노동행정과 근로감독 관련 국제노동기준과 주요국의 적용사례

Abstract

최근 급변하는 경제사회환경 속에서 공공행정도 그 역할과 조직 및 운영 전반에 관한 변화와 혁신의 과정을 경험하고 있으며, 특히 세계화는 국민경제를 종전의 국가의 틀에서 벗어나게 함으로써 공공행정이 관장하는 영역을 모호하게 하거나, 운영상의 어려움을 가중시키고 있는 것이 현실이다. 노동행정 또한 이러한 환경에서 예외가 될 수 없다. 19세기 산업화 이후 노동보호입법의 시행과 더불어 발전되어 온 노동행정은 최근 새로운 직업과 기업형태 및 지식기술인력의 출현으로 노동시장환경이 급변하면서 종전의 규제 등을 통한 법적 보호 기능에 부가하여 보다 능동적이고 생산적인 역할과 기능을 수행할 것을 요구받고 있다. 이 글은 노동행정의 가장 전통적인 기능인 근로감독 분야에 초점을 두고, 관련 국제노동기준의 조명을 통해 근로감독행정의 기본 원칙을 확인하고, 그 바탕 위에서 국가별 국제노동기준의 적용사례와 최근 행정환경 변화에 따른 주요 국가의 대응 추세를 살펴봄으로써 우리 근로감독행정에 대한 정책적 시사점을 도출해 보고자 한다. ◈ 국제노동기준의 성격과 노동행정 관련 협약의 내용

가장 대표적인 국제노동기준인 국제노동기구(ILO) 협약은 그 회원국이라 하더라도 그 비준의사를 피력하지 않는 한 협약규정을 준수할 의무가 발생되지 않는 특징을 가진다. ILO는 국제노동기준을 회원국이 이행하는지 여부를 감독하는 몇가지 절차를 가지고 있는데, 이 중 비준협약에 대해서는 세계의 노동법 석학으로 구성되는 협약및권고적용에관한전문가위원회(통상 전문가위원회)를 두고, 회원국 정부가 일정 기간마다 ILO에 송부하는 정부보고서를 검토하고 있다. 그 결과로 문제가 확인된 사례에 대해서는 ILO 연차총회의 산하 기준적용위원회에서 토론과 심의를 거쳐 협약규정의 이행을 확보한다. 노동행정에 관한 국제노동기준으로는 노동행정 협약(제150호)과 권고(제158호), 근로감독 협약(제81호 및 제129호), 노동통계 협약(제160호) 및 권고(제170호), 그리고 ILO의 특유한 구성원리인 노사정 삼자주의에 따른 노동행정의 추진을 강조하는 노사정 삼자협의에 관한 협약(제144호)과 권고(제152호)가 있다. 그 밖에 노동행정 제도적 측면에서 만들어진 기준들, 예를 들면 최저임금결정기구에 관한 협약들(제131호, 제99호 및 제26호), 고용안정기관에 관한 협약(제88호 및 제181호) 등을 들 수 있다. 제150호 노동행정 협약은 회원국이 노동자 권익보호를 위한 입법과 정책을 입안하고 그 효과적인 시행을 담보할 수 있도록 하기 위해 제정된 것으로, 특히 개발도상국의 노동관련 입법과 그 시행상의 어려움을 도와주고, 대부분의 국가에서 정치적?재정적인 이유 등으로 경제사회정책의 결정 과정에서 한계에 봉착하고 있는 노동행정의 취약한 구조를 보호하기 위한 목적으로 제정된 것이다. 협약은 노동행정의 기능으로 근로기준의 입안, 시행 및 감독(전문과 제6조 제1항), 취업자?실업자 등에 대한 연구 검토를 통해 관련 문제를 해결하는 임무, 그리고 노사단체와의 협의?조정 및 기술지원 서비스에 관한 사항(제6조 제2항) 등을 규정한다. 즉 노동보호입법의 성공적인 시행을 담보하는 기능으로서 근로감독 활동의 중요성을 담고 있다고 볼 수 있다.

◈ 근로감독 협약의 내용과 적용

ILO는 1947년에 근로감독에 관한 일련의 기준을 마련하게 되는데, 바로 기본 협약인 제81호 근로감독(공업?상업부문) 협약과 그 부속권고들(제81호 및 제82호)을 채택한 것이다. 이어 1969년에는 이를 농업부문까지 확장하는 제129호 협약, 1996년에는 이를 비상업부문(공공기관, 공기업, 지방단체 등)으로 확장하는 의정서(Protocol)가 채택되었다. 이들 협약과 권고에서 정하는 기본적인 사항들은 채택이후 50년이 지난 최근의 환경에 비추어보아도 그 적실성을 유지하고 있는 것으로 평가받고 있는데, 이를 상징적으로 대변하는 것이 180여 개의 ILO 협약 중에서 가장 중요한 8개 핵심협약(Core Conventions)과 더불어 중시되는 우선협약(priority Conventions) 4개 중 2개가 제81호와 제129호 근로감독 협약이라는 것이다.

◈ 주요 국가의 근로감독 유형과 그 추세

짧게는 30년, 길게는 100년에 걸쳐 국가별로 발전되어 온 근로감독제도를 일률적으로 유형화한다는 것은 매우 어려운 일이나, 가장 통상적인 구분은 감독 대상에 따라 일반근로감독과 산업안전감독으로 나누는 것이다. 우선 영국, 네덜란드, 덴마크 등 북부 유럽 국가들은 산업안전보건에만 특화하여 근로감독을 행하는 경향이 있으며, 포르투갈, 스페인, 프랑스 등 남부 유럽 국가들은 임금 등 근로조건에 대한 감독에서 노사관계 등에까지 포괄하는 경향이 있다. Richthofen은 각 국가의 근로감독의 제도적 유형을 ① 일반행정가 유형 ② 영국-스칸디나비아국가 유형 ③ 연방 유형 ④ 전문기관 담당 등으로 구분하여 설명하고 있는데, 이를 이러한 국가의 역할과 입법체계를 염두에 두고 Supiot의 일반 노사관계에 대한 유럽국가의 개입 유형, 즉 ① 대륙형 ② 영국형 ③ 스칸디나비아형 등과 관련지워 근로감독제도를 살펴보면 상당한 정도로 일관된 흐름을 발견할 수 있다. ?일반행정가형 감독제도:대부분 대륙법의 전통을 가지고 있는 국가에서 시행(프랑스, 스페인 및 아프리카와 라틴아메리카). 벨기에는 사회적 대화의 전통에 따라 광산감독관에 일정 조건에 따라 노동조합 대표가 선임되는 제도가 운용. 단체협상의 전통이 강한 독일에서는 임금 등 개별적인 관계는 감독 대상에서 제외. 구동구권 국가들의 경우는 과거 노동조합이 담당하던 일반 근로감독이 경제체계의 전환 과정에서 국가의 감독제도에 편입. ?영국?스칸디나비아형 국가:산업안전에 특화된 형태의 감독제도. 고용계약에 관한 자유방임주의적인 영국식 접근방식과 노동시장정책 이외의 사항은 자율적 교섭을 보장하는 스웨덴과 노르웨이식 전통의 결과. 이들 국가의 경우 개별 근로조건등 일반 근로조건에 관한 사항은 계약자치에 기반하여 노동법원이나 준법률적 기관(영국의 Industrial Tribunal 등)에서 처리. 다만, 여성, 청소년 등 취약계층에 대한 감독은 개별 입법을 통해 국가가 감독권을 행사(영국의 경우 인종평등위원회 또는 기회평등위원회, 호주와 뉴질랜드의 인권위원회 등). 근로감독의 기능 측면에서 많은 국가에서 최근에 나타나는 특징은 효율성과 효과성을 제고하기 위해 근로감독의 여러 기능을 통합하여 집중화하거나, 관련 기관간의 협력과 조정을 강화하는 경향을 보이고 있는 것이다. ?산업안전감독과 일반 감독의 통합:동구권 전환국에서는 구정부의 산업안전감독과 노동조합이 담당했던 일반 감독업무를 정부의 새로운 감독기관에 통합. ?산업안전기능과 산재보상업무의 통합:호주의 일부 주(New South Wales와 Victoria)와 뉴질랜드는 산업안전과 산재보상 관련 기업별 데이터를 통합?구축하여 업무의 효율을 제고. ?사회보장 분야와의 통합 또는 협력 강화:아르헨티나는 1996년 근로감독과 사회보장의 통합체제에 관한 입법을 통해 노동부가 감독업무를 사회보장 등 관련기관과 연계?추진. 이탈리아는 일관된 근로감독을 위해 1998년에 훈령을 발하여 세무, 재무, 보건, 사회보장 관련 기관간의 중앙협의체를 설치. 또 한 가지 특징은 예방적인 접근방식에 대한 강조 경향이다. 산업안전 분야와 같이 고도의 기술적 전문성을 요구하는 경우에는 노사단체 등 전문가가 함께 참여하는 별도의 기구를 활용하는 예가 증가하고 있다. ?협상을 거친 법 준수(negotiated compliance) : 덴마크, 스웨덴 등의 국가에서는 법제도의 초기 단계나 창업 초기의 기업 등에 대해서는 법을 신속히 집행하여 제재를 가하기보다는 체계적인 정보제공을 병행하여 이행을 확보. ?독일은 산재보험 분야의 경우 산재보험기구(Occupational Accident and Disease Insurance Bodies)라는 전문적인 감독기관을 통해 보다 전문적인 지식과 기술을 관련당사자에게 제공하는 활동.

◈ 근로감독 행정환경의 변화에 그 대응

최근 근로감독 행정환경은 처벌적인 기능과 예방적 기능이 혼재되어 요구되는, 다소 이중적인 측면을 가지고 있으며, 또한 새로운 형태의 기업, 근무형태 등의 출현으로 감독활동의 어려움이 증가되고 있다. ?과거의 근로조건 보호를 위한 처벌적 기능 수행보다는 수요자 측면에서 예방?조장적인 기능이 강조되는 반면, 비공식 부문이 팽창하고 비정형적 노동형태가 증대되면서 취약계층 근로자 보호를 위한 엄격한 감독의 필요성이 다시 강조. ?기업별?개인별로 상이한 작업시간과 작업형태 및 임금 등이 확산되면서, 천차만별의 근로조건을 감시?감독하는 데 어려움이 가중. ?신기술 개발에 따른 신위험요소 등장과 가상기업 등 조직 대두에 따른 작업기술 발달 등 기업 내부의 환경변화 추세를 근로감독이 어떻게 빨리 체득하여, 법령 적용을 탄력적으로 조화시킬 것인가에 대한 물음 제기. ?그 대응책으로 관련 법령을 개정하고, 법 적용 범위를 확장하고 있으나, 이로 인해 관장 법령의 수적 증대가 초래되고, 이는 작은 정부를 통한 행정능률 향상이라는 과제와 양립 추진됨으로써 근로감독관의 업무상 부담이 배가. 이러한 환경 변화에 맞추어 각국은 나름대로의 노력을 기울이고 있다. 우선, 예방?조장적 감독의 측면에서 기술 변화에 따른 법령증대로 어려움이 가중되는 근로감독의 현실을 감안하여 그 일차적인 책임을 사업주의 자율노력으로 돌려서 기업 목표에 따라 일관된 산업안전관리체계를 도모하려고 노력하고 있다. 그 대표적인 것이 노르웨이의 기업자체통제제도이며, 보다 중소기업에 대한 감독을 중시하는 사례로서 아일랜드의 기업간 협력제도를 들 수 있다. ?노르웨이의 기업자체통제제도:기업 자체적으로 법령상 요구하는 위험요소 평가 등을 포함한 신청서를 근로감독청에 제출하면 감독기관은 이를 심사하여 ㉠ 추가적인 직접 조사가 필요없는 기업, ㉡ 사업주의 추진 의지는 강하나 추진에 필요한 인적?물적 재원이 부족하여 지원이 필요한 기업(주로 중소기업), ㉢ 추진 의지도 역량도 부족한 기업, ㉣ 충분한 추진 역량을 가지고 있으나 아직 시행을 하지 않는 기업 등으로 분류하여 특성에 맞는 조치를 취하는 방식으로 시행. 1993～96년간 참여기업이 8%에서 45%로 증가되어 큰 호응을 보이고 있으며 산재발생으로 인한 근로손실일수가 1981～87년 기간 중에는 80일이던 것이 제도 시행기인 1991년 이후에 20일로 격감했다고 하나 구체적인 성패 여부는 보다 기다릴 필요가 있다. ?아일랜드의 좋은 이웃 사업(Good Neighbour Scheme):중소기업의 근로조건 보호, 특히 산업안전 분야의 감독상 어려움에 대한 인식에서 출발하여 산업안전감독 분야에 경험이 많은 대기업으로 하여금 인근 또는 관련 중소기업의 후견인(mentor) 역할을 맡김으로써 중소기업의 산업안전보건 활동을 개선시킬 목적으로 1995년에 도입된 사업. 대개 대기업이 지원하는 내용은 산업안전보건 관련사항에 대한 자문서비스 및 직업훈련기회 제공 등으로서 대기업을 중심에 두고 지방정부, 지역 내 병원?보건소 및 학교의 참여 하에 지역 내 중소기업과 대기업의하청업체 등을 대상으로 지역안전보건체계를 육성하는 것. 근로감독기능의 효율적 수행을 위해서는 적정한 근로감독관의 규모와 인적?물적 지원 및 사업장 감독 등 고유 기능의 확행 등이 관건이지만 어느 나라도 현실적으로 이 같은 원칙을 완전히 이행하기 어려운 것이 최근의 상황이다. 따라서 근로감독 조직의 내부관리 혁신 등을 통해 본연의 감독 업무에 역량을 집중토록 하는 대안적 조치가 중시되고 있다. 이 중 대표적인 것이 감독 활동의 성과분석?평가, 업무 흐름에 따른 전산화, 인적자원관리 전략을 적용한 근로감독관의 기초훈련과 보수훈련 강화 등 근로감독기관의 조직관리에 새로운 관리기법을 도입하는 것이다. 이러한 경향은 아일랜드, 뉴질랜드, 영국, 노르웨이, 독일 등에서 특히 강조되고 있다.

?영국 근로감독행정의 과학적 관리 -목표관리와 성과측정:2000년 산업안전 중장기계획(RHS: Revitalising Health and Safety)을 발표하면서, 그 전략 목표에 따라 10개 핵심과제와 44개 행동요강을 마련. 그 목표달성을 위해 감사원 등 외부기관 평가와 내부 평가를 지속적으로 병행 실시. 특히 2003년 4월부터 새로운 성과평가제도인 균형성과지표(BSC)를 상위 계층의 직원들에 대해 적용. -법령 정비:보건안전위원회와 보건안전청은 행정상 요식주의와 비능률을 초래할 우려가 있는 기존 법령에 대한 검토작업을 1994년부터 진행하여 1997년까지 100여 개의 법령과 750건의 지침(guidance)에 대해 검토 후 정비를 완료. - 업무 흐름에 따른 매뉴얼 보급과 전산화:지방기관의 감독관이 사법처리 등 법령 집행에 있어 효율성?공정성 및 일관성을 가지고 의사결정을 하도록 하기 위래 법집행관리모형(EMM: Enforcement Management Model)을 2003년에 보급하기 위해 연구사업과 시범운영 진행. - 근로감독관에 대한 엄격한 채용관리와 직무훈련 실시:보건안전청은 인적자원개발인증제(IIP)의 인증을 획득. 직원관리 3개년 계획(2001～2004)을 시행. 본부의 감독관 등 3,000명 직원을 대상으로 하는 450개 교육훈련 과정을 운용하고, 대학교육과 연계하여 산업안전 전문석사학위 수여프로그램도 개설 이러한 근로감독의 새로운 접근방식의 도입과 동시에, 최근 노동시장 환경은 비정형적인 고용형태와 새로운 취약계층의 대두에 따라 전통적인 규제 위주의 감독을 강화할 것을 요구하고 있다. 이와 관련해서는 사실상 국제?지역?국가적 수준에서 제시되는 특단의 대책이나 일관된 정책 흐름을 찾기가 어려운 것이 현실이다. 다만, 기존의 보호 법령을 철저히 이행하도록 감독을 강화하면서, 국가별로 처한 특수한 상황에 따라 개별 입법 등을 통해 문제 해결을 위해 노력하고 있는 과정으로 보인다. ?핀란드의 신고용계약법 제정?시행:최근 고용형태의 유연화에 따른 근로조건의 불안정 문제에 대응하기 위해 2001년 6월 신고용계약법을 시행. 신법은 정당한 사유 없는 유기계약이나 그 계약의 갱신은 무기계약이 됨을 규정함으로써 정형화된 고용형태를 유도. 새로운 채용이 필요한 경우에 사용자에게 사업장에서 이미 유기계약 또는 시간제로 근무 중인 근로자에게 채용 사실을 미리 통지할 의무를 부여. 또한 파견근로자가 산업별 협약이나 파견업체와의 단체협약 등 적용 가능한 협약이 존재하지 않는 경우에는 사용기업체의 단체협약을 적용. ?네덜란드의 외국인고용법 시행과 근로감독기관의 역할:1995년 외국인고용법을 개정?시행. 우선 내국인 구직자에 대한 취업을 도모하는 점에서 중추시행기관을 공공직업안정기관으로 하고 있으나, 외국인 고용관리에 있어서는 근로감독기관의 기능에 상당한 비중을 부여. 근로감독관은 사업장에 외국인 고용 관련 조사를 위한 서류요구 및 체취, 차량검문, 관련 증빙서의 확인 등 권한을 행사. 검?경찰이나 이민부서 등 여타 관련 기관과의 공조활동에 비중을 두어 추진.

◈ 정책적 시사점 효과적인 근로감독을 위한 기반 정비 근로기준법, 산업안전보건법 등의 전 사업장 확대 적용과 비정규직 등 취약계층을 위한 감독활동 강화 등으로 새로운 업무 부담이 가중되면서, 감독관 증원배치가 요구되고 있으나, 예산제약 등으로 일거에 문제를 해결하기 어려우므로, 보다 효율적인 업무 추진을 담보할 수 있는 대안적 조치를 고려할 필요가 있다. 즉 감독관 직무훈련 강화와 근로감독 업무의 전산화 심화 발전 및 각종 법령에 따른 서식?지침 정비 등 효율적 업무시스템을 마련하여 실질감독역량의 제고를 도모해야 한다. 사업장 감독의 정상화 1995년부터 규제완화 차원에서 실시한 정기감독의 유보 조치와 근로감독관 집무규정 제15조상의 사업장 감독시 해당 사업장에 대한 사전통보 의무화는 제81호 협약의 ‘수시 그리고 철저한 감독’(제16조)과 ‘사전통보 없는’ 감독(제12조)의 원칙과 반드시 합치되는 것은 아니므로 사업장 감독의 개념을 재정립하고, 그 활동을 정상화할 필요가 있다. 통합적인 접근을 위한 보고체계 마련 일반 근로감독과 산업안전감독 업무를 기능적으로 분리하여 상당한 성과를 거두고 있으나, 앞으로는 연례 감독활동보고서의 발간을 통해 통합적인 시각에서 업무실적을 평가하고 새로운 계획에 이를 반영하는 보다 과학적인 조정기능을 강화할 필요가 있다.중앙일원화 원칙에 관한 확고한 입장 견지 행정기능 재편 과정에서 중앙정부의 근로감독 기능을 지방자치단체로 이전할 것인지 여부가 문제가 되곤 하는데, 전국적으로 일관된 법 집행 등을 위해 협약 제1조 및 제4조 제1항에서 명시하고 있는 근로감독 기능의 중앙일원화 원칙에 대한 확고한 입장이 견지되어야 한다.