실업과 빈곤화

Abstract

경기도 성남지역 사례연구를 통해서 본 결과 IMF 이후 영세계층의 지역 실태는 지역전체의 경기 쇠퇴와 빈곤화가 두드러지고 있다는 점이다. 건설경기의 실종 및 주변 영세공장의 도산과 조업단축등으로 영세임금근로자의 생계곤란 현상이 만연되고 그 여파로 다시 음식장사, 시장, 술집 등의 매상이 예전의 절반 이하로 급감하여 지역 전체가 IMF형 빈곤화, 보다 궁극적으로는 구조조정기의 빈곤화가 진행되고 있다. 만약 이 상태로 빈곤화가 진행된다면 이들 대다수가 일할 능력과 의지가 있고 예전에 상당한 노동시장내 기회를 향유했던 경력이 있는 탓에 사회불만 세력으로 변질되기 쉽다. 그렇기에 적절한 정부의 대책이 필요하나 정부가 지자체의 나름대로의 예산투입과 대책 강구에도 불구하고 실업대책이 제대로 전달되지 못하고 주민들의 피부에 와닿지 못하는 실정이다. 여기에는 중앙부처 차원에서는 사회안전망의 구축에 대한 우선 관심이 여전히 부족하고 지자체 차원에서는 전문적 행정인력의 부족과 자율적?적극적 실업대책 집행이 이루어지지 않고 있다는 것이 중요한 원인으로 자리잡고 있다. 특히 일선에서 제한된 사회복지 전문요원이 제반 실업대책을 모두 관장해야 하는 현실은 위에서 아무리 많은 예산과 다양한 대책을 쏟아 넣는다 해도 이것이 일선에서 제대로 소화될 수 없는 Bottle-neck 상태를 보여준다. 향후 지자체의 일선 실업대책 창구를 강화하는 노력이 필요하며 여기에는 전문인력의 확보 및 기존의 타부처 인력의 우선적인 전환배치가 있어야 한다. 현단계 대민서비스의 가장 핵심은 실업과 빈곤으로부터 주민을 보호하는 것이기 때문이다. 아울러 실업당사자의 의견과 적성을 존중하는 대책의 집행이 있어야 보다 만족도를 높일 수 있다. 자활노력이 돋보이는 실업자나 민간단체에 대해서는 수시로 협력하고 재정적 지원을 확대하는 작업이 필요하다. 관존민비의 관료적 발상을 제거하고 주민의 입장에 서서 일하려는 자세와 함께 오랫동안 경원시되어온 민간과의 협력에 의한 행정서비스 전달에 대해서도 진일보된 인식이 필요하다. 물론 실업당사자나 민간단체쪽에서도 정부에 대한 근거 없는 불평불만과 배타적 의구심을 버리고 실사구시의 차원에서 정부나 지자체와의 협력을 추구해야 한다. 그러나 이와 같은 실업대책의 효율성 제고 방안외에도 성남지역연구를 통해 구조조정기의 사회적 투자에 대한 궁극적 정책방향이 모색되어야 한다. 80년대 이후 한국의 실업률은 지속적인 개선을 보여왔고 90년대에 들어서는 2%대의 완전고용 수준을 유지해왔다. 최근 실직자들의 갑작스런 증가와 불완전 고용계층의 확대는 실업이 빈곤의 가장 핵심적인 원인이 되는 결과를 가져왔다. 특히 실업자의 양산에 대한 예측과 준비가 덜 된 상태에서 일(job)을 통한 기본 복지 해결을 전제로 하던 한국과 같은 경우는 사회안전망의 부실로 인해 실업은 곧 생존권의 위협과 이로 인한 사회적 불안을 증폭시키는 현실을 낳고 있다. 이제 늘어나는 실업자와 이로 인한 사회문제의 해결을 위해선 한국이 취해야될 사회정책의 노선에 대한 심각한 반성과 토론이 필요한 시점이다. 실업으로 인한 사회위기에 대처하는 방식으로는 크게 두 가지가 있을 수 있다. 복지국가를 강화하는 것과 시장경제를 활성화시키는 것 두 가지이다. 양자가 꼭 상호 배제적인 선택의 문제는 아니지만 정책적 우선 순위는 설정되어야 할 필요가 있다. 복지국가의 확충은 실업으로 인한 사회문제를 사회적 연대(solidarity)에 의해 대처하는 방식으로 여기에는 사회적(social)인 것을 중시하기 위해선 계층간 양보와 타협이 필요하고 부익부?빈익빈의 경향에 대한 역진적 사회 정책이 필요하다. 반면에 시장 경제의 활성화는, 취약하지만 어떤 형태로든지 일자리를 갖고서 자신의 생계를 해결하는 것을 기본으로 하며 부익부?빈익빈의 소득양극화는 시장경제의 팽창을 위해선 감수할 수밖에 없는 사회적 선택으로 간주된다. 서구의 선진 복지국가에서 1970년대 중반은 사회경제적으로 중요한 전환점이다. 즉, 보편적 서비스의 제공, 최저 생활수준의 보장, 완전고용정책의 추구로 나타났던 복지국가의 성장모델이 한계에 부딪히게 된 것이다(Mishra 1990). 이런 위기에 대한 대응 전략은 국가별로 상이하게 나타났는데 이는 크게 스칸디나비아형, 유럽대륙형, 영미형의 세 가지로 압축될 수 있다(Esping-Andersen 1996). 스웨덴, 덴마아크등 북유럽 국가들이 채택한 스칸디나비아형은 한마디로 적극적인 노동시장 정책을 통한 복지국가 유지전략으로 이들 국가들은 산업구조조정을 거치는 과정에서 경쟁력이 취약한 산업부문에서 발생하는 미숙련 노동자들의 문제를 재훈련과 공공부문에서의 직업창출 프로그램을 통해 해결하고자 했다. 그러나 1990년대에 들어와 기업활동의 전지구화(globalization)로 인해 국내산업의 공동화가 초래되자 스칸디나비아 모델은 노동시장 유연성이 부족한 관계로 높은 고실업에 봉착하고 말았다. 한편 독일, 프랑스등 유럽국가들은 노동감축형 접근을 채택했다. 이들 국가들에서는 상대적으로 고임금을 받으며 높은 생산성을 지닌 안정된 노동력부분(내부자)이 존재하며 주소득자 이외의 가족구성원은 노동시장에 참여하는 것이 억제되고(외부자), 남성세대주로부터의 가족내 소득이전에 의존한다. 따라서 낮은 해고율과 높은 실업률이 특징을 이루게 되고 결국 10%를 상회하는 높은 실업률은 내부자-외부자 문제가 더 이상 관리되기 힘들게 만들어 청소년 폭력 및 실업자 시위등 집단적인 사회문제로 비화되고 있다. 반면에 미국과 영국은 신 자유주의적 노선을 선택한 경우이다. 이들 국가는임금 전략을 통하여 산업구조조정에 대응하였는데 그 결과 실업률은 낮은 수준으로 억제되었지만 한편으로는 불평등과 빈곤의 증가를 초래하였다. 1980년대를 거치는 동안 미국의 최상위 1%에 해당되는 사람들의 실질소득은 85%가 증가한 반면, 최하위 20%에 해당되는 사람들의 실질소득은 같은 기간동안 20%가 떨어진 것으로 조사되었다(Gaffikin & Morrisey 1992). 최근 조사에 의하면 미국 인구의 8%가 넘는 2천 1백만명이 자선단체가 제공하는 구호식량에 의존하고 있으며 그중 약 40%는 실업자나 홈리스가 아닌 취업노동자라고 한다. 한국의 경우 노동시장 정책에 관한한 IMF구제금융이후의 구조조정과정에서 영미형의 신자유주의 노선을 채택하고 있다. 노동시장유연화와임금전략은 기존의 주변부 노동시장에 위치했던 영세?하청 공장노동자, 임시직, 일용직 등의 일자리를 감축시켰고 임금삭감폭도 상대적으로 크다. 현재 여론의 관심을 가장 많이 받고 있는 부문은 재벌부문의 노동자도 해고될 수 있느냐하는 것이지만 이미 사회문제로 비화되고 있는 실업자 집단은 이전의 주변부 노동시장에 있었던 노동자들이다. 이들에게는 평상시축할 만한 임금수준도 확보되어 있지 않았고 퇴직금이나 고용보험 및 사회보장제도도 일천할 뿐이다. 현단계에서 이들에 대한 정책적 접근은 영미형의 신자유주의적 노선으로는 타당하지 않다. 흔히 이들에 대한 사회안전망의 구축과 직접적인 생활보호수단의 제공에 대해 선진국의 복지병이 재현되는 것은 아닌가 우려하는 측과 영미식의 신자유주의적 노선의 우월성을 간과하는 잘못된 정책접근이라는 지적도 있지만 중요한 것은 영국이나 미국도 복지 국가적 대응 단계를 거치면서 새로운 대응전략쪽으로 점진적으로 노선을 수정했다는 점과 함께 우리보다도 훨씬 신자유주의적 구조조정에 앞서 있는 영국이나 미국도 한국보다는 여전히 높은 수준의 사회적 안전망을 유지하고 있다는 점이다. 우리에게 필요한 것은 서구 선진국들의 역사적 경험을 살펴 과도기적 과정은 짧게 통과하고 빠른 시간안에 목표에 도달하고자 하는 ?역사적 경험의 압축된 학습?이지 결코 선진국들이 실효성 없는 정책노선을 채택했기 때문에 그 과정을 건너뛰자는 것이 아니다. 결코 사회적 위기를 무시한 경제위기 처방 방식이 성공할 수 없으며 한국이 영미형의 개인주의적 사회가 아닌 집단지향적 사회라는 점에서 사회적 위기의 취약성은 훨씬 더 정책적인 고려를 필요로 한다. 이제 한국이 취해야 될 노동시장 정책노선은 무엇인지 지적하고 끝맺음을 하고자 한다. 앞서 제기된 스칸디나비아식, 유럽대륙식, 영미식 세가지중 궁극적으로는 영미식의 신자유주의적 노선을 택할 수밖에 없다. 노동시장 유연화와 내부자-외부자간 간극의 해소가 이루어지지 않고서는 실업자수를 줄이기 힘들다는 것이 선진국 사례로부터 나오는 교훈이다. 그러나 그런 신자유주의적 노동시장 개혁에 성공하기 위한 전제조건이 필요하다. 새로운 빈민층에 대한 사회적 안전망의 확충과 일자리의 창출이다. 즉 노동시장 유연화의 과제는 사회복지 정책의 강화와 동시에 진행되어야 한다. IMF 구제금융이후 한국에 나타나는 새로운 빈곤층은 세심한 정책적 배려를 필요로 한다. 그들은 상당수가 일하고 있던 정상적인 사람들이었으며 삶의 질에 대한 기대도 고양되어 있었던 계층이다. 따라서 그들에게 단순시혜성의 구호정책은 자존심을 상하게 만들고 기대수준에 훨씬 미흡한 정책효과를 낳기 쉽다. IMF 시대의 새로운 빈곤층은 노동력이 상실되어 보호를 받던 전통적인 빈민이나 도시 부랑자를 상대로 하던 구호정책과 구분되는 사회정책을 필요로 한다. 일련의 면접조사결과들도 그들은 일을 통한 대가로서 보호를 받고 싶어하지 공공부조에 의해 얹혀 살아가는 낙인을 얻고 싶어하지 않는다는 것이다. 단순시혜성 구호를 벗어난 사회정책은 무엇인가? 무엇보다도 체계적인 사회안전망으로서 고용보험을 전면적으로 실시하고 생활보호의 기준선을 높이는 것이 필요하다. 비록 안전망의 그물이 엉성해서 보호망에서 빠져나가는 사람이 많다 하더라도 체계를 갖추는 것이 시급하다. 다음으로 빈곤층에 대한 비공식적 노동시장을 확충하고 보호해주어야 한다. 신자유주의적 구조조정은 결과적으로 불완전 취업층을 늘리는 경향이 있다는 것은 주지의 사실이다. 이들이 제대로된 일자리를 찾는다는 것은 단지 희망사항일 뿐이지 대부분은 비공식부문에 흡수되어야 한다. 그러나 지난 10여년동안 한국의 도시 비공식부문은 상당히 축소되어왔다. 임금수준도 높았고 3D업종에는 눈길를 주지 않을 정도로 인력난까지 있었기에 겉보기에 보잘 것 없는 비공식부문 일자리는 관심의 대상이 되지 못했다. 그러나 앞으로 일을 통한 빈민층 보호를 위해서는 비공식부문에 대한 정책사고의 전환이 필요하다. 무엇보다도 각종 합법적?탈법적 행정규제가 심한 노점상에 대한 용인 및 보호가 필요하다. 일률적인 단속만으로는 도시빈민층의 생존욕구가 엉뚱한 곳에서 분출될 수밖에 없다. 페루의 빈민정책이 과거에 실패를 거듭하고 빈민층의 조직적항(유명한 ?빛나는 길?투쟁등)을 불러왔던 이유도 규제일변도의 빈민 정책 노선때문이었다. 다음으로는 비록 일시적인 일자리(dead-end job)이지만 공공 일자리(public works)를 만들어내어 빈민층에 지속적으로 공급해줄 필요가 있다. 현재의 공공근로사업은 welfare가 아닌 workfare 정책의 기본축으로 확대?개선되어 신자유주의 구조조정의 여파가 지속되는 한 체계적으로 운용될 필요가 있다. 말도 많은 공공근로사업이지만 단순 시혜성 현금부조는 아직도 정부나 빈민층 모두가 꺼리는 방식이기에 적어도 노동능력이 있는 빈민층은 최소한 생계비 만큼은 직접 일하고 그 대가로 받아가는 것이 필요하다. 마지막으로 실업자층과 비실업자층간에 어느 정도의 소득이전이 불가피하기에 이에 대한 사회적 합의와 정책집행이 필요하다. IMF형 고실업시기에는 실업재원 마련을 위한 별도의 정책대안이 있어야 한다. 어느 정도의 재정 적자를 감수한다 하더라도 결국 부담은 국민이 지는 것이고 국민일반이 소득수준에 상관없이 무차별적으로 부담을 지기보다는 가진자가 더 내는 방식이 확립되어야 한다. ?소득 있는 곳에 과세 있다?는 원칙을 철저히 지키고 간접세보다는 직접세를 강화하는 것이 필요하다. 나아가 현단계의 실업자층에 대한 재정부담은 다음 세대가 해결해야될 채무로 넘기보다는 동시대의 가진자들이 해결하는 것이 필요하다. 예를들면 늘어나는 실업자에 대한 실업급여가 확대되면서 고용보험기금의 고갈이 불가피하다면 기존취업자들이 고용보험료를 더내서 이를 보완하는 것이 타당하다. 일각에서는 자신들의 수혜기회에 비해 부담이 과하다고 비판하지만 이는 동시대를 살아가는 사회성원들로서 최소한의 사회적 연대감을 보여주는 것이다. 만약 고용보험료를 인상하는 것에 대해 반대가 극심하다면 정부는 재원 마련을 위해 채권을 발행하거나 차관을 들여 올 수밖에 없고 이는 고스란히 뒷세대와 정부의 부담으로 남아 만성적인 국민 경제구조의 취약성으로 남을 것이다. 결론적으로 IMF 구제금융 이후의 고실업구조는 경제 위기에 앞서 사회적 위기를 초래할 정도로 많은 사회문제를 양산하고 있고 이는 결코 개인적 완충기제로는 해결할 수 없는 집단적 갈등과항의 가능성을 내포하고 있다. 따라서 이에 대한 사회정책의 방향은 사회적 연대를 기조로 신자유주의적 구조조정의 부정적 측면을 보완하는 것이다. 시장 경제를 위한 개혁이 민주주의(democracy)의 강화를 통해서만 가능하다는 것은 선진국보다는 한국과 같은 개발도상국에서 더욱 절실한 명제이다.