산재보험 적용확대 방안 연구 자영업자, 특수고용관계 종사자를 중심으로

Abstract

산재보험제도는 그 적용대상을 지속적으로 확대한 결과 2000년 7월 이후는 소수의 적용제외 근로자를 제외하면 모든 근로자가 산재보험의 포괄범위 가 되고 있는 실정이다. 이러한 적용범위의 확대는 산업재해 및 직업병으로 인한 건강 및 금전적 손실에 대한 보상이 현대 산업사회의 유지에 필수적 인 것이며, 보상책으로서 산업재해보상보험이 잘 기능해 왔다는 것을 반증한다고 볼 수 있다.

현대 산업사회에서 작업중 재해를 당할 수 있는 대상은 비단 근로자뿐만이 아니다. 혼자서 혹은 소수의 가족종사자만을 거느리고 일하고 있는 자영업 자 및 농부, 직접 생산 과정에 참여하여 노동한다는 면에서는 근로자와 사업주의 구분이 모호한 영세사업장의 사업주, 자영업자로 사업주와 계약관계 를 맺고 일하고 있지만 실제로 사용종속관계에 대한 논란이 있는 일부 특수고용관계 종사자들이 작업중 재해로 인해서 건강 및 근로능력이 상실될 경 우 겪게 될 어려움은 근로자와 거의 유사하다고 볼 수 있다. 그러나 이들 집단은 근로자가 아니기 때문에 작업중 재해에 대하여 산재보험과 같은 집 합적 보장기제가 부재한 채, 보장은 개개인의 사적 책임으로 되어 있다. 즉, 각 개인이축이나 보험을 통해서 스스로 보장책을 마련하지 않는다 면, 산재사고나 직업병이 발생할 경우 금전적 손실에 대한 보장이 되지 않는 것은 물론, 충분한 치료조차 어려운 경우도 있게 되고, 더 나아가서 는 노동능력 상실로 인한 소득중단 때문에 빈민층으로 전락하여 국가의 공적부조 대상자가 될 가능성까지도 내포하고 있다.

이러한 현실을 감안할 때, 작업중 재해를 당할 우려가 있고 이에 대한 개인적 대비가 어려울 것으로 예상되는 자영업자, 영세사업주, 특수고용관계 종사자 등에 대해서 산재보험의 보호체계 내로 포괄할 필요성은 자명하다 하겠다. 2000년 현재 산재보험이 포괄하는 인구를 보면 비록 거의 모든 근로자를 포괄한다고는 하지만 자영업자를 포괄하지 못한 까닭에 총 취업자 중 45%만이 산재보험의 혜택을 보고 있는 실정이다. 본 연구에서는 산재보험 적용확대방안을 산재보험 미적용 근로자, 자영업자, 특수고용관계 종사자로 크게 세 부류로 나누어서 살펴보았다. 산재보험에 서 적용제외되었던 근로자들은 첫째, 건설공사 중 총공사금액 2천만원 미만/연면적 100평 이하인 건축물의 건축 또는 대수선에 관한 공사, 둘 째, 농업·임업(벌목업 제외)·어업·수렵업 중 상시 5인 미만의 근로자를 사용하는 사업의 경우, 셋째, 가사서비스업 종사자이다. 이들이 현재 산 재보험 적용에서 제외된 가장 큰 이유는 적용의 현실적인 어려움과 그로 인한 적용의 실효성에 대한 의문 때문이라고 볼 수 있다. 또한 농민과 자영 업자의 경우는 그간의 산재보험 적용이 근로자에만 한정되었기 때문이었고, 특수고용관계 종사자들은 근로자적인 성격을 갖는 면이 있지만 그간 자영업자 로 분류되었기 때문에 적용제외되었던 것이다.

적용확대에서 우선 생각할 점은 현재까지 적용제외된 대상을 모두 동시에 산재보험 적용범위로 포괄할 것인가 아니면 순차적으로 포괄할 것인가인데, 이 는 행정적인 능력과 사회적 정서를 고려하여 결정하여야 할 일이다. 적용확대에 있어서 그 어떤 국가나 제도도 모든 집단을 일시에 적용범위로 포괄 한 경우는 없었기 때문에, 보다 단시간 내에 모든 집단을 적용확대하겠다는 의지가 분명하다면 적용확대 자체는 집단별로 순차적으로 하는 것이 보다 무리없이 제도를 정착시킬 수 있는 길이라고 여겨진다.

타근로자와의 형평성을 고려하고, 보호의 필요성이 높고, 적용확대가 실시될 경우 실질적인 보호의 수준이 높아질 수 있는 집단을 우선적으로 적용한다 고 볼 때, 현재 적용제외된 근로자를 우선적으로 적용확대하고, 그 다음에 농민 및 위험작업 종사 자영업자와 특수고용관계 종사자를, 마지막으로 일 반 자영업자의 순으로 실시하는 것이 적절할 것으로 사료된다.

각 집단별로 적용확대방안을 살펴보면 다음과 같다.

현 적용제외 근로자에 대한 산재보험 적용방안은 기본적으로 기존의 산재보험체계와 동일하게 유지한다는 것을 전제로 하여 이루어져야 할 것이다. 이 는 이들이 그간 적용제외된 이유가 행정적인 어려움 때문으로서 근로자가 아니기 때문은 아니라는 점이다. 즉, 기존 근로자 대상의 산재보험제도와 다 른 구조로 할 특별한 이유가 없는 것이다. 또한 미적용 재해에 대한 보상의 문제에 대해서도 기존의 산재보험제도의 큰 틀이 바뀌지 않는 한 이들에 게도 보상이 이루어지는 것이 바람직할 것으로 사료된다. 농림업 종사 근로자 중 품앗이 근로자의 경우는 품앗이 근로자를 쓰는 농가 대부분이 상시 근로자 1인에 미달하는 것으로 나타나고 있기 때문에 이들에 대해서는 적용제외시키되 품앗이일을 하는 농업근로자 자신이 이미 산재보험에 가입된 경우 에 한해서 보호해 주도록 하는 것이 바람직할 것으로 사료된다. 요율제도 또한 기존의 업종 요율을 동일하게 사용하도록 하는 것이 합리적이라고 판단 된다.

특수고용관계 종사자에 대한 산재보험 적용방안은 다음과 같다. 이들에 대한 산재보험을 설계할 때 가장 문제가 되는 점은 이들이 자영업자로서의 속성 과 근로자로서의 속성을 동시에 지녔다는 점이다. 기존의 산재보험제도는 적용대상이 모두 근로자라는 것을 가정하고 제도가 설계되었고, 단지 중소사업 주의 경우에만 사업주에 대한 적용체계를 갖추고 있었다. 특수고용관계 종사자에 대한 산재보험 적용을 어떤 체계를 주로 원용하는 것이 바람직할 것인 가를 생각할 때, 산재보험 구조 선택의 기준이 되는 것은 무엇보다도 적용의 실효성일 것이다. 즉, 산재보험 적용확대가 단지 제도로서만 존재하는 것이 아니라 특수고용관계 종사자의 작업중 재해를 실제적으로 보호해 줄 수 있는 것이 되어야 한다는 점이다. 산재보험의 적용에 대해서 회사들이 부 정적 입장을 보이는 것은 특수고용관계 종사자들의 산재보험 적용과 이들의 근로자성 인정과의 관련성 때문일 것으로 여겨지는데, 이들에 대한 산재보험 의 적용은 근로자성의 인정 여부와는 별개로 이루어져야 할 것이고 따라서 산재보험의 구조도 근로자성 여부와는 관계없이 보장의 실효성을 가장 제고 할 수 있는 방향으로 이루어져야 할 것이다. 이러한 관점에서 보면 특수고용관계 종사자에 대한 산재보험 적용은 우선은 산재보험법에 특별조치로 삽입 하여 강제적용시키는 것 이외에는 선택의 여지가 없을 것으로 사료된다. 산재보험의 비용부담 방안에서도 특수고용관계 종사자들이 자영업자적 성격과 근 로자적 성격을 모두 가졌다는 점을 고려하여 일부 개인에게 부담시키는 것을 고려해 볼 수 있다. 그러나 이 경우 인별 관리제도가 구축되어야 실시 가 가능하다는 전제조건이 따르는데, 이는 현실적으로 현재는 불가능하고 상당한 시간이 요구된다. 또한 인별 관리체계를 도입하여 개인 부담을 실시한 다 하더라도 현실적인 관리의 어려움과 특수고용관계 종사자들의 조직적 반발 가능성 때문에 적용의 의의와 성과가 반감될 가능성이 높다. 따라서 이들 에 대한 산재보험제도는 일반 근로자 대상 산재보험제도와 거의 유사한 구조로 채택하되 사업주에 대한 일정 정도의 조세 감면을 고려해 보는 것이 바 람직할 것이다. 단, 이들에 대한 소득의 산정은 기존 근로자의 평균소득 산정방식이 아닌 연평균소득을 산정하는 것이 합리적일 것으로 판단된다. 또 한 업무상 재해 및 질병의 인정이 모호할 수 있다는 점을 감안하여 초기에 업무의 특성을 감안한 지침을 만들어서 사용하도록 하는 것이 필요할 것이 다.

자영업자 및 농민의 산재보험 적용방안은 다음과 같다. 우선, 모든 자영업자를 산재보험의 적용범위로 포괄할 것인가, 아니면 궁극적으로는 모든 자영 업자를 포괄하는 것을 목표로 하되 당장은 재해의 위험이 큰 자영업자를 우선적으로 대상으로 할 것인가를 결정해야 할 것이다. 현재 임금근로자만을 대상으로 하는 산재보험 체계에서 자영업자 모두를 산재보험의 적용대상으로 할 경우, 산재보험의 적용대상은 약 56% 증가하게 된다. 비록 가입대 상 모두가 산재보험에 가입하는 것은 아니라 하더라도 이렇게 많은 인원을 산재보험에 적용시키기 위해서는 인력, 전산망 등 상당한 행정적 준비가 필 요한 것이 사실이다. 행정적 무리를 최소화하기 위해서는 궁극적인 목표는 전체 자영업자를 모두 산재보험의 보호망 속으로 포괄하는 것이지만 당장은 재해율이 높은 업종부터 순차적으로 산재보험에 적용시키는 것이 현실적일 것으로 사료된다. 이 경우 그 구체적인 범위는 우선 농민과 재해의 가능성 이 높은 것으로 직업사전에 분류된 직종을 우선적으로 가입하도록 하여야 할 것이다. 적용방식은 자영업자는 자신이 곧 고용주이기 때문에 재원부담의 주체가 자기 자신이라는 면에서 임의적용하도록 하되, 역선택을 방지하기 위해서는 적용 신청시 건강검진을 하도록 하는 규정을 삽입하는 것이 별 무 리 없이 제도가 안착할 수 있는 방법으로 여겨진다. 이 때 가입이 가능한 연령은 노동시장에서 활동할 수 있는 연령으로 하여야 할 것이지만 농민 의 경우 60세 이상의 고령이 약 절반 정도 된다는 것을 감안하면, 65세까지로 하되 현재 공적연금 수급자는 가입할 수 없도록 하는 것이 합리적 일 것으로 보았다. 또한 자영업자의 소득 파악이 결코 쉽지 않다는 현실을 감안할 때 이들에 대한 소득은 중소사업주와 마찬가지로 기준임금을 사용하 도록 하고 요율도 해당 산업의 요율을 적용하는 것이 합리적이라고 판단된다. 단, 농민에 대해서는 농촌경제의 악화로 인한 농민의 상대적 박탈감과 불만, 경제적 어려움, 산재의 심각성 및 식량안보적 차원에서의 농업의 중요성 등을 감안할 때 일정 부분 정부가 농민의 산재보험료에 대해서 보조 해 주는 것을 고려해 볼 필요가 있다. 이 때 정부가 농민의 산재보험료에 대해서 보조해 줄 경우 농민의 산재보험 적용방식을 강제적용으로 하는 것 에 대해서도 진지하게 검토해 볼 필요가 있을 것이다.