고용-복지 통합형 사회서비스 전달체계 개선방안

Abstract

◈ 연구의 목적과 구성

일자리 사정이 어려워지고 소득분배 상태가 악화되면서 국민들의 복지욕구가 과거와는 매우 다른 양상을 보이고 있다. 이러한 새로운 차원의 복지욕구 분출에 비례하여 복지국가의 제도화에 관한 다양한 의견과 담론들도 백가쟁명 식으로 제시되고 있다. 그간의 논쟁 결과, 지속가능한 성장을 위해서라도 이러한 복지욕구를 수렴해야 한다는 점, 그리고 이렇게 도입될 복지의 지속가능성을 위해서는 복지체계가 고용친화적이어야 한다는 점, 이 두 가지에 대해서는 이견이 크지 않은 것처럼 보인다. 하지만 총론적인 수준에서의 이러한 의견일치에도 불구하고, 어떻게 지속가능한 복지를 구축하느냐에 대한 구체적인 논의에 들어가면 결론에 이르지 못하는 경우가 많다.

본 연구는 총론적 수준의 논의보다는 지속가능한 복지체계의 필요조건, 그것도 매우 중요한 필요조건이 전달체계에서 통합적 고용서비스 및 복지서비스 제공, 혹은 고용서비스와 복지서비스의 맞춤형 연계가 이루어지는 것이라는 문제의식 아래 그 바람직한 방향과 형태를 탐색하고, 고용서비스와 복지서비스를 효과적으로 연계하는 청사진이 마련되어야 근로연계복지 논의도 한 단계 더 도약할 수 있다는 인식 아래 기획되었다.

서론에서는 제2장, 제3장, 제4장, 제5장의 사회서비스 전달체계 분석틀을 이해하기 위한 사회서비스 전달체계 모형(순수시장모형, 정부주도형, 일반원조모형, 소비자지원형, 공동체형, 공동체지원형)을 제시하고 본고의 구성내용을 간략히 소개하고 다른 장들의 연구배경을 서술한다.

◈ 사회서비스 공급체계에서 공사역할분담의 이론과 사례

제2장은 사회복지서비스 공급체계에서도 특히 서비스 생산자의 공사역할분담 문제에 초점을 맞추어 논의를 진행한다. 공공부문의 팽창을 가능한 한 억제하면서 사회서비스 부문을 확대함에 따라 정부만이 아니라 민간부문(민간 비영리단체와 민간 영리기업)이 서비스 주요 공급주체로 참여하는 민관협업이 가장 괄목할 만한 사회복지서비스 사업방향이 되어 왔다. 이에 민관협력을 둘러싼 이론들을 검토하고, 영국 고용서비스를 중심으로 민관협력 사례를 분석한 것이 제2장의 내용이다. 먼저 공급체계 공사분담 관련 이론을 고찰하는 과정에서는 서구 복지국가의 위기, 공공정책의 경직성, 획일성, 관료주의 등 정부 주도의 사회복지서비스를 둘러싼 비판들을 검토하고, 정부의 사회복지서비스에 대한 대안으로 민간부문이 주목받게 된 역사적 배경을 살펴본다. 덧붙여 정부-시장-비영리단체 협력의 이론적 근거가 되는 정부의 실패, 시장의 실패, 자원부문의 실패에 관한 논의들을 살펴보고, 이러한 각 부문의 실패를 상호 보완하고 장점을 극대화하기 위해 민관협력이 전략적으로 추구되고 있음을 밝힌다.

실증적 사례연구로 2011년 영국의 보수-자민 연정이 과거 노동당 정부의 뉴딜(New Deal)을 대체하여 도입한 민관협력 고용서비스인 워크프로그램(Workrogramme)을 분석한다. 이 사례연구에서는 영국정부가 정책 청사진으로 내건 큰 사회(Big Society) 담론과 달리, 워크프로그램이 지역사회 비영리단체를 활성화하기보다 공공고용서비스의 시장화를 가속시키고 있으며, 정부의 조정기능의 실패로 민관협력 사업에서 시장, 비영리단체의 장점이 드러나기보다 실패가 부각되는 경향이 있음을 지적한다.

◈ 사회서비스 소비과정의 실태와 개선방향

제3장에서는 서비스 이용자의 관점에서 한국 사회서비스 소비과 정을 분석함으로써, 사회서비스 전달체계 개선방향과 원칙에 대해 논의한다. 기존 연구들은 대부분 사회서비스의 기관 및 시설확충, 서비스 전달에 있어 민관협력 활용방식 등 공급측면에 집중해 전달체계 개선방안을 논의하는 경향이 있다. 하지만 아무리 질 좋은 사회서비스 공급기관을 증설하고 제도를 확대하더라도 서비스 수요자가 이를 잘 알지 못하거나, 여러 제약으로 시설을 충분히 활용하지 못한다면 공급체계 개선과 확충은 그 효과를 제대로 발휘할 수 없다. 제3장은 서비스 이용자의 서비스 소비행태를 고려하면서 사회서비스 전달체계의 개선방향과 원칙을 수립할 필요가 있다는 문제의식에서 출발한다.

먼저「사회정책 욕구 및 인식조사」,「전국보육실태조사」,「한국노동패널조사」,「국민생활체육 참여 실태조사」,「한국의료패널」을 이용하여 사회서비스 수요자의 서비스 소비과정 각 단계를 쫓아가며 사회서비스 전달체계의 개선방향을 검토한다. 욕구인식, 정보수집, 선택, 이용, 재이용(재탐색)의 사회서비스 수요자의 서비스 소비과정 5단계 중 마지막 재이용 단계를 제외한 욕구인식, 정보수집, 선택, 이용단계에서 관찰된 이용자의 소비행태와 이를 바탕으로 한 전달체계 개선원칙은 다음과 같다.

- 정부는 저소득층 중심의 사회복지서비스를 전체 소득계층으로 확대하고, 사회복지서비스의 전달과 재원마련에 일차적인 책임을 져야 한다.

- 서비스 전달체계를 개선하는 데 있어서 단지 시설확충이나 제도도입과 같은 공급체계의 개편만이 아니라 사회복지서비스의 시설과 제도에 대해 소비자에게 정보를 제공하는 정보전달체계의 확충과 개편에도 관심을 두어야 한다.

- 국공립 시설을 확충하고 홍보할 때, 각 소득계층별로 차별화된 홍보 전략을 수립할 필요가 있다. - 사회복지서비스의 절대적 양을 확충하는 것이 무엇보다 시급하며, 특히 공공사회복지서비스 전달체계에서 배제된 집단을 중심으로 서비스를 확충하는 것이 전달체계 개선에 있어서 우선순위가 될 필요가 있다.

◈ 보육서비스 공급유형별 행위자 분석을 통한 전달체계 개선방안

제4장은 현행 보육서비스 전달체계상에 존재하는 ‘행위자’(보육시설, 학부모, 정부)들을 중심으로 보육서비스의 현황과 문제점을 분석한다. 분석결과를 토대로 보육서비스 전달체계 개선을 위한 정책제언은 다음과 같다. 먼저, 정부주도형 국공립어린이집이 사회적 책임과 역할을 수행하고, 다른 민간보육시설에 대해 선도적인 역할을 수행하기 위해서는 첫째, 운영 전반(특히, 회계 관리와 직원 임면)에 대한 상시적인 지도감독과 체계적인 평가 시스템을 갖추어야 한다. 둘째, 전체 국공립어린이집 중 대부분이 위탁인 상황에서, 위탁기관 선정 과정에서의 투명성과 공정성을 확보하기 위한 규정을 마련하고, 장기간 위탁으로 시설이 사유화되는 것을 방지하기 위한 규정을 마련할 필요가 있다. 셋째, 국공립보육시설이 현재와 같이 전체의 5%에 불과한 상황에서 점진적으로 국공립보육시설을 늘려갈 필요가 있다. 이를 위해 높은 신축비용 문제에 대한 대안과 민간어린이집들의 집단적 반대에 대한 대안 마련이 필요하다.

다음으로 민간어린이집에 대해서는 첫째, 평가인증 외에 정부의 정기적인 지도와 수시감독이 필요하며, 허위등록, 보육료 부정수급 등 부정행위를 한 어린이집에 대해서는 설립인가 취소 등 강력한 제재조치를 취할 필요가 있다. 둘째, 동시에 민간보육시설의 운영에 대한 지원을 위한 “(가칭) 보육시설지원센터”를 설치하여 운영상의 문제점이나 어려움을 상담, 해결하는 서비스를 제공할 필요가 있다. 특히 행정이나 회계 업무에 대한 지원서비스 제공이 이루어질 수 있도록 하는 것이 필요한데, 지역의 고용센터와 연계하여 보육시설에 필요한 행정인력, 회계업무 담당인력을 지원할 수 있다. 또한 이 기관을 통해 보육교사에 대한 보수교육(직무교육뿐만 아니라 인권교육까지)도 실시할 수 있다. 이와 함께 열악한 보육교사의 임금수준, 근무환경을 개선하기 위한 대안 마련이 시급하다. 셋째, 학부모들을 중심으로 한 ‘운영위원회’를 설치하여 어린이집의 운영을 감시하는 동시에 지원하는 방안이 필요하다.

마지막으로, 국공립보육시설, 민간영리보육시설, 민간비영리보육시설의 적정 공급비중이라는 문제는 일률적으로 제시되기보다는 ‘지역 단위’에서 논의되고 결정될 필요가 있다. 행위자들 간의 이해관계를 중심으로 충돌하고 갈등하기보다는 함께 논의하여 합의를 끌어낼 수 있는 지역 단위의 기구가 마련되어 활성화될 필요가 있다.

◈ 사회체육서비스 전달체계 활성화 방안

제5장은 현재 한국의 사회체육서비스 전달체계의 구조적인 문제점을 파악하여 사회체육의 양적ㆍ질적 성장을 도모할 뿐만 아니라, 전 국민이 복지 차원의 사회체육에 참여할 수 있는 전달체계 구축을 위한 방안을 모색하고자 한다. 이를 위해 본 연구는 사회체육서비스 전달체계에 따른 사회체육 참여양상을 분석하고, 각 전달체계 유형별로 행위자의 역할과 개선점을 확인한 후, 최종적으로 전달체계 개선을 위한 방안을 제시한다.

사회체육 참여 형태의 현실을 바탕으로 각 전달체계 유형별로 행위자의 역할과 개선점을 살펴보면, 순수시장형은 다양한 프로그램과 질 높은 서비스를 제공하고 있지만 이윤추구로 인한 사회체육의 상업화에 대한 우려가 제기되고 있으며, 정부주도형은 저렴한 가격으로 공공체육의 역할을 수행하고 있지만 예산의 한계로 인해 공공시설의 만족도가 낮게 나타나고 있다. 또한 일반위탁형은 전문적인 위탁 관리로 경영효율성이 높지만 책임소재가 불명확하여 관리 강화를 통한 공익성이 확보되어야 하는 과제를 안고 있으며, 바우처형은 소외계층의 체육활동 증진에 기여하나 지원대상의 한계 및 사각지대가 발생하고 공급주체들의 서비스 질 및 효율성에 대한 검토가 필요하다. 공동체형은 지역민의 건강증진 및 연대감 형성에 기여하나 체계적인 관리시스템과 재정 부족으로 인한 체계적인 지원이 부족한 실정이며, 마지막으로 공동체지원형은 자율적, 자생적 조직으로 전 계층을 포괄하는 스포츠 환경을 제공하나 장소 및 공간, 예산이 부족하고 자체적인 운영능력이 부족한 상황에 직면해 있다.

사회체육의 참여 양상과 각 전달체계별 행위자의 역할과 개선점을 바탕으로 전달체계 개선을 위한 문제점을 도출해 보면 다음과 같다. 첫째, 연령별 특성을 반영한 생애주기별 사회체육 활성화 방안이 미흡하다. 따라서 유아, 청소년, 성인, 노인 등 생애주기별 맞춤형 사회체육을 제공하기 위한 참여 촉진 선행조건에 대한 수요를 파악하고, 이를 기반으로 한 생애주기별 맞춤형 사회체육모델을 개발하는 작업이 요구된다. 둘째, 사회, 경제적 요인에 의해 발생한 체육격차로 인해 사회체육참여율이 수년간 정체현상을 보이고 있는데, 이는 일반적인 사람의 사회체육참여는 개인의 의지로 인해 포화상태로 접어든 상태이며, 사회적 양극화라는 환경적 요인으로 인해 참여하지 못하는 사람들의 사회체육참여율 제고를 위한 정책을 실시해야 함을 의미한다. 셋째, 공공체육시설은 물론 학교체육시설, 직장체육시설, 민간체육시설을 확충하고 연계한 사회체육시설의 개방 및 확충이 필요하다. 넷째, 최근 사회체육에 대한 정책적 중요성이 증가함에 따라 다양한 사회체육 증진 프로그램이 진행되고 있으나, 사회체육에 대한 정부의 재정적 투자는 여전히 부족한 실정이다. 다섯째, 현재 한국은 공공부문 사회체육의 중요성이 증가함에 따라 정부 부처 간 관련단체의 유기적인 협조체계 구축이 필요한 시점이다. 여섯째, 사회체육진흥을 위한 관계법령 정비가 필요하다.

현행 사회체육서비스 전달체계는 첫째, 생애주기별 사회체육 활성화 방안이 미흡한 것으로 나타나고, 특히 10대와 70대 이상의 사회체육 비참여율이 높은 것으로 나타난다. 이를 위해 시설확충과 시설사용료 인하를 중점적으로 시도할 필요가 있다. 둘째, 사회체육 참여율 저하를 해결하기 위해서는 공공체육시설뿐 아니라 학교체육시설, 직장체육시설, 민간체육시설을 확충하고 연계할 필요가 있다. 셋째, 사회체육에서 공공부문의 예산 확보, 관련단체의 유기적 협조체계 구축, 사회체육 진흥을 위한 관계법령 정비 등 지원체계를 정비할 필요가 있다.

◈ 보건의료성과 결정요인 분석과 보건의료 재원조달?전달체계에 대한 시사점

제6장은 어떠한 보건의료 전달체계 및 재원조달 방법이 더욱 바람직한 보건의료성과를 달성하는지를 검토한다. 분석 결과에 의하면 조세비중이 높을수록 의료비 대비 건강수준, 의료비 대비 기대수명이 높아 자원의 효율성이 높다. 또한 조세비중이 높을수록 병상 대비 간호사비율은 높아지고 1인당 의료비, 병상 수, 의사방문횟수는 더 적다. 반면 민간지출비중(의료비에서 조세+보험을 제외)이 높을수록 1인당 의료비지출, 제왕절개율, 병원지출 대비 의원지출비중, 계층 간 건강수준 차이, 항생제 소비는 증가하였으나 의료비 대비 건강수준은 낮다. 또한 공공병원비중이 높을수록 장기요양병상 수, 재원일수 등이 증가하여 비효율적인 측면이 나타난다. 종합적으로 보면 재원조달에 있어서 공적인 성격을 증가시킬 경우 바람직한 보건의료성과가 나타났으나 공적 전달체계를 강화하는 경우 오히려 비효율적인 측면이 있다. 따라서 보건의료성과를 위해서는 전달체계의 공적 성격 강화보다는 오히려 재원조달의 공적 성격을 강화하는 것이 필요함을 알 수 있다.

한국의 경우 공공의료 확충, 영리병원 인정, 민간의료보험 강화, 보건의료에 있어서 공적 재정책임 강화 등의 논의들이 존재한다. OECD 국가 연구를 통해서 볼 때, 공공의료 확충과 같은 공적 전달체계 강화보다는 재원의 공적책임을 증가시키고(보험료비중보다는 조세비중 증가를 통한 공적책임 강화) 국가통제를 강화할 경우 오히려 더 바람직한 보건의료성과를 보일 수 있을 것으로 사료된다.

◈ 자활사업 전달체계 개선방안

제7장은 지역자활센터의 인력, 운영주체 특성, 참여자 교육 등 자활사업을 수행하는 기관들의 특성이 자활사업의 성과와 관련이 있는지를 살펴봄으로써, 보다 효율적인 자활사업의 전달체계 구성을 위한 정책적 방향을 모색한다. 자활사업 전달체계의 개선방안은 다음과 같다.

첫째, 자활사업 수행체계의 개선이 필요하다. 우선, 참여자에게 해당 지역의 자활사업단, 자활경로 등 자활사업에 대한 보다 구체적 정보를 제공할 수 있도록 하며, 이 단계에 대한 매뉴얼과 점검지표를 작성하는 등 자활계획수립과정에서 자활사업 대상자들의 적극적 참여를 제도화할 필요가 있다. 한편 자활사업 참여자들이 자활사업단에 배치되는 과정에도 참여할 수 있도록 정책결정의 권한과 통제력을 재구조화하는 시민참여전략도 고려할 필요가 있다. 지자체에서 자활사업 실시기관에 일률적으로 자활사업 참여 대상자를 배치할 것이 아니라, 자활사업 참여자들로 하여금 자활사업 성과가 높은 지역자활센터를 선택할 수 있는 여지를 만들어 놓는다면, 지역자활센터들 간에도 보다 적극적으로 자활사업에 참여할 동인을 제공할 수 있을 것이다.

둘째, 교육 및 경영지원 인프라 개선이 필요하다. 현재 중앙자활센터의 수행 사업 중에서 자활기업(자활공동체)의 기술?경영지도 및 평가, 자활관련기관 간의 협력체계 및 정보네트워크 구축?운영, 취업?창업을 위한 자활촉진 프로그램 개발 및 지원과 관련된 기능을 보다 더 강화할 필요가 있다. 또한 자활사업 전달체계의 구성을 변화시키는 전략으로서 자활사업 참여자들의 자활성공을 지원하기 위한 조직을 마련하는 것도 고려해 볼 필요가 있다. 예를 들면, 중소기업지원센터와 같이 자활자립지원 경영지원센터를 자활사업 수행체계 안에 포함시키는 것도 방법일 것이다. 이는 중앙자활센터 내에 설치할 수도 있고, 광역단위로 설치할 수도 있을 것이다. 이 센터는 노인 일자리 사업과 연계하여 일반기업 퇴직자들 중에서 경영지원 컨설팅 역량을 가진 사람들을 위한 일자리 창출 수단으로 활용한다면 그 효과를 보다 극대화할 수 있을 것이다.

셋째, 자활성공 이후에도 지속적인 지원체계를 마련할 필요가 있다. 자활공동체 창업 이후의 지원은 상당 부분이 지역자활센터의 재량과 역량에 의해 이루어지고 있으며, 비공식적 관계에서 자활공동체에 대한 지원이 지속되면서 지역자활센터의 기능에 혼선이 일어나거나 역할 부담이 과중될 우려가 있다. 그러므로 자활공동체 창업 이후의 지원에 대하여 구체적이고 명확한 운영 지침을 마련하여 지원시스템을 제도화할 필요성이 제기된다.

넷째, 자활사업 참여과정에서 나타날 수 있는 이행적 고용단계에 대한 지원체계를 마련할 필요가 있다. 예를 들면, 자활사업 참여자들이 대부분 여성인데 이들을 위한 보육지원 체계 등을 마련할 필요가 있다. 자활사업 참여자들이 취?창업과정에서 일에 집중할 수 있는 환경을 마련해야 하는데, 양육 및 부양의 문제가 해결되지 않는다면, 자활자립의 성과를 저해하는 요인으로 작용할 수 있다. 이를 위해, 인접 지역자활센터들이 네트워크를 형성해 보육시설을 만들고 정부가 이들에 대한 지원을 강화한다면, 고용에서 가사로의 이행적 국면에서 자활사업 참여자들이 보다 원활하게 자활사업을 수행할 뿐 아니라, 다시 고용으로 복귀할 가능성을 증대시킬 수 있을 것이다.

다섯째, 지역자활센터의 인력을 대폭 확충하고 전문성을 강화할 필요가 있다. 현재 지역자활센터는 소수의 인력풀을 활용하여 다양한 분야의 자활사업을 지원하고 있다. 이로 인해 자활공동체 및 자활사업단에서 요구하는 보다 전문적이고 숙련을 향상시킬 수 있는 경영지원은 어려운 상황이다. 따라서 지역자활센터 인력의 전문성을 높이기 위한 제도적 장치가 마련될 필요가 있다.

여섯째, 자활사업 전달체계가 지역사회의 특성을 반영하여 운영되도록 재구조화될 필요가 있다. 중앙정부 차원에서 인도의 마하트마 간디 고용프로그램처럼 정부가 반드시 일정기간 동안 자활사업 참여자들에게 일자리를 제공하도록 제도화한다든지, 스웨덴의 쌈할과 같이 시장경쟁력을 갖춘 공기업을 육성하여 자활사업 참여자들에게 안정적으로 일자리를 제공하는 등의 직접적 일자리 창출정책을 강화할 필요가 있다. 이는 어떠한 전달체계 개선전략보다도 자활자립을 가능하게 할 수 있는 전달체계 구성 변화전략으로 기능할 수 있을 것이다. 그리고 지방정부 차원에서는 지역의 특성에 맞는 사업아이템을 발굴하여 지자체가 직접 공기업을 만들고 여기에서 자활사업 대상자들을 직접 고용하는 방안도 생각해볼 수 있다.

일곱째, 전달체계 구조개선안의 핵심은 현행 국민기초생활보장제도의 구조개혁에 있다. 국민기초생활보장제도는 근로능력이 없는 사람들에 대한 생계지원에 집중하고, 근로능력이 있는 사람에 대한 자립자활지원은 자활자립지원촉진을 위한 별개의 제도에서 포괄할 수 있도록 할 필요가 있다.

◈ 고용서비스와 복지서비스 전달체계 연계방안

제8장은 이처럼 일반적인 고용서비스와 사회서비스의 연계를 증진하여 고용-복지서비스 전달체계를 개선할 수 있는가의 차원에 주목하여 논의를 전개한다. 근로무능력자만을 대상으로 한 생활보호제도 대신 근로능력자에게도 최저생활을 보장하는 취지의 기초생활보장제도를 2000년도에 도입한 우리나라는 근로의무를 강조하는 요소를 출범 당시부터 제도 내에 포함하고 있다. 그러나 취업알선서비스와 직업훈련서비스로 대표되는 고용서비스 내의 각종 서비스 연계나, 고용서비스와 복지서비스를 연계한 서비스를 제공하는 데에는 이제 아직 걸음마 단계에 있다. 전달체계 개선의 문제는 단순히 8만여 명에 달하는 자활대상자, 일정한 근로능력증진프로그램을 마친 경력단절여성, 탈북자, 교화대상자 등에 대한 보건복지부ㆍ여성가족부ㆍ통일부ㆍ법무부와 고용노동부의 서비스 체계를 어떻게 조율하고 개선해야 하는가 하는 차원을 넘어, 복지지출 증가에도 불구하고 복지체감도는 그다지 증가하지 않는 현실을 어떻게 극복하느냐 하는 문제와도 밀접한 관련이 있다.

기존의 근로연계복지 개선에 관한 논쟁이 소수의 자활대상자를 대상으로 하고 있는 것처럼 보이지만, 고용서비스와 사회서비스 일반의 연계를 증진하는 데에도 중요한 의의를 지닌다. 이러한 관점에서 먼저 근로복지연계 논쟁에서 제기된 취업취약계층 내지 저소득구직자를 위한 취업촉진(activation) 프로그램을 확충하는 방안을 제시한다. 근로가능빈곤층, 저소득구직자에 대해 생계보호와 함께 취업지원서비스를 제공하되 근로가능빈곤층에 대한 기존 패러다임 의 변화를 통해 취업지원복지를 강화하고 확대하는 방안을 다음과 같이 제시한다.

- 기존 기초생활보장급여 수급자 중 근로가능자는 분리해 부조성 급여를 지급하는 적극적 취업촉진 프로그램(activationrogram)에 참여하도록 한다. - 사후적 빈곤탈피 보조보다 빈곤추락 예방 개념에 입각한 프로그램을 운영한다. 단, 부조성 급여를 지급하는 적극적 취업촉진 프로그램을 권리성 ‘제도’로 도입하기보다는 현행처럼 프로그램 형태로 유지하되, 훈련기간에 실질적으로 생계유지가 가능하도록 활동수당을 인상하고 부양가족 수 등을 고려하여 급여지급을 차등화할 필요가 있다.

- 특히 빈곤탈피를 위한 적극적 프로그램 전달체계의 목표를 확립하고 그 방향을 제시함으로써 고용-복지 전달체계의 청사진을 마련하되, 자활센터 등은 고용서비스 전달자의 하나로 역할할 수 있도록 제도를 조율한다.

이와 일관성을 갖는 고용서비스 및 복지서비스 전달체계는 현재 각 부처가 가지고 있는 장점을 살리되, 고용서비스와 복지서비스의 통합적 전달 혹은 맞춤형 전달을 가로막는 장애를 극복하는 방향으로 조율을 하는 것이다. 고용서비스가 발달하는 과정에서 고용노동부의 고용센터 이외에 여러 부처가 담당부처의 정책대상자에 대한 독자적인 고용서비스 체계를 별도로 구축해 왔고, 각 지방자치단체도 독자적인 고용서비스기관을 설치?운영하고 있다.

고용-복지 통합적 서비스 제공을 위한 전달체계 개선을 위한 청사진은 일거에 조직을 통합하거나 한 건물 안에 기존 서비스 전달기관을 모아 놓고 원스톱 서비스 제공을 지향하기보다 단계적 접근법을 취하는 것이 적절하다고 판단된다. 그것은 다음과 같은 제도 개선점을 염두에 두고 전달체계를 개선해야 함을 의미한다.

지자체 및 중앙부처가 갖고 있는 모든 고용서비스 제공 기관이 맹목적으로 원스톱 취업지원서비스를 지향하는 것은 올바른 방향이 아니다. 근로역량형성단계까지는 자활센터, 여성새로일하기센터, 하나센터, 법무보호복지공단이 맡되, 근로역량이 일정 단계에 이르면 고용센터로 하여금 취ㆍ창업 역량평가를 하도록 하고 맞춤형 복지서비스와 함께 취업지원서비스를 제공하도록 한다. 이를 위해서는 현재 자활역량평가를 위한 사례조정회의에 고용서비스 전문가가 참여하는 것처럼, 취ㆍ창업 역량평가와 맞춤형 서비스 제공과정에 복지서비스 전문가가 참여하는 사례조정회의를 두고 희망리본사업 등 제반 중앙부처의 취업지원프로그램과 취업성공패키지 사업을 통합 운영해야 한다. 고용서비스 제공의 중추기관인 고용센터는 직원들이 순환보직에 따라 근무하는 것을 지양하고 전문화된 집단으로 발전할 수 있도록 조직운영원리를 바꾸어야 한다.

◈ 결 론

본 연구에서 다뤄진 이론적 논의들과 개별 분야에서의 구체적인 실증적인 분석들로부터 도출되는 공통적인 함의는 다음과 같다. 첫째, 고용서비스와 복지서비스 부문에서 가장 중요한 최우선 정책과제는 서비스의 양적 확대라는 점이다. 본 연구의 분석결과 사회구조와 문화의 변화에 따라 사회서비스에 대한 국민들의 욕구는 저소득층을 넘어서 전체 소득계층으로 확산되어 있는 것으로 확인되었다. 그러나 현 공공서비스의 주요대상자는 대부분 저소득층에 집중되어 있으며, 차상위계층을 비롯한 취약계층이 제반 공공서비스 제공에서 사각지대에 방치되는 경향이 뚜렷했다. 따라서 사회서비스를 욕구가 있는 모든 계층이 보편적으로 이용할 수 있도록 양적 인프라를 확충하는 것이 무엇보다 중요할 것이다. 이때 국가의 재정부담을 줄이며 사회서비스를 전체 계층에게 확대하는 방안으로 서비스를 모든 계층에게 무조건적으로 평등하게 지급하는 방식보다는 부담능력에 따라 이용료를 차등 지급하도록 하는 방식을 고려할 수 있을 것이다. 물론 전체 계층을 위한 사회서비스 확충만이 아니라 취약계층을 위한 사회서비스를 내실화할 필요도 있다. 특히 취약계층을 위한 취업지원서비스를 확충하는 방향은 근로가능빈곤층에 대한 실업부조 도입이나 공공부조 확대와 같은 기존의 빈곤유지적 현금복지 접근을 대체하는 필수적인 고용친화적 복지 전략이다.

둘째, 본 연구는 사회서비스 질적 제고를 위한 중요한 방법으로서 인력확충의 중요성을 재확인해 주고 있다. 주지하다시피 노동집약적인 사회서비스의 질은 인력의 양 및 그에 따른 업무 내실화와 직결되어 있다. 본문에서 인용된 바와 같이 서울고용센터의 시범사업은 고용서비스의 인력확충이 취업상담의 내실화를 가져와 재취업률의 증가, 급여 소진율 감소라는 효과를 가져왔음을 보여주는 대표적인 사례이다. 인력의 확충은 질 높은 사회서비스를 위한 전제조건이자 그 자체로 사회서비스를 통한 일자리 창출 확대를 의미하기 때문에 이러한 결과는 더욱 중요한 시사점을 갖는다. 또한 보육서비스의 분석에서 나타난 바와 같이 인력의 양적 확충 못지않게 인력에 대한 안정적 고용보장과 처우가 소비자가 선호하는 서비스의 질과 직결되어 있었음도 주지할 필요가 있다.

셋째, 본 연구에서는 전달체계 분석을 통해 서비스 품질을 높일 수 있는 방안을 모색한다는 차원에서 각 분야의 서비스시장 구조(혹은 서비스 전달체계)를 살펴보았다. 바람직한 서비스 성과 도출을 위한 거버넌스, 특히 정부와 민간의 역할분담에 대한 구체적인 과제는 제1장과 제2장의 이론적 논의에서도 지적했던 바처럼 개별 분야의 고유한 특성에 따라 상이하게 나타나고 있었다. 예컨대 보건서비스의 경우 서비스 제공의 성과를 높이기 위해서는 전달체계의 공적 성격 강화보다는 재원조달의 공적 성격을 강화하는 것이 적어도 국가 비교적 관점에서는 더 바람직한 것으로 분석되었다(제6장). 반면 보육서비스의 경우 서비스 만족도에서 직장보육시설과 협동조합형 서비스와 같이 민간의 서비스 만족도가 비교적 높게 나타났다(제4장). 그러나 제2장에서 논의했던 정부 조정기능의 중요성을 고려했을 때, 보육서비스의 품질제고를 위해서는 민간 서비스 제공자로부터 바람직한 행위를 유도하는 정부의 규제와 감독을 강화하는 것이 필요하다. 뿐만 아니라 여러 선행연구가 지적하고 있듯이 지나치게 비율이 낮은 공공보육시설 확대를 통해 국가의 직접적인 서비스 제공기능도 강화할 필요가 있다. 다만 본 연구는 국가의 직접 제공의 확대 그 자체가 서비스 질의 제고를 담보하는 것은 아니며, 평가시스템 구축 및 공정한 운영절차 마련 등의 노력이 동반되어야 함도 동시에 강조하고 있다. 마지막으로 자활서비스는 제도도입 초반부터 민간위탁을 통해 비영리단체가 가지고 있는 취약계층 친화성, 밀착형 서비스 전달, 민주적이고 효율적인 전달방식의 이득을 누리고자 했던 대표적인 서비스다. 그러나 실질적인 사업집행현장에서는 근로능력이 있음에도 불구하고 자활대상에서 누락되는 사람이 많고, 자활사업에 들어온 사람들의 자활 성공률이 매우 낮으며, 양육 등 취업을 위한 제반 복지욕구 충족이 미흡하고, 자활사업에 안주하려는 경향이 줄지 않고 있는 것으로 관찰되었다(제7장). 자활서비스의 사례는 민간위탁 자체가 서비스의 효율성을 담보하고 제도가 가지고 있는 한계를 해소하는 절대적인 방안이 아니라는 점을 시사한다. 사회서비스의 효율적 전달을 위해서는 제도 자체의 문제에 대한 개선이 함께 이루어져야 하며, 민간위탁 서비스 전달이 효과를 발휘하기 위해서는 비영리기관 간 네트워크 구축, 이용자의 정보확대, 의사결정 참여와 선택 확대를 위한 추가적 노력이 필요하다고 하겠다.

넷째, 고용-복지서비스의 통합은 다양한 수준의 취업역량과 다차원적인 복지욕구에 대한 포괄적이고 정확한 사정 체계 구축을 전제로 한다. 근로의욕과 취업역량이 낮거나 제반 복지욕구가 큰 취약계층에게 단순한 취업알선은 효과가 없으며, 반면 근로의욕과 취업역량이 높은 취업빈곤층에게는 보호 중심의 복지 제공만으로는 적절하지 않기 때문이다. 사례조정회의 강화를 통한 개인별 정확한 고용역량 및 복지욕구 진단을 토대로, 기존에 사업을 맡아온 기관들 간에 비교우위를 살리는 방식으로 역할분담을 체계화－예컨대 근로역량 향상단계는 자활센터, 취업지원 단계는 고용노동부－함과 동시에, 각 사업참여과정에서 복지욕구 충족을 위한 제반 사회서비스 연계 기반을 구축하는 것 등이 고용-복지서비스 전달체계 구축의 로드맵임을 본 연구는 제안하고 있다.

여기에서 한걸음 더 나아가 고용친화적 사회서비스 제공을 위해 각 서비스 간의 유기적 연계 방식을 모색하는 작업, 예컨대 지역사회를 기반으로 고용서비스와 보육, 보건의료, 요양서비스 등을 구체적으로 연계하는 방안을 마련하는 일은 추후 연구로 남겨두어야 할 것 같다. 이에 대해서는 특정 영역, 특정 지역에서 성공적으로 이루어지고 있는 소수의 실험사례들을 심층 분석하여 이를 이론적인 서비스 제공 모델과 연결시키고 일반화해 내는 환원작업이 유효할 것으로 보인다.