'90년대 독일의 노동시장정책과 고용보험제도

Abstract

독일의 노동시장은 1990년대에 들어서면서 계속된 대량실업에 시달려 왔다. 이는 1980년대 말의 동?서독 통일, 동구권의 기존 체제 몰락과 서 유럽과의 교류, 세계시장의 개방 특히 유럽시장 형성, 산업구조의 변화 등에 직?간접적인 영향을 받은 것이다. 이러한 상황에 직면하자 독일의 노동 시장 정책은 대량실업에 대한 적극적 대처와 국가 경쟁력 강화를 목표로 그 내용이 변화되어 왔다. 노동시장 정책의 변화는 고용보험제도의 근본적 개 혁을 초래하였고, 고용보험제도가 노동시장에 직접적으로 미치는 영향력은 더욱 커졌으며 사회적 안정과 경제발전을 도모하는데 중요한 역할을 담당하게 되었다.

따라서 본 연구의 목적은 먼저 1990년대 독일의 노동시장과 노동시장정책의 변화를 살펴보고, 이에 따른 고용보험제도의 변화된 내용을 정리함으로 써 현재 독일 고용보험제도의 현황과 함께 우리나라에의 시사점을 제공하는데 있다. 특히 실업집단 특성별 사업 개괄은 고용보험제도에 정해진 내용과 특정 실업집단에 대한 독일 연방정부의 중?단기적 노동시장 정책을 이해하는 데 도움을 줄 것이다. 이를 논하기에 앞서 독일에서는 우리나라의 고용보 험제도와 공공근로, 인턴제 등에 해당하는 제도들을 노동촉진(Arbeitsforderung)이라고 부른다는 것을 알아두어야 한다. 1990년대의 독일 노동시장은 전반적으로 부정적인 발전상황을 보여 왔다. 1994년에 국내총생산이 2.3% 증가한데 비해 실업률은 전년도 대비 오히려 증가하였고, 그 이후에도 국내총생산은 꾸준히 긍정적 성장을 이룬 반면에 실업률은 지속적으로 증가하여 2000년 현재 9.9%의 높은 실업 률을 기록하고 있다. 이는 경제성장을 통해서 실업 감소와 고용 증대 효과를 얻겠다는 경제논리가 반드시 적용되지는 않음을 의미하는 것이다. 1990년대 독일 노동시장의 변화를 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 대량실업과 관련하여 노동시장에 새로운 문제로 ‘자격증이 없는 자?고령자?장기실업자?장애인 등’ 특정 실업집단의 고실업문제가 등장하였다. 특정 실업집단의 문제에는 이 집단에 속하면서 현재 고용되어 있으나 실업 가능성이 높아 발생하는 불안정 고용상태 문제도 함께 포함하고 있다.

둘째, 1990년대는 근로관계의 형태와 관련하여 몇 가지 두드러진 변화가 나타났다. 우선 정규 근로관계의 비율이 계속해서 낮아지고 있다는 것이 다. 정규 근로관계를 갖고 있는 임금노동자가 전체 경제활동인구 중에 차지하는 비율이 1985년에 약 75%에 달하던 수치가 1995년에는 63% 정도로 낮아졌다. 다음으로 불법노동의 큰 폭 증가 역시 1990년대 독일노동시장의 특징으로 볼 수 있는데, 이의 배경은 크게 대량실업, 유럽연합체 소속 국가 간의 노동시장 개방, 동유럽국가들이 1980년대 말에 자본주의 체제를 도입하면서 이들 국가의 노동자들이 일자리를 찾아 독일 로 대량 이동한 것이 그것이다. 이러한 외국노동자들의 불법노동은 산업 위기를 초래할 정도로 만연되어 있다.

이러한 노동시장의 흐름에 대응하기 위한 독일 노동시장정책의 변화를 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 실업방지를 위한 사회법전 제3권의 신설이다. 대량실업과 고용보험의 재정적자에 직면하면서 1990년대 초부터 고용보험의 틀을 축소하고 요건 을 강화하자는 연방정부차원에서의 개혁논의에 힘입어 1998년 고용보험과 노동시장정책 전반을 규율하던 노동촉진법을 폐지하고 사회법전 제3권이 새로 이 도입되었다. 사회법전 3권에서는 실업을 방지하고 대처하는데 근로자와 사용자 각각의 책임이 강조되었다.

둘째, 우리나라의 고용보험사업 중 고용안정사업에 해당되는 임금보조금 사업에 장기실업자 등 특정집단을 위한 새로운 프로그램을 도입하여 적극 적 노 동시장정책을 대폭 강화하였다. 이는 직업능력개발 분야에도 적용을 시켰다.

셋째, 지방자치단체의 고용보험운영 자율권을 강화하였다. 이는 노동시장정책이 보다 지역노동시장의 필요에 적절하게 운영되도록 하는 목적을 갖고 있 다. 고용보험을 운영하기 위한 예산 중에 일정액을 지역노동사무소에 배분하는데 배분한 예산 중 10%내의 규모는 지역노동사무소가 자율적인 결정에 의한 사업에 지출할 수 있게 된 것이다.

넷째, 실업급여 등의 지급요건 강화이다. 실업급여 등 임금대체수당에서는 지급요건이 강화되거나 지급액이 줄어드는 등 요구조건은 높아지고 혜택을 감 소하는 방향의 변화가 있었다. 또한 노동창출사업에서는 지급되는 임금액을 이전에는 비교 가능한 임금의 90%를 지급하도록 한 것을 80%로 삭감하 였다. 이는 고용보험의 재정악화를 위한 조치라 하겠다.

이와 같이 독일은 1990년대 발생한 높은 실업률 등 노동시장의 변화에 대응하기 위하여 고용보험을 비롯한 노동시장정책에 큰 변화를 꾀함으로써 지 속적이고 안정적인 노동시장을 구축해 나아가고 있다. 이에 우리나라의 고용보험제도 발전을 위해 고려할 만한 독일 고용보험제도 변화의 주요 특징을 정리하면 다음과 같다.

첫째, 실업에 적극적으로 대처하면서도 노동력을 육성하기 위한 노동촉진을 강조한 것이다. 독일의 노동촉진은 취업?고용촉진의 상위개념이므로 취업과 고용촉진뿐만 아니라 노동력의 보호, 직업안정, 산업변화에의 적응, 그리고 노동력의 질적 향상을 촉진하는 것이다.

둘째, 독일은 이미 1980년대 중반부터 정치적으로나 경제적으로 신자유주의의 영향을 받고 있지만 임금대체급여 지급을 비롯한 실업자에 대한 기본적 인 사회적 보호와 노동시장의 규율과 질서를 중요시하고 있다.

셋째, 실업집단 특성별 각기 다른 노동시장정책을 강조하고 있다. 이는 독일뿐만 아니라 유럽지역의 많은 나라들에서 나타나는 고용보험제도의 특징이 다. 특정 실업집단의 경우 국가의 책임을 강조하는 것이다.

넷째, 청소년에 대한 노동촉진이 강화되었다. 이들을 대상으로 하는 상담과 지원이 다양하면서도 집중적이다.

다섯째, 연방노동청에게 부여된 과제를 효과적으로 수행할 수 있도록 인프라에 대한 투자비용을 고용보험기금에서 전적으로 지출하고 있다. 고용보험제 도 수행을 위한 인프라에 대한 투자는 이용객의 편의와 신뢰를 도모하는 것으로써 고용보험제도 발전의 전제조건임을 강조하고 있는 것이다.

여섯째, 재정적 측면에서는 적극적 노동시장정책 사업을 비교적 탄력적이고 유연하게 수행할 수 있도록 하였다. 즉, 노동촉진사업에 드는 비용을 연방 노동청의 고용보험기금에서 지출하는 것을 원칙으로 하되 연방노동청의 지출이 수입을 초과할 경우에는 연방정부가 세금에서 지원할 것을 제도적으로 보장 하였다.

마지막으로 고용보험과 다른 사회보장보험들이 직접적인 협력체계를 갖고 있으며, 국가적 차원의 다른 정치분야와의 협력관계가 이루어지고 있다. 4대 사회보장보험(고용보험, 의료보험, 간호보험, 연금보험)의 보험료를 한 곳에서 납부받고 피보험자 관리체계가 단순하기 때문에 행정상의 편의가 도모 될 뿐만 아니라 고용보험 가입률이 절대적으로 높고 안정적이다.