취약계층에 대한 고용보조금제도의 효과 및 개선방안

Abstract

우리나라의 고용촉진장려금제도는 민간부문의 사업주가 고령자와 여성가장, 장기실업자를 채용할 인센티브를 제공하기 위하여 사업주에게 보조금을 지급하 는 제도로 그 체계를 정리할 수 있다. 선진국에서도 다양한 고용보조금제도를 운영하면서 제도에 대한 평가를 시행해 왔는데, 이를 OECD(1998)가 요약한 바에 따르면 고용보조금은 단기적으로는 사중손실, 대체효과, 전치효과가 매우 크고 순고용효과는 작은 경향이 있으나, 실업자로 하여금 직업경험을 갖게 함으로써 그리고 기술과 취업동기(motivation)를 유지하게 함으로써 장기적으로는 효과가 있는 제도라는 것 이 종합적인 평가이다.

따라서 본 연구는 취약계층에 대한 고용보조금의 정책적 목표를 다음과 같이 전제하였다.

첫째, 고용보조금을 통해서 추가적인 일자리를 창출한다. 둘째, 취약계층에게 일자리의 기회를 제공함으로써 관련기술을 습득하고 일에 대한 동기를 부 여한다. 이것은 장기적으로 이들을 노동시장에 안정적으로 통합하는 것을 의미한다. 셋째, 추가적인 일자리를 창출하지 못하더라도 고용기회의 구조를 변화시켜 사회적 약자를 보호함으로써 궁극적으로 사회통합에 기여한다. 사회적 약자에 대하여 노동시장기회를 주는 방향으로 정책적인 개입을 하지 않 을 경우 사회적인 불안을 야기할 수 있고 장기적으로는 오히려 복지비용이 증가하여 사회 전체의 부담을 증가시킬 수 있다.

본 연구는 고용보조금제도에 대한 평가를 네 가지 측면에서 검토하였다. 첫째, 정책의 목표가 합리적으로 설정되고 대상집단이 이 목표에 부합하도록 선정되었는가의 문제이다. 여기서는 노동시장에서 특정한 인구집단이 처한 현실과 특성을 살펴봄으로써 대상집단의 선정이 노동시장현실에 조응하는지를 검 토하였다. 둘째, 프로그램이 대상집단을 위하여 얼마나 고용을 창출하였는가의 문제이다. 보조금제도의 활용수준이 직접적으로 이 질문에 대한 답변이 될 수 있다. 이 과정에서 우리가 평가하고자 하는 제도가 고용기회구조를 변화시켰다고 할 만한지를 생각해 볼 수 있다. 셋째, 이 프로그램이 없이 도 취업할 수 있는 사람의 규모를 가려 내는 등의 시도를 통하여 프로그램이 순수하게 고용을 창출한 부분이 얼마나 되는지를 가려 내는 과정이 필요 하다. 이렇게 정책에 사용된 비용대비효과를 엄밀히 가려 내는 작업이 필요한 이유는 기회비용까지를 구분해 내기 위해서이다. 마지막으로, 이 프로그 램이 의도하지 않은 부정적 효과를 유발한 바는 없는지에 대한 검토가 필요하다. 이런 부분이 있다면 이를 최소화하기 위한 제도개선에 들어가야 한 다.

제Ⅲ장에서는 우리나라 고용보조금 대상인구의 노동시장 특성을 정리하였다. 고용안정사업의 고용보조금 지원대상인구로서 가장 규모가 큰 타겟집단인 55세 이상 고령자의 인구학적, 노동시장적 특성들을 요약해 보면, 첫째, 이 들은 현시점에서는 전체 인구의 15.5% 수준이지만 30년 후에는 약 40%를 차지할 정도로 급속히 확대되는 연령계층이다. 고령자에 대한 노동시 장정책은 연금 등 복지정책과 함께 향후 매우 중요한 문제로 떠오를 전망이다. 둘째, 우리나라 고령인구는 64세까지는 경제활동참가율이나 실업률 측 면에서 장년인구와 뚜렷이 구별되는 특성을 보이지 않으며, 선진국에 비하여 노동시장참여율이 상대적으로 높은 편이다. 그러나 이것은 사회보장이 미약 해서 자신의 노동을 통해 생계를 유지하려는 것이지 고령자에 대한 노동시장여건이 좋다는 것을 의미하는 것은 아니다. 이러한 짐작을 가능케 하는 것 으로 고령자 가구의 높은 빈곤율을 꼽을 수 있다. 셋째, 2001년 상반기 현재 고령실업자는 중장년층에 비하여 장기실업자의 비중이 높은 편이 고, 절대 다수가 전직 일용근로자와 임시근로자이며, 전직종이 단순노무직이었던 사람이 43%에 이른다. 게다가 이들의 학력수준은 67%가 고졸 미 만으로 나타나서 이들의 노동시장에서의 고용가능성(employability)은 매우 낮은 상황이라고 보아 무리가 없다. 이러한 관찰에 근거해 볼 때, 고령실업자에 대하여 고용보조금이라는 정책적인 개입을 통해 고용가능성을 높여 보려는 시도는 연금제도가 본격적으로 가동하고 있지 않은 우리 사 회의 상황에서는 현실적인 선택이라 보여진다.

여성가장의 노동시장 특성을 살펴보면, 여성가구주의 경제활동참가율은 여성 전체의 경제활동참가율보다도 오히려 월등히 높게 나타났다. 그러나 이들은 대체로 학력이 낮은 상태였고, 그 결과 현재 실업상태에 있는 여성가구주의 고용가능성(employability)은 낮은 편이다. 전직종이 단순노무 직이나 서비스·판매직이 많았고 거의 대부분이 임시일용직이었다. 여성가구주는 평균적인 여성실업자와 비교해 볼 때 장기실업자가 될 가능성이 높은 집 단이라고 판단할 수 있다.

장기실업자의 특성을 요약해 보면, 고령자나 여성가구주같이 이미 인구학적으로 구분 지을 수 있는 취약계층이 장기실업자가 될 가능성이 높은 것은 분 명한 사실이지만 이들이 장기실업자의 대다수를 이루고 있는 것은 아니다. 6개월 혹은 1년 이상의 장기실업자들은 주로 중장년층이며 절대다수가 남성 이고, 학력수준이 낮은 것도 아니었다. 일용근로자 출신보다는 임시나 상용근로자, 그리고 자영업 종사자였던 사람들이 노동시장에서 적합한 일자리를 찾지 못하고 장기 표류하고 있는 것으로 보인다. 이들의 대다수는 시장에서의 상대적인 경쟁력이 떨어져 실업이 장기화되고 있는 것이지만 구직을 포기 할 만한 정도는 아니며, 다시 임시적인 일자리를 찾는 것이 아니라 향후 장기적으로 일할 수 있는 제대로 된 일자리를 추구하는 것으로 짐작된다.

제Ⅳ장에서는 고용보험사업 내에서 실시하는 취약계층에 대한 고용보조금제도의 개요를 소개하고 평가를 시도하였다. 우리나라의 고용촉진지원제도는 고령자 의 다수고용과 신규채용에 대해 보조금을 지급하는 것에서 출발해서 여성과 고령자의 재고용에 대한 보조금, 여성가장의 신규채용에 대한 보조금, 장기 실업자에 대한 보조금으로 그 영역을 점차 넓혀 왔다. 또한 각각의 보조금에 대해서는 지원금액의 수준을 높여 가면서, 동시에 고용주의 도덕적 해이 로 인한 제도의 오·남용을 방지하는 방향으로의 제도개선을 추구해 왔다.

제Ⅴ장에서는 제Ⅳ장의 평가에 근거하여 장기적인 제도개선의 방향을 제시하였다. 정책목표를 분명히 하고 목적에 부합하도록 제도를 개선하자는 취지에서 고령자재고용장려금과 여성재고용장려금에 대한 전면적인 재검토를 제안하였는데 그 간략한 내용은 다음과 같다.

우선 고령자재고용장려금은 현재 그 취지가 중장년층 근로자의 고용조정으로 인한 이직 이후 복직을 지원하려는 목적과 정년퇴직한 자의 고용연장을 지 원하려는 목적이 중첩되어 있는 상황이다. 고용조정 이직자를 고려하기 때문에 대상자의 연령을 40대까지 낮추고 60세까지로 상한선을 정하였고 퇴직 후 최소한 3개월이 경과한 이후에 재고용할 수 있도록 하고 있다. 그러나 이 제도를 고용조정 이직자가 아닌 정년퇴직자의 계속고용이나 실질적인 정 년연장을 지향하는 프로그램이라고 본다면 40대나 50대 초반에 정년을 설정한 기업에는 재고용이라고 인센티브를 주고 60대 이후의 계속고용에 대해 서는 전혀 인센티브가 없다는 것은 문제가 많다. 그렇다면 어느 쪽을 지향할 것인지 분명히 하고 그 목적에 충실하게 제도를 설계해야 할 것인데, 필자들은 이 프로그램은 고령자의 정년 이후의 재고용, 실질적인 정년 연장, 고령자의 시간제근로를 통한 점진적인 은퇴를 장려하기 위한 제도로 가 는 것이 바람직하다는 입장이다.

여성재고용장려금은 프로그램의 취지가 전반적인 정책의 기조에 부합하지 않으므로 육아휴직제도의 적극적 활용을 전제로 존폐여부를 재검토할 필요가 있 다. 이 제도가 지향하는 바는 말 그대로 여성의 ''재고용''이다. 출산과 양육의 부담이 큰 시기에 노동시장을 빠져 나갔다가 다시 돌아오는 형태의 생애근로를 지원하겠다는 것이다. 그런데 이 지점에서 고려되어야 할 점은 다른 여러 가지 정책들의 방향은 경력단절을 기정사실화하고 재고용을 지원하 기 보다는 육아휴직제도 등을 통하여 경력의 단절 자체를 줄여나가자는 방향으로 가닥이 잡혀 있다는 것이다. 프로그램의 효과성을 제고하기 위한 제도개선방안으로 활용이조한 여성가장고용촉진장려금과 장기실업자고용촉진장려금에 대한 보완을 제기하였다.

여성가장고용촉진장려금은 여성가장에 대하여 직접적인 생계비 지원이 아니라 그들에게 일할 수 있는 여건을 마련해 주는 제도라는 측면에서 바람직한 제 도이다. 더구나 우리나라에서 여성가장들은 높은 취업동기를 가지고 있으나 고용가능성은 낮은 편으로 평균적인 여성실업자와 비교해 볼 때 장기실업자 가 될 가능성이 높은 집단이라고 판단할 수 있었다. 실제로 여성가장고용촉진장려금의 수혜자들은 이 제도를 통해서 절대적인 도움을 받고 있는 것으 로 보이며, 이 제도는 한계계층 중에서도 더욱 어려운 근로자와 그 가족을 돕는 것이라고 볼 수 있다. 이 계층은 다른 선진국에서는 단순히 복지수 혜자일 가능성이 높은 사람들이다. 따라서 이들에 대한 지원수준을 높여서 활용도를 제고하더라도 재정문제나 부작용문제는 상대적으로 적은 집단이다. 그러나 여성가장고용촉진장려금은 제도의 활용도가 매우 낮아서 그 자체가 문제로 제기된다. 활용도와 효과성의 제고를 위한 제도의 개선이 절실한데, 특히 임금에 대한 지원을 사업주를 통해서 하는 것 이외에도 여성가장근로자들의 자녀 보육에 드는 비용을 지원해 주는 등 근로자에게 직접 제공되고 이들의 취업동기를 유발할 수 있는 적극적인 대책이 함께 강구될 필요가 있다.

한편 장기실업자 고용촉진장려금은 제도의 활용도가 너무 낮아서 장기실업자의 고용을 촉진하는 효과가 거의 없다고 볼 수 있었는데 대상을 확대한 후 활용도가 증가하고 있는 추세이다. 6개월이상 장기실업자의 절대규모가 10만명 이상 계속 유지되는 상황으로 볼 때 이 제도는 지금보다도 더욱 적 극적으로 활용되어야 할 제도이다. 장기실업자에 대한 보조금제도에서 가장 중요한 문제는 장기적으로 노동시장 통합효과가 있느냐의 문제이다. 현재 상 태만 보더라도 이 제도는 장기실업자가 이전의 직업경력을 이어가도록 도와 주고 있는 것으로 판단되므로, 보조금을 통해서 장기실업자의 고용을 증가시 킬 경우 이것이 일시적인 문제 해결에 그치지 않고 이들을 노동시장에 안정적으로 통합시키는 데 긍정적인 기여를 할 것으로 판단할 수 있다. 그러 나 앞으로 제도의 활용도와 효과성을 더욱 높이기 위해서는 대다수의 장기실업자가 추구하는 것이 무엇인가에 대한 이해가 필요할 것이며 이에 근거하 여 제도를 보완해 나가야 할 것이다. 미국이나 영국 등 선진국의 사례를 참조하여 직업훈련이나 On-the-Job-Training과 연계된 프로그 램을 개발하는 것도 적극적으로 검토해 볼 만하다.