미국·프랑스의 고용창출지원 프로그램 연구

Abstract

IMF 외환위기에 따른 우리나라 경제의 급격한 변동은 고용구조의 커다란 변화를 가져왔다. 양적인 면에서 1999년 초반 8%를 넘기도 했던 실업률은 이후 안정이 되었으나, 질적으로 보면 임금노동자 중 높은 비정규직 비율과 고령자, 청년층, 장기실업자 등 취업취약계층의 구직 문제 등이 여전히 남아 있어 사회통합적 관점에서 사회발전의 저해요소가 되고 있다. 이러한 문제들을 해결하기 위한 다양한 정책과 프로그램들이 노동과 복지 차원에서 시행되고 있으나 전체적인 정책의 방향과 목적이 장기적 구도하에 사회적 우선순위에 따라 정해져 있지 않고 정책목표를 구현하기 위한 프로그램도 단기간에 가시적인 효과를 가져올 수 있는 방안위주로 운영되고 있다는 지적을 받고 있다. 이런 면에서 볼 때 우리나라 고용정책의 주요 관심이 많은 일자리를 창출하여 낮은 실업률을 유지하는 양적인 고용창출로부터 사회의 발전방향에 맞추어 장기적인 정책목표를 정하고 이에 따라 체계적인 정책과 프로그램을 운영해 나가는 질적인 고용창출로 변화해야 할 필요가 있다고 볼 수 있다. 고용창출과 관련된 주요 선진국 사례에 대한 본 연구는 이러한 변화 필요성을 고려할 때 매우 시의적절한 것이라 할 수 있다. 특히 본 연구는 고용창출과 관련하여 역사적 전통이나 정책의 방향이 매우 다른 미국과 프랑스의 사례를 대상으로 하고 있다는 점에서 더욱 그 의의가 크다고 할 수 있다. 본 연구는 미국과 프랑스의 주요 고용창출지원 프로그램에 대한 상세한 설명과 비교분석 및 이에 따른 시사점 도출을 주 내용으로 한다. 고용창출지원 프로그램의 범위에는 일자리를 직접적으로 창출하는 ‘고용창출 프로그램’과 구직자의 노동공급을 유인하여 창출된 일자리에 구직자가 취업하는 것을 지원하는 ‘고용지원 프로그램’이 포함된다.요 약 ⅰ ⅱ 미국?프랑스의 고용창출지원프로그램 연구

1장에서는 이러한 본 연구의 필요성과 목적, 범위 등에 대해 설명한다. 2장에서는 미국의 주요 고용창출지원 프로그램이 소개 된다. 노동 참여율의 지속적인 증가(특히 여성), 중년층 실업의 증가 등 지난 50년간의 노동시장 변화속에서 미국 고용정책은 연방정부와 주정부간의 역할 분담에 따른 분권화와 정책대상자에 대한 계층별 접근으로 특징지워질 수 있다. 미국의 주요 고용창출지원 프로그램으로는 기업에 대한 임금보조금인 ‘노동기회세액공제(WOTC)’와 ‘복지에서노동세액공제(WWTC)’, 노동자에 대한 임금보조금인 ‘소득세액공제(EITC)’, 실업보험체계 안에서 운영되는 ‘창업지원(SEA)’, 공공부문에 의한 일자리 창출과 사회부조프로그램인 ‘요보호가정일시부조(TANF)’ 등을 들 수 있다. 수해자의 노동공급을 유인하는 EITC에 비해 WOTC와 WWTC는 기업에 임금보조를 통해 직접적인 고용창출 효과를 기대할 수 있으나 실제 신청건수와 이에 따른 지급액면에서는 미미한 실적을 보이고 있다. 한편, 1999년 1,900만건의 신청이 이루어진 ELTC는 주로 편모의 노동공급을 유인하는 것으로 드러나고 있다. 창업지원은 실업보험체계내에서 이루어진다. 실업수당 대신 창업지원금을 받는 수혜자들은 단순히 자금지원 뿐만 아니라 지역공동체 관련기관들의 협조로 창업에 필요한 자문과 교육?훈련 등을 제공 받는다. 특히 동 제도의 운용은 미국의 연방정부와 주 정부간의 역할분담을 잘 보여주고 있는데 연방정부가 시험을 거쳐 제도의 효과성을 검증한 후 제도운영을 위한 법적 장치를 마련하고 이를 근거로 각 주가 특수한 사정에 맞게 다양한 방법으로 운용을 하고 있다. 1930년대 뉴딜정책의 경험을 갖고 있는 미국은 이후 공공부문에 의한 직접적인 일자리 창출에 소극적인 모습을 보여주었다. 이러한 경향에 따라 동 제도는 현재 주로 주 정부 차원에서 이루어지고 있는데 그 모습은 각 주 정부의 필요에 따라 다양하여 지역화된 고용창출 프로그램의 좋은 예를 보여준다. 요 약 ⅲ ⅳ 미국?프랑스의 고용창출지원프로그램 연구

요보호가정 일시부조 프로그램에는 복지수혜자의 노동을 촉진하기 위해 주 정부에게 복지수혜자의 노동참여를 의무적으로 부과하는 규정이 있다. 복지프로그램인 TANF내의 노동참여의무는 과거의 복지프로그램에 비해 상당한 규모의 복지수혜자 감소를 가져왔다는 점에서 일정 정도 수혜자의 노동공급을 촉진시키는 역할을 수행한다고 볼 수 있다. 3장에서는 프랑스의 주요 고용창출지원 프로그램을 설명한다. 1970년대 석유파동이후 청년층 실업, 장기 실업, 고령층 실업 등 구조적인 문제를 지속적으로 겪고 있는 프랑스는 모든 계층에게 이익이 되는 고용정책을 실현하기 위해 청년층, 장기실업자, 고령층 등 취업취약계층에 대한 지원을 강화하고 있다. 프랑스의 주요 고용창출지원 프로그램으로는 시장부문 고용창출을 위한 지원제도인 ‘고용촉진계약(CIE)’, 민간 고용주에 대한 ‘사회보장기여금 감면제도’, 공공부문 고용촉진을 위한 ‘고용연대계약(CES)’과 ‘고용강화계약(CEC)’, 창업지원을 위한 ‘실직자 회사설립·재개 지원제도(ACCRE)’와 ‘신규창업지원제도(EDEN)’, 청년층을 위한 ‘고용에의 접근경로(TRACE)’와 공공부문에 의한 ‘청년층 고용계약(CEJ)’, 세금감면을 통한 노동자에 대한 임금보조인 ‘고용수당(PPE)’, 사회부조 프로그램인 ‘최빈층 지원제도(RMI)’, 실업보험의 ‘재취업지원계획(PARE)’ 등을 들 수 있다. 고용촉진계약은 장기 실업자, 사회연대성 수당 수혜자 등 취업취약계층의 고용시 민간기업주에게 임금보조, 사회보장 기여금 감면, 직업훈련 비용지원 등을 제공하는 프랑스의 대표적인 고용창출 프로그램이다. 1995년 도입이후 수혜자 수가 줄어드는 가운데 고령층, 장애자 등 의 비율이 늘어나고 있다. 자체적으로는(샘플조사결과) 소기의 고용효과를 거두고 있는 것으로 나타나고 있으나 여타 고용창출제도에 비해 그리 크지 않은 것으로 밝혀지고 있다.

사회보장 기여금 감면은 신규 고용, 파트타임 고용, 저임금 고용, 취약지역에서의 고용 등에 대해 고용주의 사회보장 기여금을 감면 해 주는 제도로 각 경우에 따라 감면율과 감면방법이 다르며 상당한 정도의 고용효과를 가지고 있는 것으로 평가되고 있다. 고용연대계약과 고용강화계약은 공공부문이 유급으로 대상자를 고용하여 직업경험을 쌓게 함으로써 취업을 지원하는 제도인데 특히, 고용강화계약은 고용연대계약을 거치고 나서도 취업, 직업훈련 등 직업세계에 편입되지 못하는 사람들을 대상으로 다시 공공부문에의 고용기회를 부여하는 제도이다. 동 계약을 통해 대상자를 고용하는 공공기관은 임금보조, 기여금 감면, 직업훈련 비용지원(고용강화계약) 등의 지원을 받는다. 동 제도는 공공부문 고용창출에 많은 기여를 하고 있는 것으로 평가되고 있다. 프랑스는 전통적으로 실직자 회사설립·재개 지원제도를 통해 실업자의 창업을 지원하고 있으며 최근 청년층의 창업을 장려하고 창업에 필요한 자문, 훈련등을 제공하기 위해 신규창업지원제도를 운영하고 있다. 조사에 의하면 1990년대 중반에는 신규등록 기업중 32%가 동 제도를 통해 설립되었고 최근 들어 동 비율이 줄어들었으나 등록기업의 18%정도는 동 제도를 통해 설립되고 있는 것으로 나타난다. 프랑스는 심화되어 가는 청년층 고용문제를 해결하기 위해 청년고용계약과 TRACE를 운영하고 있다. 공공부문에 의한 직접적 일자리 창출제도인 청년고용계약은 공공기관이 실직 청년을 무한기간 혹은 5년의 유한기간의 형태로 고용하여 임금을 지급하고 근무 경험을 쌓게 하여 직업세계로의 편입을 지원하는 제도이다. 특히 계약이 종료되기 이전 고용주와 함께 근무 기간동안 획득한 경력 인정을 위한 조치를 하고 직업훈련 필요를 평가하는 등 대상자 의 계약 이후 직업경로 설정에도 도움을 주고 있다. 한편 TRACE는 프랑스가 지금까지의 청년층 고용지원 프로그램 수행 결과를 바탕으로 만든 제도로서 청년층의 고용문제는 단순히 구직의 문제가 아닌 건강, 주거, 가족 등 복합적인 요소에 의해 영향을 받는 문제라는 인식하에 청년층에 대한 종합적인 동반지원 서비스를 제공하고 있다.요 약 ⅴ ⅵ 미국?프랑스의 고용창출지원프로그램 연구

노동자에 대한 임금보조 성격을 갖고 있는 고용수당은 저소득 노동자에게 수당을 지급함으로써 소득을 보전케 하고 낮은 임금하에서 노동을 유인하기 위한 제도이다. 2000년부터 시작된 동 제도는 미국의 유사한 제도인 EITC에 비해 제도의 구조상 노동공급 유인이 적은 것으로 평가되고 있다. 사회부조 프로그램인 최빈층 지원제도(RMI)와 실업보험의 재취업지원계획(PARE)이 포함하고 있는 노동의무 부과 역시 수혜자의 구직활동과 노동공급을 유인하는 제도이다. 일부 평가는 RMI제도가 구직활동과 노동공급을 유인하는 효과가 있다고 판단하고 있으나 프랑스 내에서는 이런 노동의무부과 규정의 법적인 강제성에 대해 논란이 있는 실정이다. 4장에서는 2장과 3장에서 살펴본 미국과 프랑스의 주요 고용창출지원 프로그램을 비교 분석하고 있다. 기본적으로 미국이 노동시장의 균형회복에 대한 신념하에 최소한의 시장개입을 하고 있는 반면 프랑스는 공화국 전통과 연대의식의 기초하에 적극적인 정책을 운영하고 있다. 이는 적극적 노동정책의 철학적 기초에서도 발견할 수 있는데 미국의 정책이 복지수혜자의 취업에 개인의 책임을 더 강조하는 ‘workfare(노동연계복지)’라는 개념을 기초로 하는데 비해 프랑스의 정책은 이 부분에서 사회적인 책임을 더 강조하는 ‘insertion(편입)’을 기초로 하고 있다. 또한 프로그램의 운영 방식에서도 미국은 연방정부와 주 정부간에 역할 분담이 이루어져 구체적인 프로그램 운영방식을 주 정부가 주도적으로 결정하는 것에 비해 프랑스에서는 중앙정부가 프로그램의 운영방식을 정하고 있다. 이러한 양국간의 기본적인 차이는 주요 프로그램에서도 드러나고 있는데 특히 미국의 프로그램의 주요 대상이 한정적인 반면 프랑스는 광범위하며 지원방법에서도 미국은 단순한 모습을 보이고 있으나 프랑스는 각 대상자의 특성에 맞는 다양한 지원방법을 갖추고 있다. 5장에서는 이러한 양 국 제도 연구를 통해 얻을 수 있는 시사점을 정리하고 있다. 종합적인 관점에서 고용정책의 철학적 기초가 필요하고, 창출되는 고용의 수 뿐만 아니라 질을 제고해야 되며, 프로그램간 연계 활성화 등을 통해 보다 효과적인 프로그램 운영이 요구된다는 점을 제시하고 있다. 또한 개별 프로그램관점에서는 공공부문에 의한 직접적 일자리 창출의 보다 적극적인 운용과 청년층을 위한 새로운 고용지원서비스의 필요성 등을 제시한다.