일자리창출 지원을 위한 고용안정사업 개편방안

Abstract

■ 연구 목적 정부는 일자리창출을 정부의 핵심과제로 하여 다양한 대책을 마련하고 있다. 일자리창출을 위한 정부 정책의 중심에는 고용안정사업이 있다. 그동안 고용보험제도내 고용안정사업의 효율성에 대한 의문은 계속되어 왔다. 고용안정사업의 효율성에 대한 의문은 대체로 두 가지 이유로 인해 제기된 것으로 여겨진다. 첫째, 외국의 경우와 마찬가지로 고용안정사업의 순효과가 얼마나 되는지에 대한 의문이다. 대부분의 외국 연구 결과들은 고용안정사업, 특히 임금보조금의 경우 높은 사중손실과 대체효과 등으로 인해 실질적인 고용촉진효과는 크지 않은 것으로 결론을 내리고 있다. 고용안정사업의 높은 사하중효과(dead-weight effect)는 우리나라의 기존 연구에서도 제시되고 있다. 둘째, 제도의 활용 및 실적이 기대보다 낮다는 점이다. 고용안정사업의 지출규모는 외환위기로 인한 심각한 실업대란의 시기에도 해당 연도 수입액의 60%를 초과한 적이 없었으며, 최근에는 지출규모가 30%대 수준에 그치고 있다. 이에 따라 고용안정제도를 개선하려는 시도에서부터 고용안정사업 보험료율의 인하, 극단적으로는 고용안정사업을 폐기하여야 한다는 주장까지 일각에서 제기되고 있다. 고용안정사업의 법령 및 세부시행지침 등은 그 동안 수십 차례에 걸쳐 수정?보완되어 왔다. 최근에도 각종 채용장려금이 대폭 정비되어 신규고용촉진장려금, 고령자고용촉진장려금, 그리고 중장년훈련수료자채용장려금으로 조정되었고, 일자리창출의 문제가 중요시됨에 따라 고용창출지원사업이 신설되었다. 고용창출지원사업은 중소기업의 일자리 채우기와 일자리창출을 주목적으로 하고 있으며, 세부적으로 중소기업근로시간단축지원금, 교대제전환지원금, 중소기업고용환경개선지원금, 중소기업전문인력채용장려금, 중소기업신규업종진출지원금 등 다섯 가지 지원금?장려금 제도를 포함하고 있다.

‘일자리창출을 위해 고용안정사업이 무엇을 해야 하는가?’를 주요 주제로 하는 이 보고서에서는 일자리창출을 위한 고용안정사업의 제도들을 제시하고 있다. 또한 전반적 측면에서 고용안정사업의 개선방향을 논의한다.

■ 주요 연구 내용 및 결론

새로운 지원제도의 도입

고용안정사업에 대한 비판의 하나는 제도의 활용 및 실적이 기대보다 낮다는 점이다. 이러한 문제는 향후 직업능력개발사업과 고용안정사업이 통합됨에 따라 완화될 것이지만, 고용안정사업의 보험료를 일정기간 동안 면제하여 방대한 적립금 규모를 축소하는 방안도 고려될 수 있다. 그러나 보험료를 모든 기업에 대해 동일하게 면제하는 것보다는 일자리창출의 노력에 참여하는 기업에 대해 선별적으로 보험료를 면제하는 방안이 보다 합리적일 것이다. 여기에서는 기업의 일자리창출 노력을 지원하기 위한 방안으로 새로운 지원금?장려금 제도를 제시함과 동시에 고용보험료(또는 고용안정사업 보험료)를 면제하는 방안을 제시한다.

임금유연성의 강화

〈임금피크제도입 보험료 면제〉 이러한 측면에서 노동조합 또는 근로자 대표의 동의를 얻어 임금피크제를 도입하는 기업에 대해 일정기간(2~3년) 동안 고용보험료를 면제하도록 하여 임금피크제의 확산을 도모하는 방안이 있다.

〈정년연장기업 보험료 면제〉 대부분의 기업에서 정년은 55~58세로 국민연금 수급연령인 60세에 미치지 못한다. 이에 따라 국민연금 수급기간까지 근로자들은 소득의 공백기를 가지게 되는데, 기업이 정년을 연장할 경우 정년을 연장한 기간 동안 고용보험 보험료를 면제하여 이들 기업의 임금부담을 완화한다.

〈임금체계혁신 컨설팅 지원금〉 일자리창출을 위한 임금체계의 혁신은 기업내 각종 직무들을 평가하고 그 가치를 판단하는 작업에서부터 시작된다. 임금체계의 개편을 위해 컨설팅이 필요한 경우가 다수 있을 것으로 예상되며, 임금체계의 개편을 촉진하기 위해 정부가 컨설팅 비용의 일부를 지원하는 방안이 있다. 컨설팅 비용의 지원은 실제 소요된 컨설팅 비용의 일정비율(1/3 ~1/2)을 지원하되, 상한액을 설정하여 어느 특정 기업에 지나치게 많은 금액이 지원되는 것을 방지하도록 한다.

민간고용서비스의 강화

〈비영리 민간고용서비스 지원금〉 비영리 민간고용서비스기관이나 교육기관에서 직업상담을 담당하는 직원에 대한 직업훈련비의 지원, 정보시스템 구축비용의 지원, 자료구입비의 지원 등을 통해 서비스의 질과 내용을 개선하도록 한다.

〈민간고용서비스기관 대부금〉 영리를 목적으로 하는 민간고용서비스기관의 시설 개선, 정보시스템의 구축, 취업지원서비스 프로그램의 개발 등에 필요한 자금을 고용안정사업에서 대부하도록 하여 민간고용서비스기관의 경쟁력을 강화한다.

자영업 창업지원

〈자영업 창업지원금〉 자영업자들의 상당수가 경영난을 겪고 있다고 하여 창업을 막을 수는 없다. 정부 정책은 무조건적인 창업이 아니라 준비된 창업이 이루어지도록 지원하는 것이다. 이러한 관점에서 캐나다의 자영업급부(self employment benefit : SEB)와 같은 창업지원금제도를 도입한다. 이는 전직지원서비스의 하나로 간주될 수 있다. 정부는 창업을 위한 컨설팅서비스를 제공하거나 민간컨설팅서비스업체로부터 받은 컨설팅서비스비용의 일부 또는 전부를 지원한다. 또한 보육대상 아동이 있는 여성가장인 경우에는 일정기간 동안 보육비를 지원하고, 개업할 때까지의 교통비와 일정금액의 준비금을 지급한다.

지역의 일자리창출 능력 제고

〈산학협력 지원〉 지역의 혁신클러스터의 형성을 위한 산학협력업체에 대해 고용보험료를 일정기간(2～3년) 동안 면제하여 산학협력의 활성화를 도모한다. 또한 현장실습비용이나 교육훈련비의 일부를 고용보험에서 지원하는 방안도 고려할 수 있다.

〈지역특성화산업 지원금〉 지역특성화산업을 지정하고 이들 산업 부분의 일자리창출에 대한 지원을 제공한다. 지원방식은 고용보험료의 면제에서부터 ‘중소기업전문인력채용장려금’처럼 신규로 채용하는 인력에 대해 장려금을 지급하는 방식까지 고려할 수 있다. 또한 캐나다의 고용창출 파트너십(JCP)과 같이 지역특성화산업을 육성하기 위한 각종 프로젝트(예 : 대구의 밀라노프로젝트)에 대한 인건비 및 훈련교육비를 고용안정사업에서 지원함으로써 지역의 고용창출기회를 확대하는 방안도 있다.

노사협력 지원

〈일자리창출 기업의 고용보험료 면제〉 2004년의 ‘일자리 만들기 사회협약’의 정신에 입각하여 기업단위에서 노사가 협력할 경우 이에 대해 고용보험료를 일정기간 동안 면제하는 방안을 생각할 수 있다.

〈일자리창출 우수기업 포상〉 노사협력을 통해 일자리를 창출한 우수기업에 대해 포상을 수여한다.

사회적 일자리창출

〈자원봉사 지원금〉 사회적 일자리창출의 일환으로 장기구직 청소년(15~29세) 및 중고령자(55세 이상)의 자원봉사활동에 대해 소득의 일부(예, 월 30~60만 원)를 고용안정사업에서 지원한다. 이때 지원금의 액수는 가구소득에 따라 차등지급한다.

고용안정사업의 개편

〈높은 사하중 효과와 근로자에 대한 직접적 지원〉 우리나라의 고용안정사업은 임금보조금을 중심으로 하고 있으나 임금보조금은 사하중효과(dead-weight effect)가 높아 보조금의 순고용효과가 낮은 것이 일반적 현상이다. 임금보조금의 고용효과에 대한 외국 연구의 대부분은 사하중효과가 60~80%에 이르는 것으로 보고하고 있으며, 고용유지지원금의 고용효과를 평가한 김동헌·박의경(2000)의 연구에서도 사하중 손실이 80%에 달하는 것으로 추정하고 있다. 따라서 사하중 손실이 큰 보조금 중심의 현 고용안정사업 기본틀을 유지할 것인지의 문제가 제기된다. 고용안정사업의 보험료는 사업주가 전적으로 부담하고 있다. 이에 따라 고용안정사업의 내용은 사업주에 대한 (직접적) 지원으로 제한되어야 한다는 주장이 상당한 지지를 얻어 왔다. 그러나 이와 같은 주장은 고용안정사업이 노동시장에 기여할 수 있는 범위를 제한하고 있으며, 고용안정사업이 사하중 효과가 높은 사업주 지원의 임금보조금에 집중되는 주요한 원인을 제공하고 있다. ‘일자리창출’, ‘기업구조조정의 원활화’, ‘경기 불황시 기업의 대처능력 향상’, ‘취업애로계층의 고용촉진을 통한 노동시장 안정화’ 등과 같은 고용안정사업은 기업 경쟁력의 유지 · 강화라는 궁극적 목적을 지닌다. 따라서 ‘보험료 부담의 주체’가 아니라 ‘고용안정사업의 목적’이라는 측면이 강조되어야 한다. 고용안정사업의 세부 지원내용이 기업의 경쟁력 유지 · 강화에 기여한다면 지원금의 지급대상, 지원방식 등에 구애받을 필요가 없다. 특히 ‘일자리창출’이라는 목적이 성공적으로 달성되려면 지원금의 지급대상과 지원방식의 유연한 적용이 필요하다. 다시 말하면 고용안정사업의 보험료가 근로자에 직접 지원되거나, 노동시장 인프라구축 등에 사용되더라도 이것이 일자리창출과 기업 경쟁력의 유지 · 강화에 기여한다면 고용안정사업의 목적에 부합하는 것으로 넓게 생각하여야 할 것이다. 사하중 손실이 큰 기존의 임금보조금 중심 제도에서 벗어나 기업의 경쟁력을 유지 · 강화하는 새로운 지원제도를 개발할 필요가 있으며, 이러한 측면에서 고용보험료의 면제와 같은 방식이 검토될 수 있다. 또한 비용 대비 효율성이 높은 노동시장 인프라구축에 대한 투자를 증대하여 일자리창출을 위한 기반을 구축할 필요가 있다. 구체적으로, 고용보험사업에 노동시장 인프라사업을 추가한다.

실업자 프로파일링(profiling) 시스템의 활용

고용안정사업은 일반적으로 사업주가 지원신청을 할 경우에만 지원이 되고 있다. 이에 따라 고용안정사업의 지원대상이 됨에도 불구하고, 사업주가 신청을 하지 않았기 때문에 지원금을 받지 못하는 근로자들이 많이 있다. 장기실직자, 중 · 고령자, 청년 등의 근로자들이 고용안정사업의 각종 지원금 또는 장려금을 받지 않고도 취업할 수 있다면, 이는 바람직한 현상이다. 따라서 사업주가 지원금 · 장려금을 신청하지 않는 이상 고용안정센터에서 근로자가 지원금 · 장려금을 받도록 유도할 필요가 없다는 주장도 일견 설득력이 있다. 그러나 지원금 · 장려금의 지원대상 근로자가 대부분 취업애로계층이고 이들은 자신이 지원금?장려금의 지원대상이 된다는 정보를 사전적으로 알고 있어야 형평성의 문제를 불러일으키지 않는다. 만약 특정 근로자가 고용안정사업의 지원금?장려금의 대상이 됨에도 불구하고 사업주가 이를 몰라서 채용을 하지 않았다면, 이 근로자는 상대적인 불이익을 당한 것으로 볼 수 있다. 또한 영국의 뉴딜(New Deal)처럼 취업알선, 진로지도, 직업훈련 지원금 및 장려금 지원 등의 각종 서비스가 체계적으로 제공되는 것이 세계적인 추세이다. 구직자에 대한 종합적 서비스의 제공을 위해서도 구직자가 자신이 고용안정사업의 지원금 · 장려금의 지원대상이 되는지 여부를 알고 있어야 할 것이다. 이러한 측면에서 지금은 유명무실한 실업자 프로파일링(profiling) 시스템을 새롭게 개편하여 활용할 필요가 있다. 구직자가 고용안정센터를 방문하여 초기 상담을 하였을 때, 이 구직자가 어떤 지원금?장려금의 지원대상이 되는지 여부를 파악하고 이 정보를 취업알선에 활용하는 것이다. 이러한 방식을 통하여 사업주가 지원금?장려금을 신청하지 않더라도 구직자의 특성에 따라 지원금 · 장려금을 받을 수 있도록 그 기회를 확대하며, 구직자의 신속한 (재)취업을 유도할 수 있다.

중 · 고령 근로자의 고용안정을 위한 지원 강화

중 · 고령자 고용불안의 주요 원인은 연공서열형 임금구조로 인해 근속기간이 증가할수록 생산성보다 임금수준이 높아지기 때문이다. 따라서 임금과 생산성이 일치하도록 임금체계를 성과급 · 직무급 중심으로 전환할 필요가 있으며, 고용안정사업은 기업(특히, 중소기업)의 임금체계 개편에 대한 지원을 하도록 한다. 구체적인 지원방식은 △ 중소기업의 성과급?직무급 도입을 위해 필요한 직무분석 프로그램의 개발 및 제공, △ 임금?인사체계의 개편방안에 대한 기본틀의 수립과 제공, △ 중 · 고령자 고용안정을 위한 각종 진단시스템의 개발 및 보급, △ 임금 · 인사체계 개편을 희망하는 중소기업에 대한 컨설팅서비스 제공(구체적으로 컨설팅서비스에 소요되는 비용의 일부를 지원) 등이 고려될 수 있다. 특히 연봉제, 직무급제의 도입과 같은 기업의 임금유연화 노력은 장기 근속자에 대한 임금거품을 제거함으로써 신규채용을 증대시키고, 중?고령 근로자의 고용불안을 완화시키는 효과가 기대된다. 나아가, 고령자의 정년연장 및 고용촉진을 위한 지원 강화를 위하여 정년연장을 포함하여 고령자의 고용유지 및 촉진을 위한 컨설팅서비스의 제공 및 프로그램 개발을 도모한다. 또한 퇴직고령자의 재고용시 채용장려금을 지급하는 방안도 고려할 수 있다. 이 때, 지급 대상은 정년 후 정규근로 및 파트타임근로의 재고용을 모두 포함한다.