민간인력서비스산업의 실태와 정책과제

Abstract

21세기가 다가오면서 세계 경제는 급격한 변화를 일으켰고, 이는 노동시장의 개편을 초래하게 되었다. 이 상황에서 국가의 직업안정기능은 그 어느 때보다 중요한 역할을 담당하게 되었고, 공공직업안정기구가 중심이 되던 환경에서 민간인력서비스산업의 역할이 더욱 중요시되는 추세로 바뀌고 있다. 이러한 상황에서 우리나라의 경우 IMF 외환위기 이후 공공직업안정기능이 강화되어 가고 있는 추세에서 민간부문 또한 정보통신서비스를 매개로 그 역할이 확대되어 가는 추세이다. 이 시점에서 우리 노동시장의 원활하고 효율적인 인력수급을 위해서는 공공부문과 민간부문의 직업안정기능의 균형 있는 발전이 필요하고, 또한 균형 발전을 위해서는 이들의 역할에 대한 정의 및 직업안정기능의 극대화에 대한 장기적인 계획이 필요하다. 그러나 현재 직업안정기구들에 대한 연구는 주로 공공직업안정기구의 확대에 집중되어 있으며 민간부문에 대한 연구는 매우 초보적인 수준에 머물러 있다. 따라서 본 연구는 민간과 공공직업안정기구의 균형 있는 발전을 통한 직업안정기능의 극대화를 추구하기 위한 기초 자료를 제공한다는 의미에서 민간인력서비스산업에 대한 이론적 분석, 우리나라 민간인력서비스산업의 현황 파악, 현재 이 산업이 가지고 있는 문제점의 인식과 원인분석, 외국의 사례와 시사점 분석, 그리고 이를 바탕으로 정책과제 제시 등을 연구의 목적으로 한다. 이러한 배경 속에서 본 연구는 제II장에서 민간인력서비스산업의 정의와 범위 그리고 그 추세에 대한 문헌상의 논의를 정리하고, 제III장에서 우리나라 민간인력서비스산업의 발달 과정과 현황을 살펴본다. 제IV장은 외국에서의 사례와 민간인력서비스산업에 관련된 논의를 분석하고 우리나라에 적용할 때 발생하는 시사점을 찾아본다. 제V장은 분석된 내용을 바탕으로 민간인력서비스산업과 공공직업안정기구의 공조를 통한 직업안정기능의 극대화로 다가가는 체제에 대한 논의를 정리한다. 마지막으로 결론부분에서는 이러한 논의를 종합할 때 우리나라가 현재 처한 상황에서 어떤 정책적인 과제를 추진해야 할지 의견을 제시한다. 지속적인 민간직업안정기구의 증가 추세와 그 원인은 여러 사회ㆍ경제의 변화요인이 융합되고 분화되면서 각 나라의 특수한 법제도 및 사회경제 환경에 따라 다양하게 나타난다. 최근 발생하고 있는 증가의 원인으로는 첫째, 급속한 기술변화, IT산업 발전에 따른 소비자의 수요 변화 등 상품시장의 변화속도가 빨라지면서 새로운 기술습득과 노동시장의 유연성에 대한 수요가 증가하고 있고, 둘째, 기업들은 언제나 노동비용의 절감을 추구하지만, 일단 어느 정도 수준에 올라선 후에는 무조건적인 비용 절감보다는 효율적인 인적자원 관리를 더 중시하게 되는데, 민간인력서비스업체들은 고객들이 필요로 하는 새로운 또는 전문적 서비스를 제공해 주고 인적자원 관리의 효율성을 높이는 환경을 조성하고 있으며, 셋째, 최근 정부는 그 동안 공공부문이 관여했던 영역을 민영화하는 것이 더 효율적이라는 압력을 받고 있는 점, 특히 공공직업안정기능이 비효율적으로 운영되어 좋은 성과를 내지 못하는 경우 이러한 현상이 심화되고, 공공부문과 민간부문이 서로 경쟁하는 환경으로 진행되는 모습이 지적되며, 마지막으로 민간인력서비스업체의 경우 한 업체가 어느 정도 성공을 거두게 되면, 많은 경쟁업체가 생겨나고 성공한 방식의 영업형태가 매우 빨리 확산되는 성향을 지적할 수 있다. 한편 과거 직업안정기능을 민간부문이 맡게 되는 경우 가장 우려되는 것은 사회적 약자인 구직자에 대한 착취와 근로자의 권익 침해였다. 그러나 민간인력서비스업체가 다양화되고 그 활동이 노동시장에서 긍정적인 역할을 하는 것으로 증명되면서 이에 대한 전체적인 인식이 변화하고 있다. 이런 추세와 더불어 민간인력서비스업체들은 적대적인 인식에 대한 홍보활동, 서로 간의 과다한 경쟁 자제, 불법행위의 자율적 규제 등을 위 해 협회나 연합체의 구성을 통한 내부 규범(self-regulation)을 작성하고 이를 준수하지 않는 기업에 대해서는 강력한 퇴출압력을 행사하는 등의 노력을 하고 있다. 요 약 ⅲ

민간인력서비스업체의 유형은 5개의 범주로 나누어 분류될 수 있다. 첫째 범주는 노동공급과 수요의 중개가 그 주요 역할인 업체들로서, 유료직업소개소(fee-charging employment agencies), 해외직업소개소(overseas employment agencies), 외국인 근로자의 모집 및 배치를 맡는 소개소(agencies for the recruitment andlacement of foreign workers) 등이 포함된다. 둘째 범주에는 사용업체, 근로자, 민간직업안정기구 간 계약의 삼각관계를 가진 유형인데, 파견근로업체(temporary work agencies), 도급업체(contract labour agencies), 직원임대업체(staff leasing agencies) 등이 이 범주에 속한다. 셋째 범주는 서비스의 성과에 따라 요금이 지불되는 방식의 계약을 맺는 업체들인데 주로 전문 인력을 탐색하거나 또는 경력을 상담해 주는 업체들이다. 중역탐색업체(executive search agencies), 전직지원업체(outplacement agencies), 구직상담업체(job-search consultancies), 인력관리상담업체(personnel management consultancies) 등이 포함된다. 넷째 범주는 여러 가지 직업안정기능을 동시에 제공하는 업체들로 교육훈련과 취업지원을 동시에 수행하는 업체(training andlacement institutions)들과 직업정보제공업체(computerized job databases and informationrovider)들이 포함된다. 다섯째는 기타 업체로 직업경력관리업(career-management agencies) 및 위탁고용업체(employment enterprises) 등이 있다. 지금까지 민간인력서비스산업이 노동시장에 미치는 영향에 대해서는 오랜 논란이 있어왔다. 실제 이러한 영향은 그 당시의 사회ㆍ경제적 상황과 국가적ㆍ문화적 특수성에 따라 다양하게 나타나며 지역적ㆍ시대적으로 서로 다른 모습을 보인다. 또한 앞에서 언급된 효과들은 이러한 상황에 따라 나타나는 정도를 달리하여 서로 혼합되어 발생한다. 이렇게 다양하게 나타나는 현상 중 한 가지 명백한 것은 정책적으로 민간인력서비스업체의 출현을 막는 것은 불가능하다는 사실이다. 또한 앞에서 분류한 여러 종류의 서비스가 서로 융합되기도 하고 한편 새로운 형태로 분화하기도 하는 다양한 민간업체에 대해 어떤 서비스를 금지시키고, 어떤 서비스를 허용한다는 것도 매우 어렵다. 만약 민간 직업소개업 한 가지를 금지시킨다면 인력업체들은 다른 형태의 영업을 통해 법규제를 피해갈 것이다. 강한 법규제를 가지고 있는 국가에서도 민간업체들이 자생적으로 발생하고 다른 나라에서부터 유입되어오고 있으며, 이를 막으려고 정부가 노력하더라도 관련 산업의 통제력을 점차 잃어가는 것이 현실로 나타나고 있다. 결국 민간인력서비스업체에 대한 규제는 완화되어갈 수밖에 없는데, 관건은 그동안의 논란을 통해 지켜져야 할 원칙들을 어떤 방식으로 고수해 나갈 것이냐의 문제다. 국제적인 추세에 따르면 민간인력서비스산업을 활성화시키는 것은 국가의 직업안정기능을 극대화한다는 입장에서 당연한 논리이며, 공공부문이 약점을 가지고 있는 분야에까지 인력서비스가 확산되어 갈 수 있다는 점에서 일단 바람직하다고 할 수 있다. 이러한 추세는 초기단계에는 관련된 규제의 완화로 주로 나타나고, 더 나아가 공공부문과 민간부문의 공조체제를 재정립하는 것을 궁극적인 과제로 삼는다. 공공직업안정기구와 민간인력서비스업체와의 관계는 다음 4가지 유형으로 나누어 볼 수 있다. 첫째, 공공직업안정기구가 대부분의 직업안정서비스를 담당하고 특수한 경우만 민간의 역할을 인정하는 경우다. 이럴 경우 장점으로는 취약계층에 대한 국가의 서비스가 강화되는 모습을 볼 수 있으나 공공부문이 관료적으로 변하거나 도덕적 해이(moral hazard)에 빠질 가능성이 높고, 창의적인 서비스를 개발해내는 민간부문의 역할이 실종되는 문제가 있다. 둘째, 공공직업안정기구와 민간인력서비스업체가 경쟁관계에 있는 경우다. 이 경우 공공이나 민간부문이 서로 성과를 올리기 위해 경쟁을 하게 되고 그 평가에 있어 공공부문을 민간과 비교하게 되는 경향이 있어, 취업시키기 어려운 취약계층을 서로 기피하는 문제가 나타날 수 있다. 또한 정보 네트워크나 인프라에서 우세하고, 비용전가의 부담이 없는 공공부문의 존재로 말미암아 민간부문은 틈새시장에서나 수익을 올릴 수 있는 취약한 민간인력서비스업체로 전락할 수 있다. 이런 경우 민간인력서비스업체는 전통적으로 활동해오던 일부 전문직종에서 영세한 규모의 사업을 운행하는 한편, 공공부문이 미처 제공하지 못하는 인력서비스를 제공하는 부가 서비스 분야에서 다른 민간인력서비스업체들이 활동하는 이분화 현상이 나타날 확률이 높다. 셋째, 공공직업안정기구와 민간인력서비스업체가 서로 협조하는 체제로 구성된 경우 민간부문은 외주형태, 자금지원, 서비스 대상의 차별화로 구직자나 구인자들이 원하는 직업, 또는 근로자를 연결시키는 속도를 촉진시키는 데 전력을 하고, 공공부문은 민간부문이 다루기를 꺼려하는 취약계층을 맡아 교육훈련 및 취업을 시키는 구조를 가지고 있다. 이론적으로는 가장 바람직한 형태지만 공공직업안정기구는 취업확률이 낮은 취약계층에 집중적인 서비스를 제공하기 때문에 투입되는 비용에 비해 나타나는 취업의 성과가 미미하다는 비판에 직면하게 되고, 그럴 경우 협조관계에서 민간과 경쟁관계로 전환될 위험이 상존한다. 또한 취약계층만을 공공부문이 다루게 된다면 공공직업안정기구를 이용하는 것이 본인이 취업능력이 떨어지는 집단에 속해 있다는 증거로 작용하는 낙인효과(stigma effect)가 발생하여 웬만한 구직자들은 공공직업안정기구를 기피하는 현상이 나타날 가능성도 있다. 넷째, 민간인력서비스업체가 주를 이루고 공공직업안정기구는 자금과 인프라만을 제공하는 형태인데, 이 경우 비용면에서는 매우 효과적이지만 취약계층의 고용창출에 있어서는 활동이 축소될 수 있는 약점을 가지고 있다. 호주가 그 대표적인 사례인데, 호주정부는 민간직업안정기구가 취약계층에게 교육훈련 및 구직서비스를 제공할 경우 금전적 이익(money incentive)을 주는 방향으로 취약계층에 대한 서비스를 유도하고 있다. 이러한 변화가 고용창출 면에서는 별 개선효과를 가져오지 않고 있으나 정부의 재정을 절약하는데 있어서는 큰 기여를 하고 있는 것으로 나타난다. 한편 주의해야 할 것은 선진국의 경우 공공직업안정기구가 오랜 역사를 지니고 사회에 융화되어 있는 환경 속에서 민간인력서비스업체들이 확산되어가고 있으나, 우리나라의 공공직업안정기구는 그 기능면에 있어 정비되어가는 과정 중이라는 점이다. 앞서 살펴본 바와 같이 우리나라도 국가의 직업안정기능을 극대화할 필요성이 크다는 것을 인지하고 공공직업안정기구를 확대 개편하는 한편, 규제완화를 통해 민간인력서비스산업의 활성화를 추진하고 있다. 이 과정에서 공공직업안정기구가 취약계층에 대한 서비스를 확대하고 있는 중이지만 오랜 관행에 의해 정착된 직업안정서비스의 구조는 저기능 계층에 대한 기본적인 직업소개를 유료 직업소개소가 담당하고 있어 주로 일용직에 대한 직업소개가 이루어지고 있고, 공공부문은 주로 고용보험에 가입되어 있던 실직자가 실업급여를 타기 위해 이용하기 때문에 오히려 취업확률이 높은 집단이 이용하는 구조적 역전현상이 존재하고 있다. 또한, 직업정보제공업에 있어서는 공공부문과 민간부문이 경쟁적 관계를 가지고 있어 상호보완이 되지 않는 등 공공부문과 민간부문 간의 체제 정비가 필요한 것을 발견할 수 있다. 각국의 사례와 우리나라 민간인력서비스산업의 실태를 고려할 때 현재 우리나라의 직업안정기능을 극대화하기 위한 정책과제들은 첫째, 공공직업안정기구의 역할과 범위 정비, 둘째, 공공직업안정기구와 민간인력서비스산업의 공조를 통한 효율성 증대, 셋째, 민간인력서비스산업에 대한 규제의 구조 개편, 넷째, 민간인력서비스산업의 신뢰 구축과 같이 요약될 수 있다. 본 연구는 민간인력서비스산업과 공공직업안정기구간의 상호보완적인 기능의 연계를 위한 이론적 배경과 기초 자료를 제공함으로써 향후 우리나라의 직업안정기능을 극대화하기 위한 공공직업안정기구의 역할 체계화와 동시에 민간인력서비스산업의 발전의 방향을 결정하는 정책 마련의 기초 자료로 사용될 수 있다. 향후 이 연구를 시점으로 부족한 민간부문에 대한 연구가 더욱 활발히 진행되고, 민간부문과 공공부문이 상호보완적으로 같이 발전하여 개인이 직업을 구하는 데 있어 필요한 시간과 비용을 최소화하고 궁극적으로 노동시장의 효율성을 증진시킬 수 있는 직업안정서비스 체계를 구축할 수 있는 정책연구가 진행될 것을 기대한다.