자활사업 실태 및 개선방안 연구 : 노동부 자활사업을 중심으로

Abstract

2000년 10월 국민기초생활보장제도의 시행과 함께 강화된 자활사업은 조건부수급자의 근로능력을 제고시켜 노동시장에서의 취업을 촉진시키고, 장기적 으로는 복지재정의 절감을 목표로 한다. 특히 조건부수급자 중 취업대상자로 분류된 자활대상자는 노동부 자활사업에 참여함으로써 취업을 통한 자립·자 활을 목표로 하고 있다. 이와 같은 점에서 우리나라의 자활사업은 근로연계형 복지제도(workfare)의 범주에 속한다고 할 수 있다.

자활사업이 시행된 이후 1년이 지난 2001년 10월말 현재 노동부 자활사업의 종료자는 25,024명이며, 이 중 4,560명이 취업 및 창업 을 통해 자활에 성공한 것으로 보고되고 있지만, 이와 같은 지표상의 성과에도 불구하고 자활사업은 많은 문제점을 내재하고 있다. 본 연구의 목적 은 노동부 시행 자활사업에 대한 평가를 토대로 제도개선방안을 제시하는 데 있다. 이를 위해 2001년 10월말 현재 노동부 자활사업에 참여하고 있는 취업대상자(505명)와 자활사업 참여 이후 취업 및 창업으로 유도된 자활종료자(501명)를 대상으로 실태조사를 실시하였다.

자활사업에 대한 평가는 크게 전달체계를 포함한 집행과정에 대한 평가(process evaluation)와 자활사업 참여자의 자활능력 향상에 대 한 성과측정(performance measurement)으로 나누어 볼 수 있다.

분석결과 현행 노동부 자활사업의 집행과정 및 전달체계에 대해서는 다음과 같은 평가를 내릴 수 있다.

첫째, 기초생활보장제도 및 자활사업에 대해 참여자 및 종료자들은 대체로 만족하는 것으로 응답하였지만, 생계급여의 부족, 부실한 자활상담, 적성 과 능력에 맞지 않는 자활사업 배정, 형식적인 자활훈련, 자활사업간 취약한 연계구조, 자활정보의 부실, 사후관리의 부재 등을 불만족의 주된 이유 로 제시하였다.

둘째, 효과적인 자활프로그램 및 효율적인 전달체계와 함께 의료서비스, 보육시설, 방과후교실 등 자활지원서비스는 자활대상자의 자활에 중요한 조건이 지만, 현행의 자활사업체계에서는 자활지원서비스가 매우 취약한 것으로 나타났다.

셋째, 자활종료자 중 실업자의 구직경로를 보면 공공직업안정기관 이용률이 현저하게 낮은 반면, 구인광고 및 인터넷, 연고채용에 의존하는 비중이 큰 것으로 나타났다. 넷째, 자활대상자의 구직에 대한 장애요인으로는 고연령,학력, 기능부족, 취업정보의 부족, 질병 또는 경증장애, 일자리 부족 등이 제시되었다. 특히 자활사업 참여자와 종료자 중 실업자의 경우 나이가 많거나 학력 및 기능이 부족하기 때문이라고 응답한 비율은 각각 51.2%, 50.4%에 달하여 이들이 노동시장에서 취업이 힘든 취약계층으로 구성되어 있음을 보이고 있다. 또한 이들은 희망조건을 낮추어도 취업 이 어렵거나 시간이 오래 걸릴 것으로 전망하고 있다.

한편 자활사업의 성과에 대해서는 다음과 같은 평가를 내릴 수 있다.

첫째, 취업으로 분류된 자활종료자 501명의 조사시점에서의 취업률 (point-in-time estimate)은 62.3%를 기록하였고, 조사시 점까지 취업을 경험했거나 취업하고 있는 자(durational estimate)는 73.7%에 달하였다.

그러나 자활사업 종료시 취업으로 분류되었지만, 실질적으로 미취업상태에 있었던 것으로 응답한 경우를 고려하면, 후자의 경우 실제 취업률은 63.7%로 낮아진다. 이러한 자활종료자의 취업률은 미국 TANF 체제하에서 복지급여로부터 이탈한 수급자의 취업률과 비슷한 수준이라고 할 수 있 지만, 상대적으로 구조조정과 경기침체기에 있었던 우리의 상황을 고려할 때 노동부 자활대상자의 취업률은 상당히 높은 것으로 평가된다. 그러나 이 와 같이 다소 높은 취업률은 자활사업 시행 초기 조건부수급자들이 체계적으로 선별되지 못한 상태에서 기초생활보장제도의 급여수준에 만족하지 않는 많 은 수의 취업대상자가 자발적으로 자활사업으로부터 이탈한 결과이기도 하다.

둘째, 자활사업 종료 이후 취업한 직장에서의 재직기간을 보면 종료자 중 취업자 및 비취업자의 재직기간(3개월 이하)은 각각 45.6%, 56.2%이었으며, 6개월 이하인 경우는 각각 71.9%, 86.0%에 달하였다. 이와 같이 자활종료자의 재직기간이 짧은 것은 취업대상자의 취업 시점이 비교적 최근이기 때문이지만, 다른 한편으로는 자활종료자의 고용이 상당히 불안정하다는 것을 보여주는 것이기도 하다. 자활사업 종료 이후 현 재의 직장을 얻기까지 취업자의 35.6%, 비취업자의 43.8%가 1회 이상 직장을 옮긴 것으로 나타났으며, 4회 이상 이직을 경험한 경우도 각 각 17.3%, 19.2%로 나타났다. 이와 같은 사실은 자활종료자의 고용이 상당히 불안정하다는 것을 보여주는 것이기도 하다. 특히 종료자 중 실업자의 재직기간은 취업자에 비해 짧고, 이직의 빈도도 높기 때문에 이들에 대한 적절한 사후관리가 필요한 것으로 판단된다.

셋째, 자활종료자의 가구규모별 총소득이 최저생계비를 충족시키는 비율은 가구규모가 커질수록 낮아지는 경향을 보이고 있다. 이러한 경향은 종료자 가 구 중 취업대상자가 취업상태에 있는 경우보다 뚜렷이 나타나며, 특히 3인 이상 가구의 경우 정부지원금을 제외한 근로소득이 최저생계비를 충족시키 지 못하는 것으로 나타났다. 더욱이 종료자 가구 중 취업대상자가 실업상태에 있는 경우 이들 가구는 절대빈곤의 수준에서 생계를 유지하고 있는 것으 로 나타났다. 2인 이상 가구의 경우 총소득이 최저생계비를 충족시키는 비율은 65% 정도에 불과하고, 근로소득이 최저생계비를 충족시키는 비율은 이보다 낮은 상태에 머물고 있다. 더욱이 자활사업 종료자의 직장내 4대보험 가입률은 낮은 수준이고, 복리후생제도 또한 상당히 열악한 상태에 있 는 것으로 나타났다.

이와 같은 평가를 토대로 다음과 같은 개선방안이 제시되었다.

첫째, 자활사업을 조기에 정착시키기 위해서는 무엇보다도 적정수준의 근로소득공제율을 도입하여야 한다. 근로소득공제는 기본적으로 취업대상자에게 근로 유인을 제공함으로써 노동시장에서의 취업을 활성화시키고, 복지의존을 낮추는 것을 목표로 하고 있지만, 부수적으로는임금으로 인한 가구소득의 부족 을 보충하는 역할도 한다. 근로소득공제가 부재한 상태에서 최저생계비와 근로소득의 차액을 지급하는 현행의 보충급여방식은 자활대상자의 근로욕구를 오 히려하시키고, 근로소득의 축소신고를 유도하고 있으며, 부분적으로는 이들을 자활사업으로부터 이탈시키는 요인으로 작용하고 있다. 따라서 자활대상 자의 근로인센티브에 실질적으로 영향을 미칠 수 있는 적정수준의 근로소득공제율을 도입하여 한다.

둘째, 기존의 공공근로사업 형태로 운용하던 탁아, 육아, 간병 등의 사업을 전국단위의 사업으로 확대하여 가구여건곤란자에 대한 자활지원서비스를 강 화하거나, 사유별로 가구단위의 특별수당을 신설할 필요가 있다. 또한 현행 자활사업은 기초생활보장제도상의 생계급여, 주거급여, 의료급여, 교육급 여 등이 통합되어 있기 때문에 수급권자로 선정될 경우 패키지화된 지원을 일괄적으로 받게 되지만, 탈락자에 대해서는 모든 급여가 중지되는 방 식(all-or-nothing)으로 운영되고 있다. 이러한 일괄지급방식은 자활대상자의 취업을해하는 요인으로 작용할 수 있기 때문에 급여체계 를 개별화시켜야 한다.

셋째, 일종의 입문단계라고 할 수 있는 직업적응훈련프로그램을 활성화하고, 자활대상자에 대한 상담기능 및 사후관리를 강화하여 자활사회복지 전담공무 원에 의해 수집된 정보 이외에 취업대상자에 대한 직업적성검사 및 심리검사를 바탕으로 이들의 특성을 프로파일링할 수 있는 ''자활가능조사표''를 작성 할 필요가 있다.

넷째, 자활대상자들의 취업에 실질적으로 도움이 되는 직업훈련 프로그램을 개발하고, 교육훈련의 내용을 개선할 필요가 있으며, 공공직업안정기관의 취 업알선 기능을 강화하여 자활대상자에게 구인정보를 신속하고도 정확하게 제공할 수 있어야 한다. 또한 자활종료자 중 실직상태에 있는 자에게도 구인정 보를 지속적으로 제공할 수 있는 사후관리체계를 구축해야 한다. 특히 자활대상자를 직업훈련 참여 이후 안정적인 일자리로 유도하기 위해서는 지역단위 의 파트너십(localartnership)을 구축하여 직업훈련기관, 공공직업안정기관, 지역경제단체 및 기업, 민간단체들 사이에 구인·구직에 대한 정보가 원활히 유통되어야 한다.

다섯째, 자활대상자 중 상대적으로 근로능력이 낮거나 가구여건이 열악한 근로취약계층에 대해서는 공공근로 형태의 사회적 일자리를 제공하고, 근로소득 공제를 적용하여 최저생계비 이상의 소득을 확보할 수 있도록 해야 한다. 여섯째, 자활대상자에 대한 D/B 구축을 통해 이들에 대한 정보를 체계적으로 관리하고, 취업 이후에는 고용보험 D/B를 통해 관리함으로써 복지 와 고용정책을 통합적으로 운용할 수 있는 인프라를 구축해야 한다. 또한 일부 자활취업대상자에 대해서는 추적조사를 통해 자활사업에 대한 연구를 심 화시켜야 한다.