노동시장정책에 대한 재원조달방식의 국제비교 연구

Abstract

노동시장정책은 완전고용을 달성하고 노동력의 질적 수준을 제고함으로써 근로자의 생활안정과 삶의 질을 향상시키고 나아가 경제발전을 도모하기 위하여 노동력의 수급을 조절하고 실업자의 생활안정과 재취업을 촉진하는 일련의 정책이라 할 수 있다.

노동시장정책은 적극적 노동시장정책과 소극적 노동시장정책으로 구분할 수 있다. 적극적 노동시장정책이라는 개념은 1964년에 OECD가 최초로 사용 한(OECD, 1964) 것으로서 노동력이 조기에 적재적소에 취업할 수 있도록 취업알선, 직업지도, 직업상담 등의 서비스를 실시하고, 실업 예방 과 실업자의 재취업을 용이하게 하고 노동력의 질적 수준을 높이기 위하여 직업훈련을 실시하며, 기존 근로자들의 고용의 유지 또는 한계실업자들의 취 업촉진을 위해 사업주에게 간접적인 고용유인제도를 실시하고, 한시적으로 직접적인 일자리를 창출하여 고용기회를 확대하기도 하는 등 정부가 노동력의 수요와 공급에 영향을 미칠 수 있는 적극적인 정책수단을 동원하는 정책이라 할 수 있다. 반면에 소극적 노동시장정책은 실업자와 그 가족의 생활안정 을 도모하는 것을 목적으로 실업급여, 실업부조, 기타 공적부조 등을 실업자에게 지급하는 것을 핵심으로 한다.

오늘날 노동시장정책은 적극적 노동시장정책과 소극적 노동시장정책을 조화롭게 실시하고 있지만 1970년대 이전에는 주로 소극적 노동시장정책이 주류 를 이루었으며, 적극적 노동시장정책은 대부분의 국가에서 거의 사용되지 않았다. 그러나 1970년대의 두 차례에 걸친 석유파동(oil shock) 이후 고실업이 지속되면서 다양한 형태의 적극적 노동시장정책 수단들이 개발되어 시행되고 있다.

소극적 노동시장정책 중 실업급여(unemployment benefits)는 주로 노사가 부담하는 실업보험료 또는 고용보험료 수입에 의해 재원을 조달하며, 실업부조(unemployment assistance)를 실시하는 국가에서는 실업부조에 소요되는 재원은 조세수입에 의한 일반재정에서 조 달하고,소득자를 위한 공적부조(public assistance)에 소요되는 재원은 일반재정과 지방정부의 재정에 의해 조달하는 것이 일반적이 다.

적극적 노동시장정책에 소요되는 재원은 대부분의 국가에서 일반재정에서 조달하는 것이 일반적이다. 그러나 전통적인 실업보험제도가 노동시장정책을 보 다 안정적으로 실시하기 위해 적극적 노동시장정책 수단들을 실업급여와 함께 고용보험이라는 통합된 제도의 틀 속에서 실시하는 국가를 중심으로 적극 적 노동시장정책의 상당부분 또는 대부분을 고용보험기금의 재원을 통해 조달하는 국가도 있다.

제도 형태에 관계없이 초기의 실업보험제도는 실업이 발생된 이후 실직근로자에게 일정기간 동안 실업급여를 지급하여 실직자와 그 가족의 생계를 보장하 는데 중점을 두었다. 그러나 실업급여의 지급만으로는 근로자의 생활안정을 근본적으로 보장할 수 없다는 것을 인식하고 일부 선진국들은 근로자에 대 한 교육훈련 강화, 고용기회의 확대, 고용구조의 개선 등을 통하여 실업의 발생을 최소화하기 위한 적극적 노동시장정책을 추진하기 시작하였다. 적극 적 노동시장 정책은 일반재정에 의해 소요비용을 조달하는 것이 일반적이나 재원의 안정적 확보를 위해 적극적 노동시장정책 수단을 실업보험과 통합하 는 움직임이 나타나기 시작하였다. 이와 같이 전통적인 실업보험사업과 적극적 노동시장정책이 통합된 제도를 고용보험제도라 한다. 즉 전통적 실업보 험제도는 실직근로자에게 실업급여를 지급하여 근로자의 생활을 안정시키는 소극적 개념인데 반하여 고용보험제도는 실업급여의 지급뿐만 아니라 취업시점부 터 적극적인 취업알선을 통해 적재적소에 취업할 수 있도록 도와주고 일단 취업된 근로자에게는 산업구조조정 과정에서도 계속 적응해 갈 수 있도록 직 업에 필요한 능력을 지속적으로 개발?향상시켜 주며, 고용조정 과정에서의 실업발생을 최소화하도록 고용주의 고용조정을 지원하고 고용구조를 개선하는 적극적 인력정책 차원의 개념으로 이해되고 있다.

독일은 1929년에 제정된 ‘직업소개 및 실업보험에 관한 법률’을 1969년에 ‘고용촉진법’으로 대체하여 고용보험으로 전환하였으며, 일본도 1947년에 제정된 ‘실업보험법’을 1974년에 ‘고용보험법’으로 대체하여 실업급여 중심의 실업보험에서 실업급여와 고용안정사업 및 근로자의 능력 개발사업을 하나의 체계 내에서 상호 연계하여 종합적이고 적극적인 고용정책의 일환인 고용보험제도로 전환하였다. 캐나다도 1997년 7월부터 ‘실업 보험법’을 ‘고용보험법’으로 대체하였다.

우리나라 고용보험제도는 독일?일본과 같이 적극적 노동시장정책인 고용안정사업과 직업능력개발사업을 실업급여와 함께 고용보험제도의 체계 속에 포함하 고 있으며, 그 결과 고용안정사업과 직업능력개발사업의 실시에 필요한 재원을 고용보험기금에 의해 조달하고 있다. 물론 고용보험 피보험자가 아닌 자 를 대상으로 한 노동시장정책의 소요재원은 일반재정으로부터 조달하고 있으며, 장애인고용촉진을 위한 재원은 장애인고용촉진기금에 의해 조달하고 있 다. 그러므로 적극적 노동시장정책 추진을 위한 주요 사업들이 고용보험사업에 포함되어 있다고 하더라도 고용보험기금 이외에 일반재정을 비롯한 다른 재원에 의한 노동시장정책도 추진되고 있는 것이다.

우리나라의 고용보험제도가 대부분의 국가에서와는 달리 고용안정사업과 직업능력개발사업이라는 적극적 노동시장정책 수단을 포함하고 있는 것은 적극적 노 동시장정책 추진을 위한 재원을 일반재정으로부터 안정적으로 확보하기가 어려웠던 우리나라의 현실이 크게 반영된 것이었다. 그런데 고용보험제도의 시행과정에서 적극적 노동시장정책인 고용안정사업과 직업능력개발사업을 고용보험제도에서 제외하여 실업급여 중심의 순수한 실업보험 제도로 전환하고 적극적 노동시장정책은 일반재정에 의해 조달하는 방안을 검토해 보자는 의견이 조심스럽게 제기되고 있으며(김태기, 1999), 이 를 계기로 우리나라 노동시장정책의 재원조달방식에 대한 국민적 공감대를 형성할 필요성이 제기되고 있다.

노동시장정책의 실시에 필요한 재원을 조달하는 방식에 특별한 규칙이 있는 것은 아니며, 재원조달방식에 따라 노동시장정책의 효율성이나 효과가 크게 영향을 받는 것은 아니다. 따라서 노동시장정책의 재원조달방식은 각 나라마다 각기 다른 경제사회적 여건 속에서 노동시장정책을 안정적으로 수행하는 데 편리한 방식을 채택하면 되는 것이다. 그러나 고용보험제도의 장기적인 발전을 위해서는 고용안정사업과 직업능력개발사업과 같은 적극적 노동시장정책 수단들을 고용보험제도의 틀 속에 유지할 필요성이 있는지를 검토할 가치는 있으며, 이러한 차원에서 본 연구는 주요국의 노동시장정책에 대한 재원조달 방식을 비교검토하고 우리나라에 주는 시사점을 도출하고자 한다.