자발적 이직자 구직급여 지급의 영향평가

Abstract

본 연구의 목적은 현재 실업급여 수급자격을 인정하지 않고 있는 ‘자기의 중대한 귀책사유로 해고되거나, 정당한 사유 없는 자기사정으로 인한 이직한 자’(고용보험법 제45조)에게 급여를 지급할 경우의 영향을 평가하는 것이다. 엄격히 말해서 타당한 용어는 아니지만 일반적으로 위의 수급자격 제한제도를 ‘자발적 이직자에 대한 구직급여의 제한’이라고 부른다. 지난 몇 년 동안의 실업급여사업 개선방향에 대한 논의를 통해 실업자에 대한 사회안전망으로서 실업급여의 효과성을 높기 위한 제도개선 방안의 하나로 자발적 이직자에 대한 급여지급에 대해서는 대체로 사회적인 합의가 이루어졌고, 정부 차원의 정책방향으로 결정되었다. 본 연구에서는 제도 개선과 관련한 주요한 통계를 가능한 한 최근 시점까지 보강하고, 세부적인 제도 설계방안을 제시하였다. 또한 이러한 제도 설계안에 기초해서 최근의 통계자료를 이용하여 자발적 이직자에 대한 구직급여 지급이 고용보험 재정에 미치는 효과를 추계하였다. 본 연구에 앞서 제도개선의 주요 배경이 되는 실업자의 실업급여 수급률 추이와 외국의 관련지표를 먼저 살펴보았다. 지난 몇 년간의 실업급여 수급자 비율을 살펴보면, 경제위기에 따라 실업이 급증했던 1999년도에 10.4%까지 이르렀던 실업자수 대비 실업급여 수급자의 비중은 2000년에 다시 경기가 회복되면서 8.1%까지 떨어졌다. 그러나 이후 실업급여 수급자가 다시 증가하면서 실업자수 대비 실업급여 수급자수의 비율은 크게 증가하기 시작하여 2000년 13.3%, 2002년 14.8%를 거쳐 2003년에는 15.8%로서 고용보험제도가 도입된 이래 가장 높은 수준을 기록하였다. 이러한 실업급여 수급자 비율의 증가는 수급자수에서 알 수 있는 것처럼, 경제상황이 악화된 데 주로 기인하는 것으로 해석된다. 또한 고용보험 적용확대 노력이 꾸준히 지속되어 피보험자수도 계속 증가하고 있다. 2003년 현재 전체 취업자수와 피용자수 대비 피보험자수의 비중은 각각 32.50%와 50.0%이지만, 피보험자수는 계속 증가하고 있다. 그러나 실업급여 수급자수의 비중은 아직도 외국에 비하면 현저히 낮다. EU의 경제활동인구조사(Labour Force Survey 2002)에 의하면 EU 15개국의 실업자 가운데 실업급여 및 실업부조 수급자의 비율은 40.6%에 이른다. 또한 경제활동인구조사에서 실업자로 응답한 집단 가운데 실업자로 등록되어 있는 실업자는 76.0%에 이르고, 등록된 실업자 가운데 실업급여 수급자는 53.5%에 이른다.

본 연구의 구성은 다음과 같다. 우선 제Ⅱ장에서는 세부적인 제도의 설계와 관련된 논점들을 다루고 이로부터 제도의 세부 설계방향을 제시하였다. 이 과정에서 외국의 사례, 특히 영국과 프랑스, 일본의 관련된 사례를 소개하고, 한국의 제도 설계에 도움이 되는 시사점을 활용하였다. 제Ⅲ장에서는 제Ⅱ장에서 도출한 제도의 설계방향과 경제활동인구조사 자료를 이용하여 구직기간이 장기화된 자발적 이직자에 대한 급여지급이 고용보험 재정에 미치는 효과를 추계하였다. 본 연구에서는 고용보험 가입여부 및 임금수준을 판단할 수 있는 경제활동인구조사 부가조사(2003년 8월)와 이어지는 각월의 조사자료를 패널자료로 연결하여 분석하였다. 제Ⅳ장에서는 연구의 주요 결과를 요약하고, 제도 개선을 위한 정책방안들을 제시하였으며, 부록으로 일본을 제외한 구미국가에서 자발적 이직을 이유로 제재를 받은 수급자 비율이 낮은 이유 등에 대해 소개하였다. 제Ⅱ장의 주요 결과들은 다음과 같다. 자발적 이직자에 대한 제재의 방식으로는 실업급여 지급의 일정기간 동안의 유예, 소정급여일수의 단축, 급여수준의 삭감이 있을 수 있다. 우선 지급유예기간을 설정하는 방식으로는 고정기간을 두는 방식과 수급자격 판정 담당자의 재량을 인정하는 방식이 있다. 우리나라의 경우 고정기간으로 설정하는 것이 제도 운영상의 마찰을 줄일 수 있을 것으로 판단된다. 두번째로 제재기간의 길이와 관련하여 우선 6개월로 시작하여, 제도 시행 이후의 실제 집행결과에 대한 평가를 거쳐서 단축하는 방안의 타당성을 평가하도록 한다. 또한 제재기간의 기산점은 이직 다음날로 한다. 세번째로 제재기간 동안 구직등록 및 수급자격 인정신청을 하고 적어도 3회 이상의 실업인정을 거침으로써 지속적인 구직노력을 보인 실업자에 대해서 급여를 지급하도록 한다. 또한 구직노력을 확인하기 위해서 수급자격 인정신청 후 3개월 이상이 경과한 후 급여를 지급한다. 따라서 이직 후 3개월 이내에 수급자격 인정신청을 할 경우 제재기간은 6개월이 되지만, 이직 후 3개월이 경과하여 실업급여를 신청할 경우 경과한 기간 만큼 제재기간이 연장된다. 네번째로 제재기간 중의 단기간 취업이나 근로를 통한 소득에 대해서는 고려하지 않는다. 다만, 수급자격 인정신청 후의 단기간 취업에 대해서는 현재의 실업급여 수급자와 마찬가지로 실업인정에 특례를 둘 수 있도록 한다. 다섯번째로 제재기간 중의 안정적 취업에 대해서는 일반 수급자와 마찬가지로 조기재취직수당을 지급하도록 한다. 다만, 부정수급의 가능성을 줄이기 위한 보완장치를 두도록 한다. 한예로 수급자격 인정신청 후 1개월 이내에 안정적인 직장으로 재취업한 경우에는 일본과 마찬가지로 공공직업안정기관의 알선에 의해서 재취업한 경우에만 지급대상이 되도록 하는 것이 좋을 것이다. 또한 조기재취직수당의 지급률은 소정급여일수의 단축 여부를 고려하여 조정하도록 한다. 소정급여일수를 1/3 단축하여 지급할 경우에는 지급률을 조정하지 않아도 형평성에 문제가 없을 것으로 본다. 그러나 소정급여일수를 조정하지 않을 경우에는 조기재취직수당 지급률을 1/3로 조정하는 방안도 검토할 필요가 있다. 여섯번째로 제재기간 중에 재취업을 위한 직업훈련을 받는 경우에는 일반 구직급여 수급자와 마찬가지로 처우할 수 있을 것이다. 수급자격 인정신청을 하기 이전에는 제재기간이 경과하고 있는 것으로 간주하고, 수급자격 인정신청을 한 이후에는 실업인정의 특례규정을 적용하도록 한다. 또한 공공직업안정기관장이 판단하여 직업훈련을 받도록 하는 경우에는 남아 있는 제재기간을 단축하여 구직급여를 지급하는 것도 가능할 것이다. 일곱번째로 소정급여일수의 경우 그대로 유지하는 방안, 실업급여 수급기간을 현행과 같이 1년으로 유지함으로써 최장수급기간이 180일이 되도록 하는 방안, 소정급여일수를 일률적으로 2/3 수준으로 단축하는 방안이 검토대상이 될 수 있을 것으로 본다. 이 부분에 대한 판단은 제도의 합리적 설계와 관련된 기술적인 판단의 범위를 벗어난다는 점에서 고용보험 운영에 참여하는 사회적 파트너들 사이의 사회적 합의를 통해서 결정하는 것이 바람직하다고 본다. 여덟번째로 급여수준의 경우 현재의 구직급여 수준이 상한에 의해 최고액이 제한되어 있고 최고액이 4인가구의 최저생계비에 미달하고 있다는 점을 고려할 때 감액지급해야 할 필요는 없는 것으로 판단하였다. 제Ⅲ장의 자발적 이직자에 대한 급여지급이 재정에 미치는 효과에 대한 추계결과는 다음과 같다. 우선 재정에 미치는 효과를 고려할 때 가장 적합성이 있다고 판단되는 조건을 부여하여 소정급여일수를 2/3으로 단축할 경우 자발적 이직자에 대한 급여지급에 소요되는 재정소요액은 비자발적 이직자에 대한 재정소요액의 각각 58.8%(전체 이직자 대상)와 60.9%(고용보험 가입 이직자 대상), 개인별 총급여액의 상대적 비중은 각각 57.6% (전체 이직자 대상), 51.4%(고용보험 가입자 대상)이다. 이 추계결과는 해당 시기에만 적용될 수 있는 추정치로서 본 연구에서는 다른 시기에도 적용을 시도할 수 있는 자발적 이직자와 비자발적 이직자의 행태 및 실업급여제도 관련 지표를 별도로 제시하였다. 제Ⅳ장에서는 제Ⅱ장과 제Ⅲ장의 주요 결과들을 요약하여 정책방안을 제안하였으며 제도의 명칭에 대해서도 제안하였다. 본 연구의 서론에서 언급한 것처럼 ‘자발적 이직자 급여지급’이라는 표현은 새롭게 개선하고자 하는 제도의 취지와 내용을 충분히 반영하지 못한다. 이미 정당한 자기사정에 의한 이직의 경우 급여가 지급되고 있고, 정당하지 않은 자기사유에 의한 이직자 모두에게 급여를 지급하는 것이 아니라 일정한 구직활동 요건을 충족한 경우에만 급여를 지급하기 때문이다. 따라서 새로운 제도를 도입할 경우에는 제도의 명칭으로 ‘장기구직자급여제도’를 사용하는 방안을 제안하고자 한다. 현재 관용적으로 사용되는 용어와 달라지기 때문에 일시적인 혼선이 있을지라도 새로운 제도에서 보호 대상이 되는 ‘정당하지 않은 자기사정에 의한 이직자’와 일반 국민들에게 제도의 정확한 취지를 전달하는 것이 제도 운영과정에서의 불필요한 마찰을 줄이고, 제도의 정착에 기여할 것이기 때문이다.