산재보험제도의 국제비교 연구

Abstract

본 연구는 우리나라의 산재보험제도를 타국의 산재보험제도와 비교하여 다양한 산재보험제도의 유형과 특성 중 어떤 면을 반영한 것이고, 앞으로 더 발 전해 나아가야 할 방향은 어떤 것인가에 대해서 논의하고자 하는 것이다. 이를 위하여 산재보험제도의 발달의 역사와 산재보험제도가 갖고 있는 고유한 제도적 특성을 살펴보고, 세계노동기구와 미국 국립위원회에서 제시한 산재 보험제도의 기준을 알아보았다. 또한 이를 기초로 우리에게 시사점을 줄 수 있는 유럽과 미국의 산재보험제도에 대해서 OECD 국가를 중심으로 그 개괄적인 모습을 파악하고, 몇 가지 기준에 따라서 유형별로 나누어 살펴보았다. 산재보험은 세계 최초로 도입된 사회보험이며 현재 전세계에 가장 널리 퍼진 사회보험이다. 1999년 the Social Security Programs Throughout the World에 따르면 5개국을 제외한 전세계 모든 국가에서는 어떤 형태든 산재에 대한 보상제도를 가지 고 있으며, 산재보험제도가 있는 136개국 중 106국은 사회보험 중 가장 먼저 도입한 보험이 산재보험이다. 모든 산재보험제도는 두 가지 기본적인 특성이 있다. 첫째, 근로자는 산재보험급여를 받기 위하여 고용주의 과실을 입증할 필요가 없는 무과실프로그 램(no-faultrograms)이라는 점이다. 둘째, 산재보험급여는 대체로 장애, 사망, 의료비 등에 기인한 소득의 손실과 같은 객관적인 경제적 손실에 대해서만 보상한다는 점이다. 경제적 손실과 관련되지 않는 손상에 대해서 급여가 지급되는 경우는 가끔 있지만, 이 경우 프로그램 특 성은 국가별로 매우 다르게 나타난다.

산재보험제도는 호주, 캐나다, 미국을 제외한 모든 국가에서 전국 단일 프로그램으로 운영되고 있으며, 산재보험이 고용주의 배상책임을 완전히 대신하 는 경우도 있고 이 외에 고용주의 과실을 증명할 수 있으면 민법을 통해서 부가적인 보상이 가능한 국가도 있다. 산재보상 프로그램의 내용은 많은 경우 타사회보험과의 연관관계가 어떠한가에 따라서 규정되는데, 사회보험과의 연관관계는 통상 다음과 같은 세 범주 로 나누어 볼 수 있다. 첫째는 사회보험체계 내에서 운영되면서 건강상실, 사망, 노령과 같은 일반적인 위험에 대해서 적용되는 일반 사회보험제도 와 통합된 제도이고, 둘째는 사회보험체계 내에서 운영되지만 일반 사회보험 프로그램과 통합되지 않은 분리된 강제보험제도이며, 셋째는 고용주에게 산 재보험 가입의 의무는 부과하지만 일반 사회보험제도로 운영하지 않는 독립적인 산재보험제도이다. 통합형 일반 사회보험제도는 관리운영주체가 대부분 공적기구이고, 근로자뿐만 아니라 자영업자, 주부, 학생 등 전국민을 대상으로 포괄하고 있으며 조 세나 일반 사회보험료의 형태로 보험료를 통합해서 징수하게 되는 경우가 많다. 산재보험 프로그램이 통합형 일반 사회보험제도의 일부분일 경우 적용대 상을 근로자뿐만 아니라 자영업자, 주부, 학생 등에까지 확대하기가 상대적으로 용이하며, 산재보험급여의 지급을 의료보장 프로그램이나 노령보장 프로 그램과 연계하여 지급하기가 용이하다. 만일 산재보험이 일반 국민에게까지 확대 적용된다면 이 때 산재보험의 보장범위는 직무관련 사고 및 질병에서 일반 재해까지 확대되는 것으로서, 이는 산재보험의 성격을 기존의 근로자에 대한 사업주의 책임보험에서 일반 국민을 위한 사회안전망으로 변화시키는 것이다. 즉, 통합적 접근으로 국민의 모든 재해에 대해서 보장해 주는 것은 재해로 인한 소득손실과 의료의 욕구는 직무관련 사고의 희생자이건 직무 와 관련되지 않은 사고의 희생자이건 동일하기 때문에 사회가 이에 대한 최소한도의 욕구를 충족시켜 주는 가장 확실한 방법이기 때문이라고 보는 것이 다. 통합형 일반 사회보험제도의 체계에서 산재보험이 운영되는 경우는 영국, 네덜란드, 스웨덴 등 대부분 사회보장체계가 잘 정비된 유럽 국가들이 다.

그러나 산재보험은 타사회보험과는 다른 특성이 있는 것 또한 사실이다. 즉, 근로자는 일을 개시하는 그 순간부터 산재보험급여의 수급자격을 갖게되 는 반면, 직무와 관련없는 부상이나 질병에 대한 적용은 즉각적으로 시작되지 않는다. 또한 산재보험의 급여가 일반보험의 급여보다 상대적으로 더 관 대하다. 이는 한편으로는 일 때문에 부상당하거나 질병에 걸린 근로자에 대한 보상에 대해서 더 책임을 느끼고 관대하게 지급해야 한다는 사회적 합의 가 있기 때문이기도 하고, 다른 한편으로는 산재보험제도가 직무와 관련된 부상이나 질병에 대해 갖는 고용주의 책임을 대신한다는 의미가 있기 때문이 기도 하다. 따라서 일반 사회보험제도에 산재보상이 통합된 경우 수급자격조건, 급여, 행정 등이 일정 수준이 되지 못한다면 앞에서 설명한 완전통합 체계가 갖는 장점이 상실될 수도 있다고 볼 수 있다.

일반 사회보험과 통합되지 않고 산재보험이 사회보험체계 내의 독자적인 프로그램을 갖는 제도는 특별한 처치를 필요로 하는 직무관련 부상이나 질병을 가진 사람들의 특별한 욕구를 인정한다는 점에서 지지받고 있다. 산업재해를 당한 사람들이 특별한 처치를 필요로 하는 이유에는 앞에서 설명한 이유뿐 만 아니라 산업재해나 부상은 상이한 의료 및 직업재활을 필요로 한다는 점이 추가된다. 즉, 산재보험의 주요 목적 중의 하나가 장애를 입은 근로자 의 소득능력을 회복시키는 것이기 때문에 산재보험급여를 수급하는 근로자에게는 시기적절한 의료와 재활이 무엇보다도 중요하기 때문이다. 이 경우 산재 보험제도의 재정부담은 근로자의 경우 사업주가 전액을 부담하는 체계로 되어 있으며 보험료는 대개 산업별 혹은 기업별로 위험에 따라서 정해지게 된 다. OECD 국가 중 이러한 제도를 택한 국가가 그 비율이 가장 높은 것은 바로 앞에서 서술한 산재보험제도의 특성을 반영하기 때문이다.

그러나 분리된 산재보험제도는 근로자의 욕구에 맞추어서 제도가 설계되었기 때문에 일반 국민을 이 제도로 포괄하기에는 상당한 어려움이 있는 것이 사 실이다. 즉, 재해근로자에 대한 사업주의 책임보험의 형태이기 때문에 보상의 수준이 상당히 높은 편이고 다양한 보상이 존재하고 있으며 재정은 사업 주가 부담하는데, 이를 동일한 수준으로 자영업자에게까지 확대할 경우 자영업자의 부담이 결코 무시할 수준이 아니라는 점에서이다. 따라서 분리된 사 회보험제도를 택한 많은 국가에서는 농민 등 일부 정부보상적인 측면이 있는 특수직종을 제외하고는 자영업자에 대한 산재보험은 강제가입이 아닌 선택제 로 운영하고 있다.

관리운영은 공적기구가 전담하는 경우가 가장 많기는 하지만 공적기관과 사적기관이 혼합되어 있거나 사적 기구에 위탁된 경우도 있다. 공적기관이 단독 으로 관리운영을 맡는 것은 서비스의 질과 같은 다른 요소들이 같다면 공적기관에서 독점적으로 운영하는 것이 규모의 경제, 비영리추구, 마케팅비용절 감으로 인해서 가장 효율적이라고 보기 때문이다. 사적 기관에서 산재보험을 운영하는 것은 고용주에게 선택의 기회를 제공하고, 경쟁이 효율적이면 가 장 낮은 가격에 양질의 보호를 제공할 수 있다는 점에서 장점을 가진다. 그러나 경쟁은 마케팅 비용을 낳게 되고 규모의 경제를 실현할 수 없다는 단점이 있다. 공적기관과 사적기관의 경쟁체계는 공적기관 단독 관리운영체계와 경쟁적인 사적기관의 관리운영체계의 중간적인 특성을 갖는다. 공·사 혼 합관리운영체계는 공적기관도 산재보험의 관리운영에 참가하고 있기 때문에 공적기관의 운영이 사적기관이 갖는 경쟁의 효율성을 측정할 수 있는 척도가 될 수 있다. 그러나 민간 보험회사에서 산재보험을 가입하지 못한 재해의 위험이 높은 기업의 경우 대부분 공적기관에서 담당하고 있어 공적기관의 효 율성과 사적기관의 효율성을 직접적으로 비교하는 것은 일정한 한계를 지니는 것이 현실이다.

분리된 산재보험제도의 단점은 부상이나 질병이 직무와 관련된 것인가의 여부를 판정하는 문제와 급여와 행정이 상호 부조화할 수 있다는 점이다. 그러 나 이를 자발적 보험과 비교해 보면 강제산재보험은 고용주의 재정능력과는 관계없이 산재보험의 급여를 보장한다는 장점을 지닌다.

고용주의 약속이 보장되지 않는다는 점을 제외하면, 자발적 산재보험은 강제보험과 마찬가지로 분리된 제도이다. 자발적 산재보험제도를 선호하는 주장으 로 가능한 것은 근로자에게 지급되는 급여는 모두 고용주가 직접적으로 책임이 있기 때문에 고용주는 안전방책(산재보험)을 통해서 이를 낮추고자 하 는 강한 인센티브를 갖고 있다는 점이다. 그러나 자발적 산재보험은 고용주의 급여약속이 보장되지 않을 수 있다는 치명적인 약점을 가지고 있다. 고 용주가 자발적으로 보험자가 되는 것을 허락하는 경우는 소수의 국가에서 가능한데, 지급을 보장하기 위해서 일반적으로 일정규모 이상의 기업에게만 허 락된다. 이 때 국가는 최소한도의 기준을 설정하고 감독하게 된다.