2004년도 일자리 창출 사업 평가 : 추가적 일자리 창출사업을 중심으로

Abstract

1. 연구의 목적 일자리 창출이 우리 경제의 최우선 과제로 떠오르고 있다. 우리 경제가 저성장 국면으로 접어들 조짐이 점점 뚜렷해지면서 선진국형 장기 고실업이 고착화될 가능성을 걱정하지 않을 수 없는 상황이다. 청년층의 심각한 구직난이나 중장년층의 고용불안, 빈부격차의 확대, 인구구조 고령화에 따른 노후대책, 그리고 비정규직 근로자 문제에 이르기까지 우리나라 노동시장에서 나타나고 있는 많은 문제들은 결국 일자리 부족으로 귀결되고 있다.

이에 따라 정부는 일자리 창출을 핵심과제로 설정하고 다양한 대책을 마련하고 있다. 노사정 대타협을 통해 고용친화적 환경을 조성하여 일자리 창출동력을 공고화하고 추가적 일자리를 발굴하여 성장과 고용의 선순환구조를 정착시키기 위한 기본정책을 수립하기도 하였다. 특히 2004년 들어 일자리 창출을 위한 사업으로 중소기업 빈 일자리 채우기, 일자리 나누기, 사회적 일자리 사업 등 추가적 일자리를 마련하기 위한 사업을 실시하였다. 그런데 정부의 일자리 창출을 위한 정책수단들은 장단기적인 다양한 정책수단이 혼재되어 실시되고 있는 실정이다. 따라서 ‘일자리 창출’ 정책수단이 어느 정도 효율적으로 진행되고 있으며, 어떤 정책수단의 효과가 어느 정도인가를 가늠함으로써 전반적인 ‘일자리 창출’ 정책수단의 효율화를 꾀해야 할 시점에 와 있다. 이에 본 연구는 일자리 창출사업으로 정부가 새로이 시작한 추가적 일자리 사업, 즉 중소기업 빈 일자리 채우기 사업, 일자리 나누기 사업, 사회적 일자리 사업에 대한 평가를 통해 향후 이들 사업의 발전방향에 대한 시사점을 도출하는데 그 목적이 있다.

2. 연구의 내용

본 연구는 정부가 2004년에 실시한 중소기업 빈 일자리 채우기, 일자리 나누기, 사회적 일자리 사업 등 추가적 일자리 사업에 대한 평가를 실시하였다. 정책에 대한 평가는 크게 정량적 평가와 정성적 평가로 구분할 수 있다. 정량적 평가의 경우 주로 경제학적 분석방법이 이용되고 있는데 이 방법은 성과분석에 집중하여 정책사업을 위한 투입자원의 성과, 즉 효과를 측정하는 것이다. 후자는 정책사업이 공공성을 지닌다는 특성상 그 결과에만 치중하지 않고 사업의 전과정에 걸쳐 합리적인 의사결정을 유도하기 위해 진행되는 방법이다. 이 방법은 주로 사업의 각 단계에 참여하는 관련 당사자를 대상으로 논리적인 설문을 통해 정책사업의 효과를 측정하려는 시도이다. 즉, 관련 당사자의 주관적인 진술 선호(statereference)를 객관화시키는 작업이라 할 수 있다. 이 방법은 수치화된 양적 자료가 충분하지 못하여 정량적인 통계적 방법을 사용할 수 없을 경우 혹은 정성적 분석을 시도할 경우에 이용되는 방법이라 할 수 있다.

추가적 일자리 사업의 경우 사업을 실시한 지가 얼마 되지 않은 상황에서 소요예산과 취업인원수 정보 정도만 확보되어 있는 등 정책분석을 위한 기초 자료가 미흡한 상태이기 때문에 체계적인 정량적 평가를 수행하는 데는 일정한 한계가 있다. 따라서 본 연구에서는 정성적 평가를 중심으로 사업평가를 수행하였으며 주요 평가결과는 다음과 같다.

가. 중소기업 빈 일자리 채우기 및 일자리 나누기 사업의 평가결과

2004년도에 추가적 일자리 사업으로 수행된 사업들의 실적을 요약하면 다음과 같다. 먼저 중소기업 빈 일자리 채우기 사업으로 시행된 중소기업신규업종진출지원금, 중소기업고용환경개선지원금, 중소기업고용촉진장려금, 중소기업전문인력채용장려금 등 4개의 사업실적을 보면 앞의 두 사업을 통해 추가적으로 만들어진 일자리 사업실적은 매우 낮은 수준이다. 즉, 중소기업신규업종진출지원금에 있어 2004년의 지원실적은 8개 사업장에서 46명에게 지원되었으며, 2005년에는 다소 늘어난 15개 사업장의 161명에 불과하다. 중소기업고용환경개선지원금의 경우에도 지원실적은 미미한데, 2005년도 지원실적을 보면 지원사업장은 17개 사업장이며 지원인원은 77명이다. 이에 비해 중소기업신규고용촉진장려금의 지원실적을 보면 2005년도에 7,967개의 사업장에서 모두 41,530명이 지원받은 것으로 나타나 다른 지원제도에 비해 활용실적이 매우 높은 것으로 나타났다. 중소기업전문인력채용장려금의 2005년 지원실적을 보면 364개 기업에서 787명이 지원을 받았다. 이상에서 보듯이 추가적 일자리 창출의 일환으로 실시된 중소기업 빈 일자리 채우기 사업은 사업내용에 따라 성과에서 큰 차이를 보이고 있는데 기본적으로 직접적인 채용보조금사업에서의 일자리 창출성과가 높았음을 알 수 있다.

다음으로 중소기업 일자리 나누기 사업의 일환으로 실시된 중소기업근로시간단축지원금과 교대제전환지원금의 사업실적으로 보면 근로시간 단축으로 창출된 일자리수는 2004년에 339개 사업장에서 1,337개이며, 2005년에는 353개 사업장에서 1,541개로 나타났다. 이에 비해 교대제전환지원금의 경우 2005년에 6개의 사업장에서 284명에게 지원된 것으로 나타나 매우 낮은 실적으로 보이고 있다.

이상 정량적인 측면에서 지원인원수만을 볼 때 교대제전환지원금이나 중소기업신규업종진출지원금 그리고 중소기업고용환경개선지원금 사업의 경우 다른 사업들에 비해 활용실적이 매우 낮은 것으로 나타나 제도의 실효성이라는 측면에서 사업방향을 개선할 필요성이 높음을 보여주고 있다.

이러한 결과는 정성적 평가에서도 잘 보여지고 있다. 즉, 위의 사업들을 대상으로 하여 집행기관과 수행기관을 대상으로 각 사업의 계획단계, 집행단계, 성과단계, 사후관리로 구분하여 각각 정성적 평가를 수행한 결과 종합점수에서 교대제전환지원금 사업이 58.8점으로 가장 낮은 평점을 보여주었고, 그 다음으로 중소기업고용환경개선지원금(61.1점), 근로시간단축지원금(61.4점)이며, 상대적으로 신규고용촉진장려금사업(64.5점)과 중소기업전문인력채용장려금(65.5점) 사업은 정성적 평가가 높은 것으로 나타났다. 이를 사업 프로세스별로 살펴보면 사업추진 배경이나 사업목표의 타당성을 평가하는 계획단계의 경우 전체적으로 평점이 고르게 높은 수준을 보여주고 있는데 비해, 사후관리의 합리성이나 제도에 대한 의견의 사후 반영이라는 사후관리 평가에 대해서는 대부분의 사업들이 전반적으로 다른 단계에 비해 가장 낮은 평점을 보여주고 있다. 한편, 사업효과 및 지속성과 취업성과 및 근무안정성으로 구성된 성과평가에 대해서는 정량적 평가의 분석결과와 마찬가지로 교대제전환지원금과 중소기업고용환경개선지원금, 그리고 중소기업신규업종진출장려금의 평가점수가 상대적으로 낮게 나타났다.

나. 사회적 일자리 사업의 평가결과

사회적 일자리 지원사업의 2004년도 예산집행 내역을 보면, 10개 사업에 대한 예산현액은 1,638억 원이고, 이 중 95.2%인 1,560억 원이 집행되었으며, 사업추진 실적은 당초 계획인원(2만 1,334명)과 비슷한 수준인 2만 1,632명이 참여하였다. 그런데 사회적 일자리 사업의 경우 사업별 지원수준이나 지원방법에서 차이가 있을 뿐만 아니라 집행실적에서 자료수집상 한계가 있는 관계로 창출된 일자리수 자체를 통해 사업별로 비교하는 것은 일정한 제약이 있다. 따라서 여기서는 정성적 평가를 통해 나타난 결과를 중심으로 살펴본 후 정책 시사점을 제시하고자 한다. 먼저 각 사업에 대해 수행기관, 근로자 그리고 수혜자를 대상으로 사업효과와 만족도, 취업성과, 그리고 사업의 지속필요성에 대해 평가항목의 상대적 중요도를 나타내는 가중치에 대한 의견을 살펴본 결과를 보면 다음과 같다. 수행기관의 경우 지속성에 가장 높은 가중치를 두고 있으며, 근로자의 경우 사업효과(0.23), 만족도(0.21), 취업성과(0.24), 지속성(0.32) 등에 비슷한 가중치를 두고 있다. 수혜자의 경우 사업지속의 필요성(0.41)에 가장 높은 가중치를 부여하고 있다. 즉, 수혜자는 사회적 일자리 사업의 평가에 있어 사업지속의 필요성을 가장 중요시 여기고 있으며, 수행기관은 이 사업을 통해 취업성과에 큰 비중을 두고 있다. 근로자는 네 항목에 대해 비교적 비슷한 가중치를 부여하고 있으나, 사업지속의 필요성에 상대적으로 높은 중요도를 부여하고 있는 것으로 분석되었다.

다음으로 주체별 가중평균을 보면, 수행기관의 가중평균 점수는 81.6점이며, 근로자는 69.3점, 수혜자는 86.9점으로 평가하였다. 종합적으로 사회적 일자리 사업은 77.9점으로 평가된다. 수혜자는 일자리 사업에 대해 비교적 높은 점수를 부여하고 있으나, 해당 근로자는 상대적으로 낮은 평가를 하고 있다. 항목별 부가점수를 보면, 전체적으로 사업효과의 평가점수가 80.0으로 가장 높으며, 다음이 지속성(79.8), 취업성과(76.3) 및 만족도(74.8)의 순이다. 평가주체별로 보면, 수혜자의 경우 사업이 지속될 필요성이 높다(90.3)고 생각하고 있으며, 수행기관은 취업성과에 가장 높은 점수(87.4)를 부여하고 있다.

사회적 일자리 사업은 수혜자의 입장에서는 높은 사회적 요구가 있다는 것으로 볼 수 있다. 또한 이 사업은 사업에 참여하고 있는 근로자의 만족 수준은 충족하지 못하고 있으며, 취업성과도 상대적으로 낮은 것으로 평가되고 있으나, 전반적으로 일자리 창출로서의사업효과에 대해서는 긍정적인 평가를 하고 있으며, 사업을 계속해야 할 필요성이 요구되고 있는 것으로 평가된다.

사회적 일자리 창출사업을 사업군별로 구분하여 정성적 평가를 수행한 결과를 보면 다음과 같다. 본 연구에서는 사업군을 환경, 교육, 보건, 보육분야로 구분하였고, 노동부가 주관하고 있는 사업군은 수익형 사업과 공익형 사업으로 구분하였다. 먼저, 각 부서의 사업에 대한 평가점수를 알아보면, 노동부 주관사업의 총 평가점수는 78.4점인데 반해 여타부서의 주관사업은 전사업 평가점수가 76.4점이다. 즉, 노동부 주관사업이 전사업 평가점수면에서 여타부서에 비해 다소 높은 점수를 기록한 것으로 나타났다

노동부 주관사업에서 수익형 사업과 공익형 사업으로 구분하면, 수익형 사업의 평가점수는 78.9점이며, 공익형 사업의 평가점수는 77.9점이다. 즉, 수익형 사업이나 공익형 사업 모두 평가점수에는 큰 차이가 없으나 수익형 사업이 공익형 사업에 비해 약간 높은 평가를 기록했다.

사업군별 평가점수를 보면, 노동부 주관사업의 경우 보육분야(83.2점: 수익형)의 평가점수가 가장 높으며, 다음이 보건분야, 환경분야, 교육분야의 순이나, 그 점수의 차이는 거의 없다. 여타부서 주관사업을 보면, 복지부의 보건분야 사업의 평가점수가 82.5점으로 가장 높으며, 다음이 교육부의 교육분야 사업(78.7), 여성부의 보육분야 사업(72.3), 산림청의 환경분야 사업(66.9)의 순이다.

노동부 주관사업은 수익형과 공익형 및 각 사업군별 평가점수의 차이가 크지 않는데 비해 여타부서의 주관사업은 사업 시행부서에 따라 점수의 차가 다소 큰 것으로 나타났다. 이는 사업 시행부처간의 특성에 따라 사업시행의 효율성에 차이가 있음을 반영한 것으로 볼 수 있다. 사업군별 가중치를 보면, 대부분 사업이 사업의 필요성에 높은 가중치를 부여하고 있으며, 이로 인해 실제 평가점수에서도 지속성 점수가 높은 경향이 있다.

3. 정책 시사점

자료상의 한계 등으로 추가적 일자리 사업에 대한 종합적인 평가를 수행하는데 일정한 한계가 있지만 이러한 평가결과를 통해 나타난 시사점을 제시하면 다음과 같다.

먼저 2004년도에 추가적 일자리 사업으로 수행된 중소기업 빈 일자리 채우기 사업과 중소기업 일자리 나누기 사업의 경우 사업에 대한 사후관리가 제대로 이루어지지 않고 있어 사업의 점검이나 의견수렴 등 사업의 효과를 높이기 위한 피드백(feedback) 시스템을 구비하여 이를 제도의 개선에 반영될 수 있도록 노력할 필요가 있다. 아울러 일자리 창출이라는 성과측면에서 보면, 현저히 사업실적이 낮은 교대제전환금지원제도나 중소기업고용환경개선지원금 그리고 중소기업신규업종진출금에 대해서는 일차적으로 제도의 취지에 비추어 사업실적이 낮은 이유를 규명하고, 본 연구에서 제시한 평가결과 등을 토대로 사업의 효율성 제고를 위한 노력이 필요할 것으로 판단된다.

다음으로 사회적 일자리 사업의 평가결과를 토대로 정책 시사점을 제시하면 다음과 같다. 첫째, 서비스의 질 제고와 일자리 창출이라는 두 목표의 조화이다. 사회서비스는 서비스의 질 제고와 일자리 창출이라는 두 가지 목표를 추구해야 하는데 현실적으로 이 목표는 상충하는 측면이 있다. 서비스의 질 제고는 관련 시스템의 구축이라는 측면 이외에 우수인력의 유인을 위한 방안이 모색되어야 하는데 우수인력의 유인은 기존 취업자들의 일자리 이동에 따른 사중손실을 초래할 우려가 있다. 따라서 추가적으로 확충되는 노동수요에 부응하는 노동공급의 가용성이라는 측면을 볼 때 일자리 이동보다는 일자리 창출이라는 접근이 필요하다.

둘째, 시장기능의 활성화를 위한 공공부문의 보완적 역할이다. 사회서비스의 대부분은 바람직한 사회적 외부성을 갖는 서비스이기 때문에 사적인 시장에서 생산될 경우 사회적으로 바람직한 양보다 적게 생산되는 만큼 공공자원의 지원이 긴요하다. 경험적 측면에서 볼 때 선진국의 사회서비스 부문의 활성화에 공적지원이 중요한 역할을 담당하고 있는 만큼 공공부문의 역할이 매우 중요한데 공적지원의 내용과 수준에 대한 심층적인 검토가 필요하다. 공적지원의 역할과 기능은 사회서비스업 분야의 구체적인 내용에 따라 달라질 수 있을 것이다. 공적지원(보조금 형태)을 통한 자립형 모델에서부터 공적지원이 없으면 서비스의 제공이나 일자리 창출이 어려운 분야에 이르기까지 다양한 스펙트럼을 갖고 있는 만큼 사회서비스 부문에 대한 수요와 공급 가능한 분야의 질적 특성에 대한 면밀한 검토 및 설계가 필요하다.

셋째, 일자리의 지속성과 안정성 확보이다. 사회서비스 부문에서 창출되는 일자리에 대한 비판 중의 하나가 일반시장에서 형성되는 일자리에 비해 소득이나 고용안정성 면에서 뒤떨어질 수밖에 없고 결과적으로 지속적인 재정지원을 필요로 한다는 점에서 효율성이 낮을 수밖에 없다. 정부의 지원이 사회서비스의 사회적 수요를 공급한다는 효과성 외에 비용절감을 중요한 목표로 설정할 경우 일자리의 질이 낮아질 가능성이 농후한 만큼 사회적 서비스의 고유한 역량과 국가 정책과의 상호작용을 어떻게 자리매김하는가에 달려 있다.

그런데 이 문제는 사회서비스 분야를 전체를 아우르지 않고 서비스 유형에 따라 다르게 접근할 필요가 있으며, 이는 사회서비스에 대한 지원이라는 측면에서 공적지원의 대상이 되는 서비스가 갖는 사회적 목표의 범위를 어디까지 설정하는가에 따라 결정된다. 즉, 취약계층의 노동시장 통합에 초점을 맞춘 분야의 경우 직접적인 보조금 지원이 불가피하겠지만 서비스시장의 활성화를 통한 사적수익이 가능한 분야의 경우에는 기능적 지원체계를 갖추고 접근할 필요가 있다.