영국의 실업급여 연구

Abstract

제1장 개 관 제1장은 영국 사회보장제도의 역사와 현황, 실업급여제도, 노동시장의 현황, 그리고 유럽연합 차원의 정책을 포함해 사회보장 및 실업 관련 정책의 주요 동향에 대한 일반적인 정보를 제시하고 있다. 제1절 영국의 사회보장제도: 이 절에서는 사회보장제도의 역사와 현황을 간략하게 검토한다. 20세기 이전까지 빈민에 대한 국가의 지원 제도들은 초보적이고 처벌적인 접근에 기초하고 있었다. 19세기에는 다양한 종류의 자발적 지원이 증가했으나 제한적인 수준에 머물렀다. 20세기 초에 비로소 질병, 노령, 실업에 대해 국가 재원에 의한 국민보험 방식이 도입되었다. 2차 세계대전 직후 베버리지 보고서에 근거해서 국민보험이라고 불리는 보편적인 국민보험 제도가 형성되면서 큰 개혁이 이루어졌다. 이 제도는 연속적인 복지삭감을 단행한 보수당 정권이 등장한 1979년 이전까지 대체로 비슷하게 유지되었다. 1997년 이후 정권을 잡은 노동당 정부는 (보편적인 보험방식의 제도를 회복시키는 대신) 가장 욕구가 있다고 여겨지는 사람들을 위한 표적화된 사회보장 급여체계를 도입했으며 광범위한 비취업 집단을 급여로부터 취업으로 옮겨가도록 하기 위한 ‘근로우선'' 전략을 도입했다. 정부의 사회보장 총지출은 지난 50년 동안 상당히 증가해 왔다. 제2절 실업급여의 역사: 이 절에서는 실업자를 위한 급여 제도의 역사적 변천과 현 제도에 대해 개괄적으로 제시하고 있다. 최초의 사회보험방식 실업급여는 20세기 초에 도입되었으며 제2차 세계대전 이후 개혁된 사회보장제도의 주요 구성요소가 되었다. 실업자에 대한 급여는 1979년 이후 연속적으로 삭감되는데, 이로 인해 그 가치와 범위는 심각하게 축소되었으며(예를 들면, 소득연계 보충급여의 폐지), 수급자격 요건이 더욱 엄격해졌다. 현재의 구직자수당(jobseeker''s allowance) 제도는 1996년에 단행된 개혁의 일환으로 도입되었으며 급여 수준은 한층 더 삭감되었다. 새로 도입된 제도는 과거의 실업자에 대한 보험방식의 실업급여와 자산조사형 급여 모두를 대체하였다. 사실상 두 가지 급여 형태(보험형 및 자산조사형)는 구직자수당 내에서 분리 운영되었지만, 급여율이나 수급 조건은 대부분 공통적으로 적용되었다. 실업자에 대한 현 사회보장 급여 가운데 사회보험형 급여의 비중은 상대적으로 적다. 일반 대중은 실업자에 대해 신뢰하지 않으며 심지어 적대적이기까지 하지만, 일반적인 사회보험 급여의 원칙에 대해서는 계속 지지하고 있다는 사실을 설문조사를 통해 확인할 수 있다. 제3절 노동시장 상황: 이 절에서는 영국의 전반적인 노동시장 상황에 대해 검토하고 있다. 최근 몇 년간 실업률은 계속 떨어지고 있으며 최근에는 5%를 약간 상회하고 있다. 청년실업률이 생산가능인구 전체의 실업률을 훨씬 웃돌며 퇴직연령에 근접할수록 남성의 실업률은 다시 증가한다. 대부분의 실업기간은 상대적으로 짧은 편이지만(6개월 혹은 그 이하) 약 21%의 실업자가 1년 이상 실업상태에 있었으며, 실업기간이 2년 이상 지속되는 경우도 10%를 넘는 것으로 나타났다. 전체 실업 가운데 자발적인 실업으로 분류될 수 있는 것은 극히 일부이며, 실업의 가능성은 낮은 교육 수준이나 숙련, 건강문제(정신적이나 육체적으로), 장애, 그리고 편부모 가구 등의 요인에서 비롯된다는 점을 여러 연구들이 보여주고 있다. 전체 가구 중 ‘무직(worklessness)’ 가구(생산가능인구에 해당되는 성인 가운데 공식적인 실업의 정의에 부합하는가에 관계없이 취업한 사람이 없는 가구)의 총 비율은 최근 감소하고 있으며 현재에는 약 16% 정도에 머무르고 있다. 최근 몇 년간 취업률이 증가하고 있으며, 이러한 경향은 대부분 여성 취업이 증가한 데 기인한다. 시간제 고용의 비중이 상대적으로 높아서, 전체 피용자의 1/4 이상이 자신의 현 고용형태를 시간제로 분류하고 있다. 시간제 고용의 비중은 남성의 경우 10% 이하지만 여성의 경우 40%를 넘는다. 제4절 최근의 사회보장제도 및 고용 전략: 이 절에서는 1997년 이후 노동당 정부가 추진하고 있는 정책들을 개괄적으로 소개하고 있다. 노동당은 사회보장 급여에 대한 정부지출의 증가와 특정 집단에서 나타나는 급여의존성의 문제에 대해 이전의 보수당 정부와 마찬가지로 우려하고 있다. 따라서 노동당은 사회보장 체계를 1979년 이전의 상태로 되돌리려 하기보다는, 자산조사 확대를 통해 표적화된 급여를 강화시키는 방향으로 개혁을 추진해 나가고 있다. 정부 전략의 이면에는 취업이 빈곤에서 벗어날 수 있는 최선의 방법이라는 사고가 내재되어 있는데 이러한 맥락에서 노동당은 실업을 감소시키고 고용을 증진시키기 위한 경제정책과 함께 구직자수당 수급을 위한 전제조건으로서 노동시장 참여 규정을 유지하고(어떤 면에서는 심지어 강화시키고) 있다. 수급자를 급여에서 탈피시켜 취업이나 훈련으로 이동시키려는 목표 하에 다양한 종류의 근로연계복지 프로그램(특히, ‘뉴딜’ 프로그램)이 도입되었다. 또한 법정 최저임금제도와 ‘세액 공제제도(tax credits)’의 새로운 형태인 취업자 급여(in-work benefit) 제도 도입 등 근로 인센티브를 증진시키기 위한 조치를 취했다. 뉴딜 프로그램 중 일부는 특정 비취업인구집단을 노동시장에 진입시킴으로써 ‘무직 가구’ 문제에 대응하기 위한 것이다. 제5절 유럽연합 정책: 이 절에서는 유럽연합 차원의 정책 결정이 영국의 실업 정책에 얼마만큼 영향을 미치고 있는지에 관해 다루고 있다. 유럽연합의 ‘권한’이 점진적으로 증가하는 것이 일반적인 추세이지만, 현재까지 그 영향의 정도는 미미한 것으로 나타났다.

제2장 영국 실업급여의 구조

제2장은 현 실업급여 제도에 대해 구체적으로 소개한다. 제1절 실업급여에 관한 법률: 이 절에서는 구직자수당 도입의 계기가 된 1995년 구직자수당법(Jobseekers Act)에서부터 실업급여에 관한 최근의 입법작업까지 서술하고 있다. 제2절 실업급여의 전달체계: 이 절에서는 실업급여 정책을 결정하고, 이를 집행하는 조직들을 검토하고 있다. 급여를 신청하는 모든 생산가능 인구(실업자 포함)의 통합적 행정 조직을 창출하기 위한 주요 개혁 작업이 2001년에 시작되었다. 이는 이전까지 분리되어 있던 구직 지원 기능과 급여 지급 기능을 하나의 기관에 통합하는 것을 의미한다. 집행 목표, 업무 우선순위 등 새로 설립된 ‘Jobcentrelus’의 기능상 주요 특징 및 직원 대상 교육훈련 등도 소개하고 있다. 제3절 실업급여를 위한 규칙과 절차: 이 절에서는 구직자수당 제도의 수급자격 요건, 신청을 위한 행정적 절차, 규정을 위반한 급여신청자에 대한 제재 그리고 지불 방법 등 제도 전반에 관해 구체적으로 설명하고 있다. 첫째, ‘구직자수당의 수급자격 요건’에서는 기여형과 자산조사형으로 분리된 두 가지 형태의 구직자수당 제도의 유사점 및 차이점을 기술한다. 기여기초형(contribution-based) 구직자수당은 개인의 국민보험 기여가 충분할 때 지급되며 기간은 최대 6개월간 지속된다. 소득기초형(income-based) 구직자수당은 실업에 처한 개인의 소득이 그와 피부양자의 욕구를 충족시키기에 충분하지 않은 경우(급여신청자와 배우자의 자본 소득, 배우자의 소득 모두 고려대상에 포함된다) 지급되는 자산조사형 급여로서 소득 기준을 만족시키는 한 급여는 지속적으로 제공된다. 이 두가지 형태의 구직자수당은 모두 정해진 ‘노동시장 참여규정’을 만족시켜야만 수급할 수 있다. 즉 급여신청자는 근로능력이 있어야 하며, 근로할 수 있는 여건에 있고 적극적인 구직활동을 해야 한다. 특정 부부의 경우, 두 사람 모두 노동시장 참여규정을 만족시켜야 소득기초형 구직자수당의 수급자격을 얻을 수 있다. 구직자수당 신청자들은 구직을 위해 취해야 할 행동 단계들을 명시한 ‘구직활동 합의서(jobseeker''s agreement)''에 반드시 서명해야 하며, 고용담당관이 제시하는 ‘구직자 권고(jobseeker''s direction)’를 이행해야만 한다. 둘째, ‘신청 절차’에서는 실업자 개인이 구직자수당을 신청하기 위해 통과해야 하는 모든 절차에 대해 설명하고 있다. 또한 구직활동 합의서의 세부적인 내용 및 구직자수당 신청자의 준수 사항 등이 소개된다. 준수 사항이란 신청을 할 때 해당 지역 고용지원센터(Jobcentre 혹은 Jobcentrelus)를 방문하는 것, 이후 2주 간격으로 출석하는 것, 그리고 13주, 26주, 6개월이 지난 후에 특별 면접에 참여해야 하는 것 등을 말한다. 셋째, ‘제재 조치’에서는 다양한 형태의 제재 및 이러한 제재가 발생할 수 있는 상황 등이 소개되고 있다. 급여정지 형태의 제재는 2주, 4주, 혹은 최대 26주까지 지속될 수 있다. 또한 구직자수당의 완전한 수급자격을 획득하지 못한 사람들에 대한 ‘고충급여(hardshipayment)’도 설명되고 있다. 넷째, ‘특수 신청자 집단에 대한 규정’에서는 청년, 장애인, 노인, 그리고 여성에 대한 구직자수당 규정들을 살펴본다. 다섯째, ‘급여지급 방법’에서는 실업자에게 급여를 지급하는 방식에 대해 설명한다. 정부는 수표(지로)와 같은 전통적인 지급 방식에서 전자지급 방식으로 전환하는 것을 추진중이다. 여섯째, ‘근로복귀(Return-to-work) 급여 및 프로그램’에서는 실업에 처한 사람들이 취업으로 쉽게 전환할 수 있도록 설계된 프로그램과 다양한 급여제도가 소개된다. 예를 들어, 재취업 후에도 일시적으로 특정 급여가 지속되는 것이 이에 해당된다. 제4절 구직자수당의 재정적 측면: 이 절에서는 구직자수당의 상대적 가치, 구직자수당 수급자 수, 그리고 구직자수당의 재원이 조달되는 방식 등에 대한 정보가 제공된다. 첫째, ‘급여대체율’에서는 물가 및 평균소득 대비 실업자 대상 기여형 급여의 실질가치가 1948년 이래 변화해 온 추이를 보여준다. 전반적으로, 물가 대비 급여의 가치는 꾸준히 증가하다가 1996년 구직자수당이 도입된 이후 감소하는 경향을 보였다. 한편 평균소득 대비 급여가치는 1948년 이래 계속 감소하는 추세이다. 영국의 급여대체율 측정에 관한 다양한 연구 결과들도 소개하고 있는데, 대체율은 1980년대에 급격하게 감소해, 현재는 OECD 국가들 중 가장 낮은 수준인 것으로 밝혀지고 있다. ‘실업의 덫(실업관련 급여로 인한 수입이 취업으로 인한 수입과 비교해 높은 비율에 이르거나 액수가 많은 경우)’에 대응하기 위한 최근의 조치들도 간략하게 설명하고 있는데, 여기에는 법정 최저임금과 취업자 급여, 혹은 ‘세액공제제도’ 등이 해당된다. 둘째, ‘구직자수당 수급자’에서는 1991년 이후 다양한 형태의 실업급여를 수급하는 사람들에 대한 통계와 2006년까지의 추정치가 제시된다. 실업자, 경제활동인구, 생산가능인구 전체 대비 구직자수당 수급자의 수를 살펴보고 실업자에 대한 총 급여 지출을 다른 수급자 집단과 비교 검토한다. 또한 구직자수당 수급의 평균 지속기간, 제재 발생빈도, 구직자수당 수급률(구직자수당의 수급자격 요건을 갖춘 사람 중 실질적으로 수급하는 사람의 비율) 등에 대한 간략한 통계를 제공한다. 셋째, ‘구직자수당 재원조달’은 1978년 이후 실업자에 대한 총 급여 지출의 경향과 2006년까지의 추정치를 제시한다. 또한 재원을 조달하는 다양한 방법을 설명하고 특히 기여형 구직자수당 및 다른 국민보험 급여가 지급되는 국민보험기금(National Insurance Fund)의 운영에 대해 설명한다. 개인 및 고용주가 지불하는 국민보험 기여의 구조 및 현재의 보험료율에 대한 정보도 제공되며 구직자수당 지불에서 부정수급 및 오류 발생빈도를 제시한다.

제3장 근로연계복지 정책 및 프로그램

제3장에서는 실업자 및 비취업 상태의 특정 집단이 급여에서 벗어나 취업 또는 훈련을 받도록 장려하기 위해 도입한 다양한 ‘근로연계복지’ 정책을 설명하고 있다. 제1절 적극적 노동시장 정책: 이 절에서는 최근의 근로연계복지 정책과 프로그램에 대해 다룬다. ‘뉴딜’ 프로그램과 구직 지원 제도, 직무기반(work-based) 훈련 제도, ‘시범고용서비스지역’(장기 실업자의 취업 및 훈련을 돕기 위한 혁신적인 실험이 전개되는 지역) 등이 이러한 정책에 해당된다. 제2절 뉴딜 프로그램: 이 절에서는 현재 진행되고 있는 6개의 프로그램에 대해 구체적인 설명을 제공하고 있다. 6개의 뉴딜 프로그램이란 청년(25세 이하의 청년으로 6개월 이상 실업상태), 장기 실업자(25～49세의 사람으로 18개월 혹은 그 이상 구직자수당을 수급한 경우), 급여신청자의 배우자, 50세 이상의 실업자, 편부모, 그리고 질병, 장애인 혹은 근로무능력자를 위한 프로그램 등이다. 청년과 장기실업자를 위한 프로그램은 강제적이며 조건을 이행하지 않을 경우 급여를 제한하는 제재를 받을 수 있다. 그 외의 프로그램은 주로 자발적으로 운영된다.

제4장 평가연구

제4장에서는 실업자에 대한 급여 및 조직적 지원 체계의 다양한 측면에 대한 평가 결과를 요약하고 있다. 이러한 연구 가운데 다수는 정부의 위탁으로 민간 연구자들에 의해 실행된 것이며 정부로부터 완전히 독립된 민간 연구도 있다. 제1절 구직자수당 평가연구: 이 절에서는 1996년 구직자수당 도입의 영향에 관한 여러 연구의 결과를 요약하고 있다. 각 연구는 새로운 제도에 대한 급여신청자의 사전 지식과 제도의 목적에 대한 급여신청자들의 평가, 구직자수당 수급기간 동안 구직자들의 교육 및 훈련 참여, 구직자수당 제도가 정책 목표에 부합하는 정도, 다른 정책에 미치는 영향, 구직자수당 신청자의 태도, 경험 및 행동, 마지막으로 Jobcentre 서비스의 일관성과 이용자 만족도 등에 대한 조사를 수행했다. 일부 연구는 한 걸음 더 나아가, 구직자수당이 급여신청자 및 노동시장에 미치는 효과에 대한 전체적인 상을 제시하고자 하였다. 전반적으로 구직자수당 도입 이후 수급에서 탈피하는 사람이 상당히 증가한 것으로 나타났으며 구직자수당 수급 경험이 있는 사람이 다시 구직자수당으로 복귀하게 될 가능성 또한 감소한 것으로 나타났다. 그 밖에, 구직활동에 소극적인 급여신청자가 감소했으며 구직자 입장에서는 급여 제재를 포함해 제도의 규정에 대한 이해도가 높아진 것으로 밝혀졌다. 또 다른 연구는 6개월～12개월 단계에서 구직활동을 강화시키는 방안과 6주간의 ‘집중적인 구직알선(intensive jobmatching)’ 도입을 골자로 2000년에 개정된 구직자수당에 대해 조사했다. 연구 결과, 미약하지만 긍정적인 재취업 효과가 있는 것으로 밝혀졌다. 2001년 도입된 구직자수당 공동신청 절차에 대한 연구도 상당수 있는데, 연구 결과 부부의 동기에 따라 복합적인 효과를 갖는 것으로 나타났으며 배우자의 취업에 미치는 효과는 미미한 것으로 밝혀졌다. 또 다른 연구는 실업 상태인 부부 내에서 소득이 분할되는 방식 및 여성의 지위를 조사하였다. 구직자수당 제재 조치에 대한 연구 결과에 따르면 구직자수당 도입으로 인해 수급자격 및 수급 조건 규정이 보다 투명해졌으나 제재 조치가 급여신청자의 행위에 미치는 영향에 대해서는 단정하기 어려운 것으로 나타났다. 제2절 근로복귀 급여 및 제도 평가연구: 이 절은 재취업에 성공한 실업자에게 제공되는 다양한 과도적 지원체계의 효과성에 대한 연구결과를 요약하고 있다. 실업자들은 일반적으로 이러한 과도기적 프로그램보다 급여가 지속되기를 원한다는 사실이 밝혀졌다. 제3절 ONE 및 Jobcentrelus 평가연구: 이 절에서는 1999년과 2003년 사이에 시범적으로 실시된 ‘ONE’ 서비스와 2001년부터 도입된 ‘Jobcentrelus’ 서비스에 대한 연구 결과를 요약하고 있다. 이 두 가지 서비스는 실업자 및 기타 생산가능인구 급여신청자들에게 통합적 서비스를 제공하기 위한 목적으로 도입되었다. 이는 실업자에 대한 자산조사 급여를 포함해 대부분의 사회보장 급여를 지급하는 기관(‘급여 기관’)과, 고용서비스 및 기여형 실업급여 제공을 관할하는 기관(Jobcentres)의 이중 구조를 통합함으로써 현실화되었다. ONE 시범 사업에 대한 연구들은 이러한 통합적 방식이 노동시장 성과에 미친 영향, 초기의 자발적 기간 동안 참여하지 않는 이유, 서비스가 강제화 된 2000년 이후 신규 대상자가 된 생산가능인구에 대한 시범사업의 효과, 서비스에 대한 급여신청자들의 경험과 ONE 실무자들의 관점 등 다양한 방면에서 진행되었다. 전반적인 결론은 ONE 서비스가 구직자나 질병 및 장애를 가진 급여신청자들의 수급 탈피 가능성에 명백한 영향을 미치지 않는다는 것이었다. 평가 연구를 통해 실무자 훈련, 자원 수준, 관리나 정보 체계 등과 관련된 여러 문제가 발견되었다. 반면 ONE의 발상, 특히 급여 수급을 한 기관으로 통합한 점과 개별화된 맞춤형 서비스를 제공하고자 한 의도에 대해서는 급여신청자의 광범위한 지지를 얻고 있다는 사실도 밝혀졌다. Jobcentrelus (시범사업은 2001년부터) 도입 이후 지금까지 진행된 한 연구에서는 ONE에 대한 평가 결과들이 전반적으로 재현되고 있다는 점이 제기되었다. 그 외의 다른 연구에서는 ‘고용서비스 현대화’ 프로그램의 일환으로 설립된 원격지 신청(tele-claiming), 전자신청 양식, ‘이용자 매점(customer kiosks)’ 등과 같은 현대화된 구직 수단의 효과를 검토했다. 연구결과 비록 제한적이기는 하지만 전반적으로 긍정적인 효과가 있다는 사실이 발견되었다. 끝으로 지역 Jobcentre의 실무자에 대한 부적절한 훈련으로 야기된 문제를 다룬 보고서 및 평가 연구를 소개하고 있다. 제4절 뉴딜 프로그램 평가연구: 이 절에서는 다양한 뉴딜 프로그램의 효과에 대한 평가연구(대부분 정부연구)를 요약하고 있다. 청년 뉴딜(New Deal for Youngeople)에 대한 정부 연구보고서에 따르면 프로그램 시행 첫 2년 동안 6만에서 8만이 넘는 잠재적 실업 청년이 취업에 성공한 것으로 밝혀졌다. 두 개의 민간보고서 역시 유사한 결론을 제시하고 있는데, 뉴딜 프로그램 결과로 일자리를 얻게 된 청년실업자가 약 20%에 이른다는 것이다. 그러나 하원의 조사 보고서에서는 참여자 1인당 국가 비용부담이 너무 높다는 점이 지적되고 있다. 25세 이상 뉴딜(New Deal 25lus)에 대한 연구는 고용담당관, 서비스 공급자 그리고 급여신청자들이 이 프로그램을 광범하게 지지하고 있음을 밝히고 있다. 2001년에 수정 도입된 프로그램은 취업에 긍정적인 효과를 미치는 것으로 나타났다. 배우자 뉴딜(New Deal forartners)에 대한 연구는 참가자가 소수에 불과한 문제와 프로그램의 미래에 대한 실무자들의 비관적 전망 등의 문제를 지적하고 있다. 개별 대상자의 특수한 상황 및 이들이 직면하는 노동시장 진입장벽에 대한 보다 충분한 이해가 필요하다는 점이 지적되고 있다. 50세 이상 뉴딜(New Deal 50lus) 평가 연구는 이 프로그램에 대한 참여자와 실무자들의 평가가 전반적으로 긍정적임을 밝히고 있다. 또한 이 프로그램을 통해 취업에 성공한 참여자의 비율이 높다는 점과 프로그램에 참여한 사람의 경우 고용상태가 유지될 가능성이 더 높다는 점을 밝히고 있다. 편부모 뉴딜(New Deal for Lonearents)에 대한 연구 결과 참가자들의 반응이 매우 긍정적이었는데 특히 다수의 응답자가 개별 전문상담원의 도움에 감사를 표현했다. 또한 이 프로그램이 취업에 상당히 긍정적인 효과가 있다는 사실이 제기되었다. 장애인 뉴딜(New Deal for Disabledeople)은 여전히 초기단계에 머무르고 있었으며, 고용주들 사이에서 이 프로그램에 대한 인식이 상대적으로 낮다는 점을 제기하는 단 하나의 연구만 있다. 제5절 근로연계복지 평가연구: 이 절에서는 현 정부의 근로연계복지 프로그램 전반에 관한 연구 결과를 소개한다. 뉴딜의 성과를 호의적으로 평가하는 한 연구에서는 이 프로그램이 다양한 범주의 집단에게 혜택을 주고 있다는 점, 취업에 성공한 참여자의 대부분이 고용을 ‘유지’하고 있다는 점, 그리고 ‘개별 전문상담원’ 도입의 혁신성 등이 강조되고 있다. 뉴딜의 초기단계를 검토한 또 다른 정부연구에 따르면 청년 뉴딜의 경우 ‘심도 있고 상당히 긍정적인 효과’가 있으며, 25세 이상 뉴딜의 경우 복합적 효과가 나타났고, 나머지 뉴딜 프로그램의 경우 미약하나마 긍정적인 효과가 있는 것으로 나타났다. 보다 비판적인 시각에서 서술된 두 개의 비정부 연구보고서가 있는데 그 중 하나는 뉴딜 프로그램이 장기적인 관점에서 보다 역동적이어야 한다는 점, 즉 취업으로 전환하는 사람들의 직업 전문성에 더 큰 관심을 기울여야 한다는 사실을 지적하고 있다. 나머지 보고서는(하원의원 보고서) 프로그램의 초점이 청년층 구직자수당 신청자로부터 다른 집단, 특히 고령의 수급자나 심각한 근로 장벽에 직면한 사람, 구직자수당 이외의 급여 수급자, 그리고 비경제활동인구 등의 다양한 집단으로 전환될 필요성을 강조하고 있다. 제6절 개별 전문상담원 평가연구: 이 절은 고용 서비스에서 특히 개별 전문상담원의 역할에 초점을 둔 두 개의 연구 결과를 요약하고 있다. 제7절 시범고용서비스지역 평가연구: 이 절은 장기 실업자를 위한 ‘시범고용서비스지역’(혁신적인 해결책이 실험되는 지역)의 효과성에 대한 연구 결과를 소개하고 있다. 시범 지역에서 장기실업자의 취업 성공률이 50%인 것으로 나타났다. 그러나 다양한 문제(예를 들어, 알코올, 마약 중독, 정신건강 문제 등)를 가진 소수자 집단이 있으며, 시범지역 내에서도 이들에 대한 적절한 대책이 마련되지 않고 있다는 점도 지적되고 있다.

제5장 결론 : 영국 제도의 강점과 약점

제5장에서는 실업자에 대한 영국의 급여 및 지원제도 변화의 주요 경향에 대해 서술하고 현 제도의 강점과 약점을 검토함으로써 미래의 변화 방향을 예측해 본다. 또한 다른 나라의 실업급여 제도에서 본받을 만한 장점을 도출하고 있다. 베버리지 보고서에 근거하여 1948년 도입된 국민보험 체계는 1979년까지 큰 변화없이 유지되었다. 베버리지 체계 하에서 실업자에 대한 급여는 자산조사를 전제로 하지 않고 제공되었으며(이후 최장 12개월까지 수급가능한 소득연계 급여로 바뀌었다), 기여조건을 만족시키고 취업 가능한 상황인 경우 피부양자에 대한 추가 급여도 지급되었다. 그러나 다음의 세 가지 변화로 인해 베버리지 모델의 근본 이념이 손상되었다. 첫째, 다양한 사회변화는 새로운 욕구를 발생시켰으며 베버리지식 보험방식을 고수할 경우 이러한 욕구에 적절히 대응할 수 없게 되었다. 둘째, 사회보장 지출이 증가함에 따라 각 정권은 자산조사를 통해 가장 욕구가 절실하다고 판단되는 계층에게 사회보장 급여를 ‘표적화’시키게 되었다. 셋째, 실업자에 대한 사회보장 체계가 자발적 실업과 노동시장 ‘경직성’을 조장한다는 우려 때문에 각 정권은 기여형 급여를 비롯해 제반 실업 급여의 노동시장 참여규정을 강화시키게 되었다. 이러한 변화로 인해 정부의 급여 지출이 삭감되는 결과가 초래되었으며 실업자에 대한 기여형 급여 역시 축소되었다. 전체 구직자수당 신청자 가운데 기여기초형 구직자수당의 신청자는 약 20% 정도에 불과하다. 이는 자산조사형 급여가 기여형 급여에 비해 잔여적인 역할만 수행하도록 설계된 베버리지 급여체계를 사실상 역전시킨 것이라 할 수 있다. 오늘날 영국 제도에는 다음과 같은 강점이 있다. 우선, Jobcentrelus의 긴밀한 네트워크를 통해 급여신청자의 전반적인 상황에 대해 더 잘 파악할 수 있게 되었다. 둘째, 급여신청자들은 개별 전문상담원 제도의 도입을 환영했으며 이로 인해 수급자 개인의 상황과 욕구에 부합하는 서비스를 받을 수 있게 되었다고 생각했다. 셋째, 수급을 위한 노동시장 참여규정을 강화시킴으로써 사람들이 빈곤 및 급여의존성에서 탈피하는 최선의 방법으로서 취업의 중요성을 자각하는 계기를 열었으며 또한 실업급여 제도에 대한 대중적 불만을 완화시키게 되었다. 넷째, 강제적인 근로연계 복지 제도는 현재까지 장기 실업 및 청년 실업을 감소시키는데 일정한 효과를 거둔 것으로 나타났다. 반면 영국의 사회보장제도는 여전히 다음과 같은 단점을 내재하고 있다. 무엇보다도 다분히 자산조사형 또는 소득연계 급여의 성격을 띄며 그러한 유형의 제도가 내포하고 있는 문제점 - 제도의 ‘잔여화’(대다수의 사람들은 포괄되지 않음), 수급자의 자존심 및 자립심 상실, 저축동기 약화, 근로동기 약화(특히 배우자의 근로동기), 복잡한 행정, 부정수급, 낮은 수급률 등 -을 여전히 가지고 있다. 현재까지, 통합된 Jobcentrelus가 급여에서 탈피해 취업한 사람의 규모를 실질적으로 증가시켰다고 주장할만한 유의미한 증거는 없다. 근로연계 복지 프로그램의 가시적인 성과는 사실상 낮은 실업률, 높은 재정 투입이라는 우호적인 배경 속에서 창출된 것이며 가장 취약한 집단의 문제는 여전히 해결되지 않고 있다.