민영화 등으로 정부의 과부하 문제를 해결하고, 다른 한편으로는 민간부문의 기술이 공공관리보다 우월하다는 가정 아래 민간경영에서 개발된 기법들을 공공부문에 도입하여 정부의 성과의 위기를 해결하고자 하는 필요성에 기인한다.

신공공관리의 도입배경은 재정적자 해소, 공공부문의 비효율성 타파 등으로 유사하지만 도입주체, 노조의 대응, 노조에 대한 정부의 태도 등에 따라 그 결과는 국가별로 큰 차이를 보이고 있다. 본고는 신공공관리의 배경의 유사성에도 불구하고 그 결과는 국가별로 차이를 보이는 이유가 무엇인가에 대한 의문에서 시작되었다. 분석대상국가로 영국, 일본, 독일 등 3개 국가를 선정한 이유는 신공공관리 도입주체, 도입과정, 도입결과 등이 아주 상이하기 때문이다.

본고는 영국, 일본, 독일 3개국에서의 신공공관리의 주된 내용을 보면 다음과 같다.

먼저 도입배경을 보면 영국에서는 공공부문 노조에 대한 불신과 불만 및 재정적자 등이 신공공관리가 도입되게 된 배경이 되었다면 일본은 재정적자, 독일은 독일경제의 저성장과 재정적자 심화, 관료주의 행정에 따른 입지경쟁력 약화 등이 도입배경으로 제시되어 국가간 약간의 차이가 있으나 공공부문의 비효율성이 신공공관리를 도입하게 된 배경이라고 할 수 있다.

둘째, 이와 같은 도입배경에서의 차이에도 불구하고 신공공관리의 주요 내용은 거의 비슷하다. 영국, 일본, 독일 모두 정부기능 축소, 성과주의 인사제도 등 민간기업의 경영기업 도입이라는 공통점을 보이고 있다.

신공공관리의 도입배경이나 내용에서의 유사성과는 달리 신공공관리의 결과는 국가간에 아주 다르다. 영국의 경우 공공부문에서의 고용감소, 비정규직화, 임금감소, 노조조직률 저하, 단체교섭 분권화, 단체협약 적용범위 축소, 대리적 노사관계로의 전환 등 개별적 근로관계와 집단적 노사관계에 있어 힘의 균형이 사용자인 정부로 넘어갔음을 알 수 있다. 일본에서는 2001년 1월 중앙성청 개혁은 이루어졌지만, 현업 4사업이 국영기업 형태를 유지하고, 정부가 애당초 계획했던 공무원제도 개혁이 원래의 일정대로 이루어지지 않고 현행 제도하에서 개혁을 실시할 예정이다. 독일에서는 정부가 공무원에 대한 신분을 보장하는 것과 노조가 내부적 유연화(근로시간 유연화, 교육훈련 강화, 성과주의 임금제도)를 도입하는 것을 교환하였다.

신공공관리 도입결과에 있어서의 이와 같은 차이가 나오게 된 배경은 무엇인가. 이는 공공부문 노조에 대한 정부의 태도에 기인한다. 영국은 공공부문을 과잉인력, 관료적 조직, 재정적자 주범, 시장원리에 동요하지 않는 강력한 노조의 본거지로 인식하여 정부가 일방적으로 신공공관리를 추진하였다. 일본과 독일에서는 행정개혁을 위해서는 노조의 이해와 협조가 필요하다는 인식은 같지만 일본에서는 노조가 행정개혁회의에 위원으로 참가하여 의견을 개진한 반 면, 독일에서는 노정합의하에 행정개혁을 도모했다는 점에서 차이가 있다. 이와 같은 차이는 일본의 경우 정부가 주도하지만 이해관계자들이 참가하여 서로 조율하는 기제가 작동하는 국가라면 독일은 공동결정제도에서 알 수 있듯이 합의의 전통이 있기 때문으로 보인다.

신공공관리의 도입배경이나 주요 내용에서는 3국간에 큰 차이가 없으나 그 결과는 아주 상이하다. 이와 같은 차이가 우리나라에 주는 함의를 정리하면 다음과 같다.

첫째, 행정개혁에 대한 대안 없는 반대는 노동조합 힘의 약화로 귀결된다는 점이다. 영국 정부의 행정개혁에 대해 공공부문 노조는 노조 통합이나 좌파 성향의 집행부를 선출하는 등으로 대처하고 있다. 1979년 대처정권이 수립된 이후 행해진 노동개혁에 대해 영국 공공부문 노조가 거의 대응하지 못하고 힘의 균형이 정부로 넘어갔다는 사실에 유의할 필요성이 있다. 또한 일본의 사례 중에서도 국철의 민영화 사례는 대안 없는 민영화 반대는 노조 스스로의 와해로 귀결된다는 점을 우리나라 공무원노조에서도 자각하여야 한다.

둘째, 행정개혁에 노조가 주도적으로 참여하여야 한다.

행정개혁회의에 위원으로 참여하여 의견을 개진하는 일본도 나름대로 의의가 있지만, 정부가 행정개혁에 노조의 참여를 요구하고 노정합의로 행정개혁안을 도출하는 독일의 사례가 좋은 본보기가 될 수 있을 것이다. 노사관계에 있어 정부의 중요한 역할의 하나는 모범사용자로서의 역할이다. 그러므로 행정개혁은 공무원에게 직·간접적으로 많은 영향을 미친다는 사실을 고려하면 우리나라에서도 행정개혁에 노동조합의 실질적인 참여를 보장하여 행정개혁이 노사합의로 이루어질 수 있게 하여야 할 것이다.

셋째, 자국 공무원제도 개혁은 국내에서 해결하는 것이 바람직하다. 일본 공무원노조가 행정개혁에 반대하여 ILO에 제소하여 권고안을 이끌어내는 등 성과를 거두었으나 일본이라는 국가이미지는 국제적으로 손상되었다. 렝고와 공무원연락회는 이러한 점을 감안하여 노정협의에서 공무원제도 개혁과 관련된 문제를 ILO총회에서 거론하지 않기로 합의하였다. ILO에 제소하여 일정한 성과를 거둔 다음에는 국가이미지를 고려하여 더 이상 ILO에 제소하지 않기로 한 일본 노조의 행위는 ILO에 제소를 빈번하게 하는 우리나라 공무원노조의 행동과는 대비된다. 이 때 중요한 점은 일본 노조의 이와 같은 조치에 대해 일본 정부에서도 행정개혁법안을 국회에 제출하지 않고 현행 제도하에서 평가제도 개선을 위한 시범적인 운용을 하는데 그치고 있다. 일본의 사례에서와 같이 우리나라 공무원제도 개혁도 가급적 국내에서 해결될 수 있도록 당사자간 상호존중과 타협적인 대응이 요구된다.

넷째, 행정개혁에 대한 노동조합간에 통일된 대응이 요구된다. 일본의 경우 공무원노조간 통합된 노동운동이 전개되었더라면 좀더 나은 결과를 초래하였을지도 모른다. 그러므로 우리나라 공무원노조에서도 자신의 요구를 효과적으로 전개하고 실현하기 위해서는 노조의 통합이나 긴밀한 협조가 요구된다.